信息公開視角下現時檔案館已公開現行文件利用服務剖析

摘要：本文以《中華人民共和國政府信息公開條例》的通過為引子，重新審視該條例對檔案館已公開現行文件公開服務的影響，并從信息公開的角度深入剖析其中存在的一些問題及解決方案問題，

關鍵詞：信息公開 已公開現行文件 利用服務

2007年1月17日國務院常務會議原則通過的《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱為“條例”)，引起了國內外的廣泛好評。政務信息公開的核心內容就是現行文件公開。國家檔案局局長楊冬權此前曾表示“即將出臺的信息公開條例將從行政法規上對于檔案館成為政府信息查閱場所作出明確規定，進一步深化已公開現行文件利用工作?！笨梢灶A見，信息公開條例的實施將會給我們檔案部門近年來大力推進的現行文件公開利用工作帶來多方面的深刻影響。

1 從“名不正言不順”到“有法可依”

從2000年深圳市檔案局最早試行現行文件利用工作追溯至今，檔案部門對現行文件公開利用工作的擔當及推進表現出很大的熱情。截止到2005年，“全國已有2367個公共檔案館開展已公開現行文件利用工作，占總數的76％”。然而這份熱情勢頭的背后更多的是“冷”的回應——2004年3月17日，《重慶晚報》刊登的《“紅頭文件”開放 門庭冷落》一文曾客觀地反映了目前大部分檔案館開展現行文件開放利用服務的尷尬局面，《檔案學通訊》2005年第4期肖正德的文章更是用具體的統計數據揭示了檔案館開展現行文件開放利用服務的“冷”現狀，據該文統計，2002至2004年南通市文件資料服務中心日均提供文件資料僅為2.08件冊次，并在逐年下降，2004年日均提供文件資料僅為1.58件冊次。

對于檔案界而言，這些“冷”的回應更大意義在于：檔案館開展這樣一種文件服務形式，其合法性與合理性如何?所謂“名不正則言不順”，如果沒有完善的法律、法規予以保障，檔案館已公開現行文件公開服務如何得到有關部門的支持和配合?資金和人才方面的困難如何解決?現實中，很多檔案館因此而在現行文件中心開張不久就面臨著收集難，提供信息滯后，經費緊張，服務水平差，利用率低等問題。

《條例》是繼《行政許可法》之后又一部行政法規，是國家為進一步推進和規范全國政府信息公開工作，更好地發揮政府信息對人民群眾生產生活和經濟社會活動的服務作用而制定的專門法規。該條例第三章“公開的方式和程序”中規定：“各級人民政府應當在國家檔案館、公共圖書館設置政府信息查閱場所：行政機關應當及時向國家檔案館、公共圖書館提供主動公開的政府信息”，在一定程度上為檔案部門突破了兩個壁壘：一是觀念，一是技術。就觀念而言，“以檔案館作為政務信息查閱點也可能對業已形成的檔案業務和檔案學基本理論帶來了新的挑戰?！?，“有越行政權之嫌”：“公共檔案館實質上只是過渡性地彌補了當前政府信息公開和現行文件開放主體缺位的狀況，雖然也有必要，但它在職能定位、文件收集機制、開放申請受理等諸多方面都存在不小阻力?！睓n案館政務信息公開和現行文件開放的建立和運作，思想觀念的障礙最難突破，又必須突破。政府信息公開條例的出臺，以立法的形式明確了檔案館開展已公開現行文件利用服務的合法性和合理性地位，諸如以上的疑問和爭論將迎刃而解。從公眾的角度，該條例加強了公眾對檔案館作為國家文化事業單位其在信息的發布、公開為社會服務的職責上的認識，公眾從檔案館獲得信息從被動接受到主動參與，更體現以人為本、方便群眾的理念。至于技術上，檔案館并不是現行文件的形成者，它作為政府信息查閱場所的意義參與其中，意味著檔案館現行文件公開服務的確立和運行，有賴于相關信息公開主體的信息輸出，這必然涉及到文件的形成者、文件開放的實施者、文件利用者(包括已利用者和開放請求者)以及文件內容針對者(或稱文件開放第三方)等多方權益主體的利益關系：同時。為了保證檔案館不但能及時收集到關乎百姓工作、生活和參與國家管理所需要的信息，而且是真實、準確的信息，還需要專門機構、媒體、網絡、電子政務等相應技術的支撐。信息公開條例的理念是“以公開為原則，以不公開為例外”，除涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私等6方面的內容外，凡與經濟、社會管理和公共服務相關的各類政府信息，特別是與市民的學習、生活、工作，與企業的投資、發展等相關的各類服務信息，都要主動公開或依法申請提供。信息公開的組織建設，信息公開的救濟制度的完善方面都做了規范，這些都給檔案館以在具體規范技術上以引導和借鑒。盡管這兩個‘壁壘’不可能在短期內全面突破，檔案館還要付出很大的努力，還有很長的路要走。但現在已經有了很好的開始，政府信息公開條例正是對檔案部門經驗的確認和完善，并從國家層面整體加速推進。

2 從“幕后”走到“臺前”的轉變

檔案是原始的歷史記錄，檔案館是“歷史記錄的忠實守護者”、“歷史文化的守護神”，在最為一般的意義上，通常被認為是保管檔案的場所或機構——“檔案館的社會使命就在于保存歷史記錄，在于最大限度地維護歷史的真實面貌，維系社會歷史文化的整體性與連續性，從而為社會留下完整的記憶，用于折射歷史，反映歷史。有鑒于此。檔案館的基本職能在于存史。”如此厚重的歷史責任，無形中給檔案館蒙上神秘的面紗，不容易靠近。而在我國，長期以來，受國家所有制的影響，絕大部分檔案資源歸國家所有，特別是國有檔案，對其的占有、使用、處置均由國家來決定。檔案館通常被視為“公家禁地”，即使是有法定的檔案開放與利用，但依照我國《檔案法》“國家檔案館保管的檔案，一般應當自形成之日起滿30年向社會開放，經濟、科學、技術、文化等類檔案向社會開放的期限，可以少于30年”的規定，檔案自形成之日起滿30年為封閉期，只要是檔案館里保管的檔案，其保密或限制利用都受到這30年封閉期的保護。這實際意味著，應該限制利用的檔案受到了限制，不該限制利用的卻也在限制利用的范圍內。這種一刀切式設置開放“壁壘”，無異將檔案部門捆綁于日常保管業務工作之上而無須顧及其他，檔案人員或者疲于應付保管之不及，或者安于保管之命，與外界溝通與交流甚少，默默無聞，甘為人后。

條例的出臺，將使我國檔案館業務工作上兩個臺階：一是業務職能的定位。所謂業務職能。即指主體在社會分工中的職責。在這信息化的大背景下，檔案館由封閉半封閉走向開放。為社會、公眾提供公共服務是歷史發展之必然：檔案館自身把保存屬于社會公有檔案的檔案館轉變成為社會、公眾服務的公共檔案館是檔案事業適應社會變革的必然選擇。于是，從社會和歷史的角度，從社會職責的角度，對檔案館職能的定位進行重新審視，非常必要。已經出臺的信息公開條例以法律授權的方式賦予檔案館職責、法定義務。檔案部門公開信息從“有越權之嫌”到有責提供，公眾從檔案部門獲得信息從被動接受到主動參與，檔案信息公開從結果到全面，檔案部門因此加速走向開放的步伐，更大限度發揮為社會服務的功能，提高檔案部門的社會地位和影響力。二是業務職能的拓展。根據國家檔案法律法規，檔案館作為社會文化事業機構，是永久保管檔案的基地。是科學研究和檔案史料利用的中心。其中，保管是為了研究利用，提供利用是最終目的。一般來說，檔案館公開檔案信息主要依據《檔案法》規定，對“30年封閉期”后的檔案提供開放利用服務，公開的多為過去的辦事依據、程序和結果。而條例將會使檔案館這種公開的職能拓展為全過程的公開，包括政府掌握的大量現行的相關信息等。從這個意義上，檔案館建立現行文件閱覽中心開展現行文件利用服務，實質是對檔案館功能的拓展和對檔案工作的創新，“是檔案管理機制與服務機制改革創新的有效途徑”，是政府與社會的服務機構。

3 信息公開視角中檔案館已公開現行文件開放服務現狀剖析

信息公開條例對檔案館作為“政府信息查閱場所”的合法地位有明文規定，但客觀地說，它只正其名卻未置其身——檔案館開展現行文件公開服務很大程度上是因勢上馬，在管理制度、基礎業務、文件利用方式、人員配置和人才培養等方面都未作出及時回應。對比信息公開條例的立法思路、原則和具體條款，從目前檔案館現行文件服務的開展情況來看，還有許多需要進一步理順的關系和相關法律、法規的支持。

首先，檔案立法中關于檔案開放、利用的一些原則和規范與信息公開立法思路有銜接上的斷層，間接影響到現行文件開放利用服務的質量。以權利原則為導向的信息公開立法十分重視公眾對信息的權利的賦予和保護。政府信息“以公開為原則，不公開為例外”不僅在《條例》總則中列為首要原則，而且體現在立法技術上，一方面規定了主動公開的基本要求和公開的內容，規定各級政府主動公開政府信息的重點，還規定公民、法人和其他組織可以依法申請公開的信息。另一方面，也規定了政府公開信息涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的不能公開，除此之外，都可以公開。而檔案館的開放制度則形成于“保密”思想較濃厚的特殊歷史時期，脫胎于政府機關內部機構的檔案部門仍然殘留著不少“機關作風”——“在我們長期的行政管理實踐中，對于政府機關所擁有或控制的信息似乎已經形成了一種思維定勢或習慣，好像不公開是原則，公開反倒是例外或者是一種恩賜?！币虼?，檔案開放制度往往被架空于所謂的習慣思維之上，這種思維定勢下產生的開放原則(制度)，與信息公開原則存在著明顯“銜接斷層”，而在實踐中，政府信息向檔案館轉移(輸出)一般要經歷相應的接收程序，尚無法做到及時鑒定、百分之百開放，兩者的這種時間差別更不利于檔案館實現現行文件信息公開的全面和及時有效。同時，檔案部門作為信息公開場所其對于是否開放、開放哪些文件信息的自由裁量權并沒有具體的規范，這既造成了檔案人員畏首畏尾、害怕出錯，也為消極應付、不作為導致的不開放提供了庇護。

其次，《條例》在具體內容上設計了“政府信息公開的保障措施”一章，較為全面地考慮到法規制度的實際執行效果，從明確責任主體和協調監督者(如設立首席信息官和信息資源管理機構)、建立登記制度(如要求編制政府信息公開登記簿)、規定不公開的法律責任等方面對信息公開施加內外壓力、雙重監督。在基本條款中也設置了程序公開機制、回應機制(說明理由制度)和救濟原則來保障執行。而從目前檔案館現行文件開放利用實踐來看，相應的規范制度更多地從檔案館開展工作的角度進行內容設計，恰恰忽略了諸如現行文件收集權、公開權、加工權和補償權等相關權益的保障。檔案館成為現行文件開放的實施者，是經政府機關授權的。其中，如何保證公共檔案館及時、全面、無償地獲取現行文件，如何實現對現行文件進行形式上的加工，以增強文件信息的有序性；其基本義務如告知義務、服務義務和協助義務如何履行等等，都是檔案館與相關機關應該積極協調并理順的權利關系。

應該認識到，檔案館已公開現行文件開放服務與政務信息公開服務是一種互動的關系。由于檔案館現有開放制度更多地從自身檔案開展工作的角度進行內容設計，忽略信息公開視角下檔案部門、政府與公民之間權利的互通與互動。檔案部門應立足信息公開的客觀需要，從保障信息公開有效實施的視角重新審視我國檔案館在開放現行文件方面存在的制度缺陷，積極建立起已公開現行文件利用的保障體系，明確館內承擔開放工作的職責、職能部門以及相關協調監督機構，如信息資源管理處、編制現行文件公開登記簿、設立責權條款鼓勵積極開放，打破檔案部門長期前怕狼后怕虎、多一事不如少一事的思維定勢。

與此同時，在現階段政府信息公開以及利用制度仍不健全的情況下，檔案部門應該積極想辦法，利用現代網絡等信息技術，多途徑收集和積累現行文件以及與現行文件相關的信息。這不僅將開展的現行文件服務搞好，同時也為檔案部門拓展服務功能，豐富信息資源的擁有量和提高對信息資源的整合能力創造條件。檔案部門應多途徑收集和匯總現行文件以及現行文件相關的背景信息，匯編各種專題文件庫、手冊：編制多種檢索工具，讓公眾方便快捷地找到自己需要的信息。充分利用政府網站和檔案館網站來發布信息，編制查詢導航系統。研制出多種高效快捷服務手段，一方面擴大現行文件服務效率和知名度，另一方面讓公眾和政府肯定自身在政務信息公開的服務中的重要作用。從而獲得政府的支持和認可，以此為契機塑造信息時代檔案館的新形象。

總之，檔案館已公開現行文件開放服務是在我國政府信息公開的總體趨勢下出現的一種引人注目的實踐探索，它經歷了一個自下而上、由點到面、由淺入深的漸進過程。現行文件是政務信息的首要承載物，政府信息公開的內容主體就是現行文件的開放利用。因而一定要協調好檔案館現行文件服務與政務信息公開服務之間的關系，這樣才有利于二者的健康發展。