我國水價改革的制度設計：基于水價機制的視角

摘要：水資源稀缺已經(jīng)構成中國可持續(xù)發(fā)展的嚴重挑戰(zhàn)，在市場轉型條件下，市場機制可以有效解決水資源稀缺問題。基于對水資源稀缺性的深刻認識，試圖重新界定水資源的價值內(nèi)涵，從水權、水市場的制度層面來揭示水價機制及其運行障礙，從而形成中國水價改革的基本思路，并在此基礎上提出中國水價改革的制度設計。

關鍵詞：水稀缺；水資源價值；水價機制；水權；水市場

中圖分類號：F062.1文獻標識碼：A

文章編號：1001-148X（2007）03-0111-04

20世紀中葉以來，全球水資源稀缺問題日益突出。根據(jù)世界權威機構研究，中國水資源量在世界排第110位，已經(jīng)被聯(lián)合國列為13個貧水國之一。中國還存在用水效率低下和水質不斷惡化的嚴峻問題。在這種背景下，人們開始認識到水資源的稀缺和價值問題。實踐表明，加強水資源管理是緩解水資源稀缺的最有效手段，其中運用經(jīng)濟手段（價格）又是不可或缺的一個方面。但多年來受傳統(tǒng)資源價值觀念的影響和計劃經(jīng)濟的束縛，中國在水資源管理中忽視經(jīng)濟手段的應用，水資源無價，供水低價的情況十分普遍，造成水資源的嚴重浪費，加劇了水資源供需形勢，加重了水資源利用中的諸多經(jīng)濟、社會矛盾。因此，開展水資源價值與水價改革研究已成為解決中國水資源問題的關鍵。

一、水資源價值內(nèi)涵的界定

（一）水資源內(nèi)涵

根據(jù)中國《水法》的規(guī)定，水資源只包括地表水和地下水。這一內(nèi)涵界定是狹隘的，沒能充分反映水資源的全貌，因此有必要對水資源的內(nèi)涵進行重新詮釋。筆者極力推崇ZouJi與ZhouJingbo（1999）提出擴大水資源概念的思想，他們認為至少有三種水資源：原水體，城市供水，可回收利用的廢水。但筆者不同意他們關于水資源有三種的提法。筆者認為，水資源的循環(huán)可劃分為三種形式即自然水（地表水與地下水）、可供利用的水（水利工程水、供水、井水）以及已利用過的水（包括城市廢水和灌溉用過的水以及人體、牲畜的廢水），這三種形式的水的有機循環(huán)構成了可持續(xù)發(fā)展意義上的水資源。

對水資源的重新詮釋至少有這樣幾個好處：其一，可以方便地解釋水資源價值：自然水的稟賦特征對應著級差地租（目前征收的水資源費），可供利用的水附加了人類勞動因而有價值（目前征收的水利工程水價和城市供水價），廢水的排放具有負的外部性因而需要補償外部成本（從產(chǎn)權的角度來說，廢水排放具有產(chǎn)權價值）；其二，便于水稀缺概念的擴充，既然水是稀缺的戰(zhàn)略性的經(jīng)濟資源，那么水稀缺應該從單純的自然特性意義上的水量、水質稀缺擴充到社會特性意義上的人文需求、社會適應能力的差異（水貧困程度）從而體現(xiàn)社會福利的增進與公平。

(二)水資源價值

基于上文對水資源內(nèi)涵的詮釋，筆者認為水資源價值應該通過如下幾個方面來界定其內(nèi)涵：

第一，自然水價值。自然水具有時間、空間上的差異，因此，特定時間、特定區(qū)域面臨著水稀缺問題。從這個角度來講，自然水具有價值。這可以通過級差地租的形式來反映。水資源豐富的地區(qū)，由于面臨著較好的水資源條件從而能夠創(chuàng)造較高的經(jīng)濟效益，并帶動社會經(jīng)濟的發(fā)展，因而水資源帶來的直接效益和潛在價值較高，因此水資源豐富的地區(qū)應該征收較高的水資源費；水資源缺乏的地區(qū)，由于水資源的短缺而制約了當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，因而水資源帶來的直接效益和潛在價值較低，所以缺水地區(qū)應該征收較少的水資源費。

第二，可供利用的水的價值。這是因為在水資源的勘察、評價、開發(fā)和輸送等這些環(huán)節(jié)中凝結了人類勞動。而且由于社會經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，各區(qū)域在水資源的開發(fā)利用過程中技術水平和經(jīng)濟承受能力存在差異，也就是各區(qū)域在應對水資源稀缺問題中的社會適應能力各不相同，從這個角度來看，可供利用的水也存在著稀缺性問題。

第三，已利用過的水的價值。這里主要指城市污水。污水排放會影響到周圍的環(huán)境，因而具有明顯的消極外部效應，從保護環(huán)境、可持續(xù)發(fā)展的角度來說，污水需要處理因而會發(fā)生成本支出（也凝聚了人類勞動），這種成本開支應該在水資源價值中得到體現(xiàn)。

通過以上分析，真正的水資源價格（水價），應為使用水資源本身而進行的支付。主要因為，一方面反映了人類的勞動，另一方面與水資源的日益稀缺有著密切的聯(lián)系。但水價最根本的是所有權的實現(xiàn)，而稀缺與所有權是水資源形成商品的必要條件，也是水資源具有價格的重要條件。

在中國，伴隨著以市場經(jīng)濟為導向的體制轉型，人們對水資源價值的認識也經(jīng)歷了一個深刻的變化。在計劃經(jīng)濟時代，水價基本上處于無價或低價的狀態(tài)，這與人們片面認為水資源本身沒有價值，因而開發(fā)水資源根本沒有考慮水資源的生態(tài)補償問題有直接的關系。自改革開放特別是近10年以來，隨著市場化改革進程的不斷深化，工業(yè)化和城市化進程的進一步加快，社會經(jīng)濟對水資源的需求不斷膨脹，水稀缺問題日益暴露出來，水資源對社會經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸約束越來越明顯，人們已經(jīng)開始認識到水資源并不是“取之不竭，用之不盡”的，而是一種稀缺性的戰(zhàn)略資源。

水資源稀缺凸現(xiàn)出界定水權問題的迫切性。按照新制度經(jīng)濟學的觀點，在一個為使用稀缺資源而競爭的社會里，必須通過對這種稀缺資源制定一定的競爭規(guī)則或標準來解決這一沖突，這些規(guī)則或標準通常稱作產(chǎn)權。這一觀點也蘊涵著必須存在一個比較完整的市場，才能進行產(chǎn)權的流轉與交易，從而實現(xiàn)產(chǎn)權的價值和收益。從中國目前情況來看，水權主體虛置，水權無法流轉，水市場發(fā)育不充分，嚴重地制約了水價機制的有效運行和水資源的優(yōu)化配置，因此，中國要成功應對水資源日益稀缺的挑戰(zhàn)，建立節(jié)水型社會，促進水資源利用價值的最大化，從而實現(xiàn)社會經(jīng)濟實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，就必須建立一種既能反映市場經(jīng)濟規(guī)律，又符合可持續(xù)發(fā)展要求的水價機制。

二、水價機制的運行機理及其障礙分析

（一）水價機制運行機理分析

根據(jù)上文分析，水價機制運行的前提是要有可流轉的水權、可交易的水市場和具有相當市場調(diào)節(jié)能力的水價。從這一理論視角來看，水價機制蘊涵著這樣一個前提條件，即水權得到明確界定，并能夠進入產(chǎn)權交易市場自由流轉。在計劃經(jīng)濟條件下，不存在水價問題，更談不上水價機制問題，水資源的分配與使用完全通過政府劃撥、配額、補貼等行政手段來調(diào)節(jié)。而在市場經(jīng)濟條件下，水價能夠靈敏地反映水資源的相對稀缺性和供求關系，因而通過市場機制可以有效調(diào)節(jié)水資源供需并實現(xiàn)優(yōu)化配置。同時水是一種特殊商品，具有公共產(chǎn)品的某些特性，因此水價機制也就必須考慮到水價對社會經(jīng)濟發(fā)展的影響和社會對水價的承受能力。這將直接關系到社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展以及代際代內(nèi)公平。所以，由于市場失靈效應的客觀存在，以及國家基于水安全問題的戰(zhàn)略考慮，水價機制不僅要反映市場經(jīng)濟規(guī)律要求，而且還必須要受到國家宏觀調(diào)控的指導和約束。

基于水具有混合經(jīng)濟特性，即既有私人物品的屬性，又有公共物品的屬性，筆者對水價機制運行機理作如下剖析：一方面由于水的私人物品屬性，隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，水資源稀缺程度不斷提高，用水戶對水資源的需求不斷上升，以及其排污量的不斷增加，因而水價必然會隨之不斷提高；另一方面，水具有公共物品的屬性，居民對水價的經(jīng)濟承受能力和心理承受能力是有限的，企業(yè)用水成本所占生產(chǎn)總值的比重也需合理，因此水價的制定必須考慮用水戶的承受能力。同時，由于政府不僅要行使水資源的所有權，而且需要統(tǒng)籌整個社會經(jīng)濟發(fā)展的大局，解決水資源的可持續(xù)利用和代際代內(nèi)公平問題。因此，水價需要在政府的宏觀調(diào)控指導下，由供水企業(yè)和水用戶通過民主協(xié)商制度來決定，并得到政府提供的政策扶持和法律保障。水價機制運行機理參見圖1。

圖1水價機制運行機理

（二）水價機制運行障礙分析

1.水價偏低，結構不合理

現(xiàn)行水價的制定仍處于政府的嚴厲管制之下，其出發(fā)點僅僅是用來補償供水成本的，而沒有體現(xiàn)水資源本身價值和污水排放對環(huán)境造成損失的補償。

（1）水資源費、污水處理費征收標準不合理且偏低。以城市水價為例，現(xiàn)行水價中包含水資源費和污水處理費。水資源費是由水行政主管部門向該行政區(qū)域內(nèi)，凡利用水工程或者機械提水設施，直接從江河、湖泊(含水庫)和地下取水的單位和個人征收的水資源費。污水處理費是市政排水管理部門向城市居民、企事業(yè)單位征收的污水處理費。

征收水資源費、污水處理費都是為了發(fā)揮價格杠桿的調(diào)節(jié)作用，治理水污染，改善水環(huán)境，促進節(jié)約用水，規(guī)范人們的水資源有償使用行為，科學合理地利用和保護水資源。但是現(xiàn)行的征收標準普遍偏低。各地依法征收的水資源費，僅僅為尋找、勘察、恢復、保護和管理水資源所進行的人、財、物的投入費用，即基于人類勞動投入所生產(chǎn)的價值，并非真正意義上的水資源費。水資源費偏低導致了一系列問題的產(chǎn)生。如水資源費過低，與水價脫節(jié)；有的企業(yè)不去治理污水，而是用天然清潔的水去稀釋高濃度污水，以達到排放標準，逃避交納超標排污費；再如在同一地區(qū)，水資源費過低，自備水源用戶使用水資源的代價，比使用供水工程的用戶低，出現(xiàn)自備水源數(shù)量和取水量增加。總之，水資源費和污水處理費征收標準偏低，不利于調(diào)動人們節(jié)約用水的積極性，水價的調(diào)節(jié)作用無法得到有效發(fā)揮，生態(tài)環(huán)境價值得不到合理補償。

（2）供水價格偏低，無法彌補供水成本。以城市供水為例。由于受福利觀念和計劃經(jīng)濟體制的影響，我國城市的水價長期以來都處于較低水平，許多城市在長達30年的時間內(nèi)，水價維持不變。隨著國家水價改革的推進，一些城市逐步提高了水價。最近10年平均上調(diào)了6次，全國城市水價平均增長了363%，年均增長率高達16.5%，但是城市售水成本上升的更快，10年內(nèi)增加了6倍，年均增長20%，超過了水價上漲的幅度，供水企業(yè)的虧損狀況不但沒好轉，反而還有逐年加劇的趨勢。1/3的供水企業(yè)因制水成本上升而虧損，其虧損額幾乎與盈利的供水公司的凈收益相抵銷。許多城市的政府也因此背上沉重的財政包袱，既缺乏資金改造供水管網(wǎng)和擴大供水設施建設，更沒有足夠的資金用于排水管網(wǎng)和污水處理廠的建設，城市供排水行業(yè)舉步維艱。以水資源最為短缺的南水北調(diào)受水區(qū)（京津冀魯豫）31個地級以上建制市為例，1997-1999年，水價平均每年上漲13%，而成本卻上升了15%。

2.水權制度不合理

主要表現(xiàn)在以下兩個方面：

（1）水權主體虛置。盡管中國《水法》第三條規(guī)定“水資源屬于國家所有。水資源的所有權由國務院代表國家行使”，但是目前實際行使水資源行使管理權利的代表是各級政府的水行政主管部門。由于主管部門歸口不同，管理權限分散，造成政出多門，許多水務矛盾和問題難以協(xié)調(diào)和解決，不利于水資源的統(tǒng)一管理和調(diào)配。因此，中國現(xiàn)行的水權主體（國家）實際上是虛置的。

（2）水權無法流轉。目前中國明令禁止水權轉讓。《取水許可制度實施辦法》第二十六條規(guī)定:取水許可證不得轉讓。取水期滿，取水許可證自行失效；第三十條規(guī)定:轉讓取水許可證的，由水行政主管部門或者其授權發(fā)放取水許可證的部門吊銷取水許可證、沒收非法所得。但是，浙江省東陽——義烏水權交易的成功實踐說明了這種制度規(guī)定已無法適應水權制度變遷的需要。

產(chǎn)權主體與要素流動構成了市場經(jīng)濟賴以存在和運行的基本條件，因此水權主體虛置與水權不可流轉，是中國至今沒有形成有效的水市場的根本原因，嚴重地制約了水價機制的有效發(fā)揮，水資源配置效率始終難以提高。

3.政府角色定位不明確

盡管我國市場化指數(shù)已經(jīng)接近80%，絕大部分資源已經(jīng)基于市場機制進行配置，政府指令已經(jīng)基本上從競爭性市場領域退出，而我國水資源至今仍然是依靠政府的指令配置，政府對水資源管理的職能沒有從計劃經(jīng)濟思維中完全轉變過來，政府的角色定位模糊。

（1）政企不分的水資源管理體制制約了市場經(jīng)濟條件下水價機制的形成與運行。目前，在中國的大多數(shù)城市，對供水企業(yè)的市場準入、企業(yè)經(jīng)營等進行管理的行政主管部門仍是城市公用事業(yè)局，并且供水企業(yè)與城市公用事業(yè)局之間的關系仍然延續(xù)著傳統(tǒng)的政企高度合一的管制體制。在這種體制下，公用事業(yè)局擁有雙重的身份:面對企業(yè)，公用事業(yè)局代表政府的利益；面對政府，公用事業(yè)局代表企業(yè)的利益。公用事業(yè)局角色不明晰，供水企業(yè)無法真正成為市場競爭的主體。

（2）管制機構的管制職能分散，導致管制效率低下。從現(xiàn)有自來水產(chǎn)業(yè)的管制體制來看，計劃體制下的部門分割的痕跡仍然明顯，管制職能被分散在不同的政府機構。城市公用事業(yè)局雖然有對自來水企業(yè)行政管理的權力，卻沒有對其供水價格管制的權力，自來水價格的變動歸物價部門審批，而物價部門由于對企業(yè)的經(jīng)營業(yè)務不可能掌握完全的信息，必然導致對其價格管制的形式化。政府對企業(yè)的管制如同虛設。管制體制的不合理必然導致政府管制不規(guī)范，從而造成協(xié)調(diào)難度大、管制成本高、管制效率低。由于政府管制過度，使得供水企業(yè)無法作為市場主體而存在，水資源無法作為要素進入市場流動，從而水權的價值難以實現(xiàn)，水市場難以形成與發(fā)展。

三、水價改革方向與制度設計

（一）改革方向

基于以上分析，筆者認為在市場經(jīng)濟轉型條件下，為了應對水資源稀缺的嚴峻形勢，水價改革應該著眼于建立和完善水價機制，市場機制下的水價是反映水資源稀缺性的指示器，是調(diào)節(jié)水資源供需關系的經(jīng)濟杠桿，因而可以有效促進水資源優(yōu)化配置和提高用水效率；而水權和水市場是水價機制賴以存在和有效發(fā)揮作用的基礎，因此水價改革還必須明確界定水權和培育水市場，從而為水價機制充分發(fā)揮作用創(chuàng)造一個良好的體制環(huán)境。這就是水價改革的基本方向和思路。

（二）水價改革的制度設計

在上述思路的指導下，水價改革問題應從以下幾個方面進行制度設計：

1．建立健全與市場經(jīng)濟體制相適應的水價機制

根據(jù)上文對水資源價值的分析，合理的水價應該從自然水價值、可供利用的水的價值和已利用過的水的價值這三方面來決定。也就是說自然水價值決定水資源費，可供利用的水的價值決定供水成本，已利用過的水的價值決定污水處理費，這三者共同構成了能夠充分反映水資源稀缺性的水價。其中，水資源費體現(xiàn)水資源的稀缺性，它是為防止水資源的濫用而使水資源使用者付出代價的貨幣表現(xiàn)；供水成本是通過具體的或抽象的物化勞動把資源水變成產(chǎn)品水，進人市場成為商品水所花費的代價，包括建設工程費(勘測、設計和施工等)管理運行費(包括運行、經(jīng)營、管理、維護和修理等)和其他費用(利息、稅金等)的代價；污水處理費是指經(jīng)使用的水體排出用戶范圍后污染了他人或公共的水環(huán)境，為污染治理和水環(huán)境保護所需要的代價，也是為達到某種水質標準而付出的水環(huán)境經(jīng)濟補償。

2．建立民主協(xié)商制度，為水價形成機制進行必要的制度約束

合理的水價不僅應當反映水資源的稀缺性和供需關系，而且應該體現(xiàn)公共利益（這是由水商品的公共特性決定的）。因此，這要求在制定水價的決策過程中，供水企業(yè)和用水戶進行民主協(xié)商，增加水價制定的透明度，充分考慮用水戶的承受能力，防止供水企業(yè)利用水的自然壟斷性損害消費者的利益，確保水價制定決策的科學性、合理性和公平性。

3．明確界定水權，建立和完善水市場

筆者所指的水權特指水資源的使用權和經(jīng)營權。國家不宜直接行使對水資源的經(jīng)營管理權全，應該將其下放給供水企業(yè)，賦予供水企業(yè)真正獨立的市場主體地位，從而調(diào)動供水企業(yè)的積極性，實現(xiàn)政企分開。水權得到明確界定后，還必須進入市場并流轉以實現(xiàn)其價值，因此國家應該允許和鼓勵水權可以適當流轉，積極促進水權交易市場和水商品市場的建立和完善。

4．完善政府調(diào)控機制

水商品具有公共物品的特性，水行業(yè)帶有較強的自然壟斷性，同時水又是關系國計民生的戰(zhàn)略性資源，難以避免“市場失靈”。因此，政府應該發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，促進水資源管理體制改革，打破壟斷，引入競爭，提高效率，建立健全水價機制，構建政府監(jiān)管下的公平競爭、開放有序、健康發(fā)展的水資源產(chǎn)權市場體系。同時建立水價調(diào)整的預警制度，制定中長期水價規(guī)劃，提高各類用水戶的承受能力。

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