對西部欠發達地區農民合作經濟組織發展的思考

摘要：安塞棚栽業發展初期政府主導型合作經濟組織起到重要作用，但政府替代市場行事、抑制農民自主型合作經濟組織的發展，使農戶產生依賴政府的思想等問題與隱患已經逐漸顯現出來。要做大做強產業，必須轉變政府主導型合作經濟組織的職能，積極探索發展農民自主型合作經濟組織，激發農民的積極性和創造性，給產業發展提供永不枯竭的動力支撐。

關鍵詞：西部欠發達地區；政府主導型合作經濟組織；農民自主型合作經濟組織

中圖分類號：F324文獻標識碼：B

文章編號：1001-148X（2007）03-0049-04

一、研究背景

在西部欠發達地區，由于農業的原始積累尚未完成，農民自我發展的能力還很弱，要促進農民增收，加快社會主義新農村建設的步伐，發展優勢特色產業就成為探索農民脫貧致富的有效途徑。在特色產業發展過程中，農民合作經濟組織的發展是至關重要的。20世紀90年代以來，西部欠發達地區在家庭承包經營的基礎上，出現了一些新型的農民合作經濟組織，在一定程度上提高了農民進入市場的組織化程度，促進了農村經濟的發展。但與我國東部地區，以及國外農業發達國家的經營模式比較，我國西部地區農民合作經濟組織總體發展滯后，規模偏小。據統計，2003年全國各類農業產業化組織總數達到9.4萬個。東部地區已形成農業產業化組織4.3萬個，占45.7%；中部地區2.9萬個，占30.9%；西部地區2.2萬個，占23.4%。而且，西部地區農民合作經濟組織體系殘缺，已有的組織內部矛盾突出，發展極不穩定，組織效率很低，吸納農戶的能力有限，影響到組織市場競爭力的提升，成為阻礙特色產業發展的關鍵性因素。隨著西部經濟和新農村建設的發展，西部欠發達地區農民合作經濟組織將進入一個新的發展時期，如何健康發展是需要在理論與實踐中解決的問題。

二、安塞棚栽業合作經濟組織的形式與地位

國家退耕還林戰略的實施，對延安市安塞縣農業變革起到推動作用，素有“腰鼓之鄉”、“剪紙之鄉”美譽的安塞從區域特點出發，依托資源環境優勢，積極實施“產業富民”發展戰略，將棚栽業發展成為農業特色產業。到2005年底，棚栽個數累計發展到32600棚(其中大弓棚10000棚)；種植區域擴展到全縣的12個鄉鎮143個行政村。全縣建成300棚以上的專業村7個，百棚以上的專業村32個，涌現出了8000多個蔬菜專業戶，基本上實現了一村一品的規?；a。安塞棚栽業發展推動了農村經濟的發展，促進農民增收。2005年實現銷售收入1.5億元，實現農業產值7630萬元，占農業總產值的26%，農民人均棚栽業收入1100元，占農民人均收入的28%。全縣8000多戶群眾靠發展棚栽業實現了脫貧致富，農民生活水平明顯得到改善。

（一）農民合作經濟組織的形式

安塞縣政府在棚栽業合作經濟組織中充當主要角色，是典型的政府主導型合作經濟組織，政府直接領導或者授權參與合作經濟組織的建設，政府參與供、產、銷各個環節。主要形式為：（1）政府直接領導形式，政府本身就是一個“公司”組織，為合作經濟組織的主體，直接領導組織農民進行棚栽業生產經營。（2）有政府背景的公司加農戶形式，如蔬菜經銷公司，這類型公司包括政府經濟部門直接翻牌組建的行政性公司、國家在縣鄉兩級的事業單位投資興辦的公司、國家干部職工參股或控制的公司。（3）農業科技示范園區形式，如安塞生態農業示范園，由縣委、縣政府投資興建的非盈利性園區，由農業局下設的蔬菜局負責管理。（4）專業協會加農戶形式，如農技協，這類型協會也大都屬于政府參與或者具有政府背景的組織，行政性色彩相當明顯。在安塞政府直接領導、蔬菜經銷公司與生態農業示范占絕對主導地位，下面分述之。

政府直接領導下的組織行為表現：（1）發動群眾。為了調動廣大干部群眾發展棚栽業的積極性，為做大做強棚栽業奠定扎實的群眾基礎，縣委、縣政府首先從解決思想認識入手抓工作，通過外出考察、說服教育、示范帶動等方式，打消農戶思想顧慮，堅定加快發展棚栽業的決心和信心。（2）政策支持?？h政府先后制定出臺《安塞縣萬畝大棚蔬菜基地建設實施意見》和《安塞縣發展棚栽業的優惠政策》等一系列扶持政策措施。極大地調動了社會各種力量參與棚栽業建設經營的積極性，促進規?；洜I格局的形成。（3）金融支持。近幾年，縣委、縣政府確定，凡新建大棚每棚補助水、電、路等配套設施建設費用1000元，協調貸款6000元，同時政府還貼息一半。胡錦濤總書記春節走訪過的候溝門村，2006年大棚到了更新期，政府規定每更新一大棚補助2000元。為保證棚栽業建設有足夠的發展資金，安塞縣決定由稅利大戶縣石油鉆采公司進行擔保，滿足銀行信貸條件。采油權上收后，農民貸款出現問題，縣政府正積極探索新的擔保方式，如實行五戶聯保的方式，滿足農戶的貸款要求。（4）技術服務。安塞縣高度重視先進實用技術在棚栽業發展中的運用，大力實施了科技興菜戰略：向外高薪聘請技術人才，并選聘縣內實踐經驗豐富的53名農民技術員為技術服務骨干，為農民開展技術服務；切實加強農民技術培訓，縣就業局、農業廣播學校、農民培訓中心甚至扶貧辦、團委、婦聯等部門積極參與對農民的技術培訓，全縣每年舉辦培訓班在30場次以上，培訓農民1萬人次以上。（5）產銷服務。安塞縣根據產業化經營的要求，加強市場體系建設，鄉鎮成立了6個物資供應公司，全縣共建成蔬菜銷售市場5個，產地市場15個。并且縣上還制定出臺了《安塞縣蔬菜銷售優惠政策》，吸引外地客商來安塞從事蔬菜經銷活動。（6）推行配套措施。主要有：推行土地統一規劃、統一承包、分戶租賃的流轉機制；推行項目與產業配套實施機制；推行示范帶動的工作機制；推行激勵機制，凡是有功于棚栽業生產經營的，都予以表彰獎勵。

蔬菜經銷公司與生態農業示范園行為表現：為了提高產業組織化程度，增強抵御市場風險的能力，安塞按照“公司加基地加農戶”的模式，大力組織開展產業公司改革試驗，實行集約化生產、規?；洜I，建立和培育“基地帶動型”的龍頭企業。蔬菜經銷公司與生態農業示范園（兩塊牌子、一套人馬）共同承擔起龍頭的角色。為了促進棚栽業的發展，安塞2000年成立了蔬菜局，下設技術指導、物資供應、蔬菜經銷三個服務公司，圍繞產前、產中、產后開展全方位服務。蔬菜經銷公司，一方面為農民服務，出去招商引資，幫助農民銷售；另一方面還負責市場調查，掌握市場行情。而且，本著“把風險留給政府，利益讓給農民”的思想，蔬菜局與農民達成一個協議，凡在示范園購買的種苗，是在示范園技術指導下種植的，示范園規定出最低價格水平的承諾，若蔬菜市場價格低于這一標準，由蔬菜局補足。

生態農業示范園為廣大菜農服務，引進國內外新品種，及時向農戶推廣。主要發揮以下功能：（1）試驗示范。利用10個大棚，重點進行國內外新品種、新技術的試驗示范，成功后以最快的速度在全縣推廣。2005年來，已篩選出適合本地種植的新優品種10多個，如荷蘭瑞克斯旺公司的西紅柿、茄子，法國的冬玉葫蘆等品種已在全縣形成一定規模，效益十分明顯。（2）技術培訓。按照生產環節，定期對菜農進行技術培訓，讓菜農既能學到系統的理論知識，又能在示范棚里看到國內外最優良的品種和最先進的技術。與中科院蔬菜花卉研究所、西北農林科技大學、延安農校等科研單位和大中專院校建立技術協作關系，除了當地農民專家，縣上還聘請了中國農業科學院、西北農林科技大學的專家擔任農業產業開發技術顧問。生態示范園有組織有計劃免費為農民提供技術培訓，目前已累計培訓菜農5000多人次。（3）集中育苗。用20個大棚進行無公害、綠色化育苗“和工廠化”育苗，為農民提供質量可靠、品種優良的“綠色”種苗。（4）農產品質量檢測。組織質檢人員定期對各鄉鎮生產的蔬菜進行抽樣檢測，檢測結果及時反饋給菜農和相關部門，以此引導菜農進行標準化生產，提高蔬菜產品質量和市場競爭能力。

（二）農民自主型合作經濟組織的地位分析

在政府的大包大攬“全方位”服務下，農民自主型合作經濟組織生存空間很小。為了響應政府號召或者當作任務完成，有85個蔬菜生產重點村成立了菜農協會，協會的特征為：（1）地域跨度小，以村為單位，村級以上協會組織極少，更無跨鄉跨縣的農民自主協會組織。（2）協會普遍規模很小，由于協會功能有限，農戶參與積極性不是很高。（3）協會運行不規范，協會章程沒有或者不規范，會長普遍由村干部兼職，基本上不能真正運轉。大多數協會并未進行過法律登記，也沒有收取過任何會費，組織成本主要依賴領導人的志愿和奉獻精神化解。（4）協會合作少，只有個別村承擔著銷售聯絡與田頭技術指導工作。安塞棚栽蔬菜銷售主要采取農戶個體向來當地的外地菜商直接供貨的方式。在農戶與菜商之間，民間形成了一支24人的富有經驗的銷售經紀人隊伍。個別協會也起著聯系農戶與菜商的作用，如候溝門蔬菜協會，組織有關人員，外出聯系客商，主動邀請客戶上門訂菜，并且為客商提供飲食住宿與交易條件。安塞現有農民技術員中候溝門村就擁有24人，村蔬菜協會實行技術人員聯戶包棚的有效辦法，幫助菜農掌握技術，并負責大棚的常規管理。由此可見，安塞農民自主型合作經濟組織在農業合作經濟組織體系中處極其次要的地位，作用十分有限，亟待發展。但同時，從候溝門村協會發展中可以看到合作組織發展的希望，協會在菜農中產生一定影響作用，農戶參與合作經濟組織的意識正在形成。

三、政府主導型合作經濟組織運作中存在的問題

（一）政府主導型合作經濟組織運行不以市場機制為導向，出現產業規模與效益不統一的問題

菜農關注效益，而政府所關注的政績中不但有效益，也有規模，大棚數量與產業規?；潭仁钦r業發展中十分重要的業績指標。安塞棚栽業發展中規模與效益關系沒有處理好，出現在棚栽面積擴大的同時效益下降的問題，甚至有荒棚現象。其原因主要有：（1）在政府資金扶持政策下，菜農建棚積極性高漲，涌現出一批種植大戶，雖然這些大戶在棚栽業的發展中起到了一定的帶動作用，但由于棚栽業具有高投入高產出特征，建棚數擴大需要更大的投資，但菜農無力承擔，效益上不去。（2）政府盲目擴大建棚規模，忽視農戶在比較利益中的理性選擇。近年安塞石油工業的發展、高速公路建設、延安經濟的發展，為農民進城務工從事非農業生產提供了大量機會，由此得到的高收入對農民產生巨大的引吸力，在比較利益的趨使下，出現農村勞動力轉移。而目前安塞縣大棚主要是依靠人員管理，相應地，市場機制使得雇員工資上漲，生產經營成本增大。有些大戶一個生產周期的收入還不夠支付雇員工資，從而嚴重挫傷大戶種植的積極性，無能力投入再生產。（3）部分農戶是響應政府號召而非自愿種植，積極性本來就不高，收入不理想的情況下，很容易出現大面積棄棚現象。據調查統計，目前，全縣出現約1200多空棚。（二）菜農存有依賴政府思想

在政府主導型合作經濟組織下，菜農享有太多的扶持與保護政策，建棚有扶持，蔬菜生產可得到多方的技術服務，蔬菜銷售有政策的保護價格。但這些政策的消極影響逐漸突顯出來，部分菜農產生了嚴重的依賴思想，只要出現問題就看政府怎么辦，等著政府來解決。沒有形成農戶自主發展產業的機制，沒有把農民發展產業的積極性、主觀能動性調動起來。

（三）政府主導型合作經濟組織代替農戶行為嚴重

政府的功能是彌補農戶的不足，但安塞政府在農戶可以做也能做得好的領域，代替農戶行事，嚴重地抑制農民自主型合作組織建設，結果導致手段與目標的錯位。主要表現在：（1）農戶被動受訓。政府各部門對菜農進行了大量的培訓，有的還進行全免費強制性培訓，但出于政績考慮，多為流于形式，菜農培訓相當被動，實際效果不佳。特別是政府長期對農村基礎教育投資不足，農民自身文化水平低，對科技知識接受緩慢，難以及時掌握現代農業科技知識，農民進行短期培訓，收效自然不會太好。政府的本職工作是加強對農村基礎教育，提高農村整體教育水平是長遠之計。技術培訓工作主要應由農民自主的農業技術協會來承擔完成，政府的責任是指導與管理工作，依據農民實際文化水平與種植需求有針對性地進行技術培訓，變被動為主動，帶著問題參加學習，提高培訓效果。（2）基礎設施建設與管理不善。水資源對于地處半干旱地區的安塞發展棚栽業來說是極其重要，但由于人為因素導致部分種植點缺水嚴重，全縣從2001年到2004年建筑的大棚中有2000多個存在不同程度的缺水問題，尤其是山地大棚情況更為嚴重。原因主要是：工程設計方案不合理，導致水源不足；工程質量不過關，導致水壩淤塞、水塔漏水、管道破裂等現象出現；建筑材料劣質，導致工程使用壽命縮短；管理不善，導致供水癱瘓等。安塞棚栽用水設施是由政府出資扶持修建的，本身出發點是好的，但由于政府不合理行為導致如此后果。試想，如果是政府出資，由用水戶組成的水資源維護管理協會負責修建與保護，政府與協會明晰產權，恐怕就不會出現這樣的問題。（3）資金投入不足。在資金供給上，政府也取代不了市場，雖然政府大力扶持，安塞棚栽仍缺乏大量資金，膜與草簾得不到及時更新，肥料與農藥投入不足。而且，由于政府出面幫助貸款，使農戶思想上產生這是政府扶持，既使拖欠問題也不大，致使農民還貸意識淡漠，回收款困難，信用貸款信譽不佳。一些成功經驗是政府無償提供一筆資金連同社區成員共同的出資組成社區發展基金，發揮農民自己的力量，由社區通過管理小組按照一定的規范在社區內有償地周轉使用，其效果要好于政府單獨行動。

（四）龍頭企業帶動力弱，產銷組織化程度低

有政府背景的蔬菜公司與生態示范園共同作為安塞棚栽業唯一的龍頭公司，其帶動作用不強，農民組織化程度仍低。在生產方面，仍以農戶分散為主，大戶生產與協作生產少。由農戶分散經營走向大戶經營和集中經營，是專業化分工的必然要求，這有利于集中投入、集中管理，實現規模經濟效益，安塞距離規模生產經營還有一段路要走。在銷售方面，農戶自銷比例較大，一家一戶的家庭經營無疑會增加農民的交易成本，并弱化其市場談判地位。蔬菜協會作用不大，充其量只擔當經紀人的角色，對其建設仍任重而道遠。產品進入大中城市市場，不分等級，無品牌效應，銷售仍多采取傳統方式，渠道窄、環節多，直接導致種植點收購價上不去，菜農利潤薄。

四、結論與建議

（一）對政府主導型合作經濟組織在西部欠發達地區農業特色產業發展初期作用的肯定

在西部欠發達地區，由于各方面條件的制約，在特色產業發展初期，無力建立起有效的自主型合作經濟組織，政府承擔起組織領導角色，推動農戶自主型合作經濟組織的建設責無旁貸。制約農民自主型合作經濟組織發展的因素有：（1）農戶思想與動力問題。我國傳統農業還占主導地位，對于自我組織的方式相當生疏，民主合作意識薄弱，過去合作化運動的失誤也挫傷了農民的積極性，對于高層次的聯合組織存在疑慮，難于接受現代化大生產的組織方式。在小富即安的傳統意識形態下缺乏追求更高目標的動力，廣大農民文化教育水平較低，難以滿足專業化的生產營銷對于知識和能力形成的需求。（2）農戶經濟力量的弱小。長期以來，西部欠發達地區農戶收入水平低下，要想完全依靠農民自辦組織來搞生產經營，幾乎是不可能的，無力投資特色產業的發展。（3）缺乏興辦專業合作組織的牽頭人。一個農民自主型組織創建要具有合作與奉獻精神的牽頭人，在當地具有較高的威信；并且牽頭人要有專門的經驗與技術而且要求其善于經營與管理。農村缺乏這類人才。

因此，在西部欠發達地區要發揮政府的作用，走自上而下的推動方式，降低農民合作經濟組織的建設成本，加快其發展速度。安塞縣是一個以石油資源開發為主導的縣份，縣委、縣政府抓住石油開發的有利時機，集中資金投入，建立政府主導型合作經濟組織，扶持農業產業開發，走以油興農的發展路子，實現經濟的可持續發展。對西部欠發達地區財政吃緊的地方政府，拿不出資金投資特色農業，推動農民合作經濟組織發展，省市及中央政府則需要大力支援，并爭取得到國際扶貧項目的支持。

（二）政府直接領導的合作經濟組織職能的轉變

張曉山認為，在市場經濟剛剛起步階段，國家干預對合作組織的發展是不可缺少的，可以作為“第一推動力”來彌補個人主動性的不足。但同時也認為，這種干預存在潛在的危險性，因此在合作經濟活動步入正規后，合作社應以自力更生為基點來處理與政府機構的關系。在社會主義市場經濟條件下，西部欠發達地區發展農業，要符合市場規則。已經有一定規模生產的產業再發展的前景必然是加強產前和產后的社會化服務，即通過技術服務加大產品的商品率和優質商品率，通過營銷服務開拓更廣闊的規模銷售的市場。這些事應由市場而不是政府的完成。合作經濟組織必須由政府主導型向農民自主型轉變。政府必須放開視野，超越現在的體制限制，將那些目前還有可能產生利潤的涉農領域統統放開，讓農民自主組織能夠進入，通過這類農民合作組織的規模經營達到規模收益。政府長遠性的政策應該是：由政府構建起一個市場體系，規定社會經濟政策，通過法律和政策對于市場進行整合與管理。新時期政府的工作重點應為：（1）加強宣傳與教育。使農民認識到農民合作經濟組織是處于市場經濟弱勢地位的農民為維護自身利益而自愿結合起來的一種經濟組織，是農民自己的組織。發展合作經濟組織的目的是國家要把經濟民主權利歸還給農民，農民只有加入合作組織，才能改變自己的經濟地位。（2）進行人力資本投資。加強基礎教育投資，提高農民文化水平，大力開展職業技術教育，提高農民農業科技水平。建立帶頭人選拔培養機制，著力培養一批具有經營頭腦和奉獻精神的農民企業家作為帶頭人。（3）加大財政信貸等配套支持力度。資金不足是困擾西部欠發達地區農民合作經濟組織初始發展階段的主要制約因素。政府根據農民合作經濟組織發展的需要，及時制訂必要的優惠政策，在財政、稅收、信貸方面給予組織建設一些支持。（4）提供法律支持，規范其內部管理。政府要盡快制定有關合作經濟的法律、法規和條例，使合作經濟組織的運行有可靠的法律依據。目前，地方政府可以根據當地農民合作經濟組織發展的實際，制定合作經濟組織管理條例等行政性法規，既為農民合作經濟組織的發展提供保障，也為全國性立法做準備。各級地方政府按照2006年農業部印發的《農民專業合作經濟組織示范章程（試行）》的文件精神，引導各類專業合作經濟組織建設，逐步規范和完善內部民主管理制度，真正讓農民社員參與合作經濟組織的經營管理，促進其健康發展。（5）加強農業合作經濟組織之間的聯合與合作。在產權清晰的基礎上，根據共同的需要，引導不同行業、區域的合作經濟組織進行跨行業、跨區域的聯合與合作。

（三）農民自主型合作經濟組織發展

農民自主型合作經濟組織的生命力出自組織的內在激勵，獲取規模收益是農民組織起來進入市場的動力，也是農民自主的組織確立市場主體意識和主體行為的條件。在農民強烈的致富愿望下，為對抗日趨激烈的市場競爭，農民期望通過農戶之間的聯合和合作，獲得單個農戶所不能獲得的收益（例如降低市場交易成本、獲得規模經濟及規避市場風險等）。把農民中蘊藏的巨大的積極性和創造性最大限度地激發出來，給西部欠發達地區特色產業發展提供永不枯竭的動力支撐。

1．對現行政府主導型合作經濟組織的改組

改革有兩種方式：一是一步到位，就是對那些政府已經組建的行政性公司和由政府官員承擔領導職務的公司，從精簡機構的角度，令其與政府完全脫鉤，任職官員自行選擇，從政還是經商，兩者只能居其一。在轉變為民營企業后，在公司加農戶的基礎上，在它們之間培育農民自主型合作經濟組織，形成公司加合作經濟組織加農戶的模式，或者合作經濟組織加公司加農戶的模式，前者是公司主導下的發展模式，后者是合作經濟組織主導下的發展模式。二是分步到位，考慮到現行運作方式慣性作用，以及農戶思想觀念的轉變過程，可在政府主導型合作經濟組織中引入農民自主型合作組織，形成行政性公司加合作經濟組織加農戶模式，要迅速壯大農民自主型合作經濟組織，當農民自主型合作經濟組織力量達到一定時，再將行政性公司改組為民營企業，發展成為形成公司加合作經濟組織加農戶的模式，或者合作經濟組織加公司加農戶的模式。采取何種方式，取決于當地政治經濟、社會文化環境，改革的宗旨是在穩定的環境中循序漸進，實現目標。

2．農民自主型合作經濟組織的發展

在新形勢下，鼓勵與引導農民自主型合作經濟組織的壯大，形成各種適應當地農業發展需要的合作經濟組織：一是發展為單一的管理服務組織，如形成各種協會加農戶形式，承擔起生產、銷售、加工單一功能，或者承擔起負責小額資金借貸的社區基金服務功能、基礎設施維護與管理功能、水電資源合理使用與管理功能等。二是發展為綜合性管理服務組織，如同時擔負起生產與銷售、加工與銷售等多方面職能。三是農民合作經濟組織向企業化方向發展，形成企業化性質的農民合作經濟組織。

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