取消農(nóng)業(yè)稅條件下農(nóng)村公共產(chǎn)品供給研究

摘要：從機(jī)遇與挑戰(zhàn)兩個(gè)方面分析取消農(nóng)業(yè)稅對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給地影響，提出科學(xué)界定農(nóng)村公共產(chǎn)品，明確農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的職責(zé)；增加中央和地方政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入；建立農(nóng)民公共產(chǎn)品需求表達(dá)機(jī)制，增強(qiáng)村級供給公共產(chǎn)品的能力；建立農(nóng)村公共產(chǎn)品多元化的籌資體系等途徑與方法，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品數(shù)量。

關(guān)鍵詞：取消農(nóng)業(yè)稅;農(nóng)村公共產(chǎn)品供給;工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)

中圖分類號：F303.3文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-148X（2007）03-0161-04

2005年，中央政府提出在全國逐步取消農(nóng)業(yè)稅，這是黨和政府解決“三農(nóng)問題”又一重大舉措，必將給農(nóng)村帶來革命性地變革，這不僅有助于增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，形成與取消農(nóng)業(yè)稅相適應(yīng)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制，而且有助于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，增加農(nóng)民收入，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，建設(shè)和諧社會(huì)，實(shí)現(xiàn)黨的十六大提出的“全面建設(shè)小康社會(huì)”的戰(zhàn)略目標(biāo)。但是，應(yīng)該看到，有些地方政府財(cái)力有限，縣域經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，中央政府不可能把農(nóng)村公共產(chǎn)品供給包攬下來，取消農(nóng)業(yè)稅使本來就不寬裕的地方政府用于農(nóng)村公共產(chǎn)品的資金更是捉襟見肘。以下筆者就取消農(nóng)業(yè)稅條件下農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題進(jìn)行探討。

一、取消農(nóng)業(yè)稅給農(nóng)村公共產(chǎn)品供給帶來的機(jī)遇

長期以來，我國實(shí)行農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支持城市的政策，農(nóng)業(yè)不僅向工業(yè)建設(shè)和城市發(fā)展提供了大量的勞動(dòng)積累和資本積累，而且還通過“統(tǒng)購統(tǒng)銷”政策，加大城市與農(nóng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)的“剪刀差”，使資源配置向城市、工業(yè)傾斜，為城市發(fā)展、工業(yè)壯大做出了巨大的貢獻(xiàn)。從新中國誕生到20世紀(jì)90年代末，我國農(nóng)村為國家工業(yè)化和城市化發(fā)展提供資金積累達(dá)2萬多億元，大約相當(dāng)于同期我國社會(huì)資本存量的2/3［1］，使我國在較短的時(shí)間內(nèi)建立起比較完整的工業(yè)體系。

經(jīng)過50多年的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)，我國綜合國力不斷增強(qiáng)，工業(yè)生產(chǎn)的飛速發(fā)展，有力地推動(dòng)了第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)成為我國國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主導(dǎo)力量。2004年，我國財(cái)政收入達(dá)到26396.47億元；非農(nóng)產(chǎn)業(yè)稅從1985年的79.43%增加到2004年99.1%。在我國，以農(nóng)產(chǎn)品為原料的初級產(chǎn)品出口在總出口額中所占比重，已經(jīng)由1980年的26.7%下降到2003年的5.4%，下降了21.3個(gè)百分點(diǎn)，出口貿(mào)易對農(nóng)業(yè)的依賴程度大大降低。1978年，我國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎貎H為17.92%，2003年，我國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎厣仙?0.53%，25年增加了22.6個(gè)百分點(diǎn)；非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口從1978年的29.5%提高到2003年的50.9%，25年增加了21.4個(gè)百分點(diǎn)［2］。這些充分說明，我國國民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)已經(jīng)由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)，國民經(jīng)濟(jì)增長的動(dòng)力主要來源于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)不再為工業(yè)發(fā)展提供積累，而成為接受“補(bǔ)助”的部門，即我國已經(jīng)進(jìn)入到工業(yè)支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)進(jìn)步，增加農(nóng)民收入的“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”階段。

在這樣的形勢下，我國政府在經(jīng)過了幾年農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)及其推廣的基礎(chǔ)上，2005年做出了在全國取消農(nóng)業(yè)稅的重大決策。這一政策的出臺，實(shí)現(xiàn)了自唐代以來農(nóng)民夢想的“均田地、輕稅賦”。意味著我國從此結(jié)束了由農(nóng)業(yè)向工業(yè)提供資本積累的舊的發(fā)展道路，開創(chuàng)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的新紀(jì)元。在取消農(nóng)業(yè)稅之后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村，到底應(yīng)該支持什么？筆者認(rèn)為，在取消農(nóng)業(yè)稅之后，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給是唯一的選擇。其原因是：

首先，是我國政府職能轉(zhuǎn)變的需要。黨的十一屆三中全會(huì)以來，伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，政府直接組織生產(chǎn)的職能逐漸被企業(yè)所替代，企業(yè)成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我積累和自我發(fā)展的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，企業(yè)的市場意識日益增強(qiáng)，市場機(jī)制在資源配置上發(fā)揮著基礎(chǔ)性的調(diào)節(jié)作用。所以，由生產(chǎn)型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的必然要求。

現(xiàn)代政府理論認(rèn)為，政府的核心職能是公共服務(wù)。公共服務(wù)是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)對政府職能的本質(zhì)規(guī)定，也是我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌進(jìn)程對政府職能轉(zhuǎn)變的基本要求。溫家寶同志在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部“樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀”專題研究班結(jié)業(yè)式上指出，所謂公共服務(wù)，就是“提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會(huì)就業(yè)、社會(huì)保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等，為社會(huì)公眾生活和參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動(dòng)提供保障和創(chuàng)造條件，努力建設(shè)服務(wù)型政府”［3］。所以，在取消農(nóng)業(yè)稅之后，在“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”的過程中，應(yīng)該強(qiáng)化政府為農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民供給公共產(chǎn)品和服務(wù)的職能，建立和完善公共財(cái)政體制，優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)，逐步提高農(nóng)村社會(huì)性公共支出在公共財(cái)政支出中的比重，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品數(shù)量，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。

其次，WTO框架下國內(nèi)支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的必然選擇。WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議規(guī)定：政府執(zhí)行某項(xiàng)農(nóng)業(yè)計(jì)劃時(shí)，其費(fèi)用由納稅人負(fù)擔(dān)而不是從消費(fèi)者轉(zhuǎn)移而來，沒有或僅有最微小的貿(mào)易扭曲作用，對生產(chǎn)的影響很小的支持措施，以及不具有給生產(chǎn)者提供價(jià)格支持作用的補(bǔ)貼措施，均被認(rèn)為是“綠箱”政策，屬于該類政策的補(bǔ)貼被認(rèn)為是綠色補(bǔ)貼，可免除削減義務(wù)。其中包括了由公共基金或財(cái)政開支所提供的一般性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)。一是農(nóng)業(yè)科學(xué)研究，如環(huán)境項(xiàng)目研究和特定農(nóng)產(chǎn)品研究；二是病蟲害控制，包括一般性控制和針對具體產(chǎn)品的控制，例如，自然災(zāi)害的預(yù)報(bào)服務(wù)、檢疫和抗災(zāi)行動(dòng)等；三是農(nóng)業(yè)科技人員和生產(chǎn)操作培訓(xùn)，包括建設(shè)培訓(xùn)教育設(shè)施；四是技術(shù)推廣和咨詢服務(wù)，如向生產(chǎn)者和加工者提供生產(chǎn)技術(shù)、傳播信息和研究成果等；五是檢驗(yàn)服務(wù)，包括一般性檢驗(yàn)和出于衛(wèi)生、安全、分類或標(biāo)準(zhǔn)的目的而對特定農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行的檢驗(yàn)；六是市場促銷服務(wù)，如提供市場信息和營銷咨詢及承擔(dān)促銷策劃等，但這類支持不能導(dǎo)致本國產(chǎn)品對他國（地區(qū)）產(chǎn)品進(jìn)行低價(jià)競爭；七是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如電網(wǎng)、道路、市場、港口、供水、防洪、排水及環(huán)保項(xiàng)目的建設(shè)等，但這類支持措施的資金支出只能用于基礎(chǔ)設(shè)施工程項(xiàng)目的建設(shè)，不得用于對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供直接的現(xiàn)金補(bǔ)貼［4］。

我國作為WTO成員國之一，應(yīng)該自覺履行WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議中國內(nèi)支農(nóng)政策。按照“綠箱”政策，在取消農(nóng)業(yè)稅條件下，政府應(yīng)利用公共基金或財(cái)政開支提供一般性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)創(chuàng)造良好的條件。所以，取消農(nóng)業(yè)稅為我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給帶來了千載難逢的契機(jī)。

二、取消農(nóng)業(yè)稅對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給帶來的挑戰(zhàn)

機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，機(jī)遇與威脅共生。取消農(nóng)業(yè)稅給農(nóng)村公共產(chǎn)品供給帶來機(jī)遇的同時(shí)，又給農(nóng)村公共產(chǎn)品供給帶來了沖擊。

改革開以來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的普遍推行導(dǎo)致了人民公社的最終瓦解。我國從1982起開始撤銷人民公社，建立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村民委員會(huì)，并相應(yīng)建立了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政，農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營單位和核算單位的變化帶來了農(nóng)村公共分配秩序和分配關(guān)系的變革，并進(jìn)而要求對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制做出相應(yīng)的調(diào)整。一方面，由于家庭經(jīng)營制度變遷發(fā)生在我國社會(huì)出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)折的歷史時(shí)期，既缺乏系統(tǒng)的理論準(zhǔn)備和制度設(shè)計(jì)，也不是自上而下有組織、有計(jì)劃的實(shí)施，這就決定了制度本身的不完善性和發(fā)展變遷的長期性。家庭經(jīng)營自下而上的制度變遷并不能給諸如農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣以及農(nóng)村公益事業(yè)等公共產(chǎn)品供給提供有效的制度安排，致使農(nóng)村缺乏有效的公共產(chǎn)品供給機(jī)制［5］。另一方面，我國農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，農(nóng)民已不再純粹是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的生產(chǎn)者，而是相對獨(dú)立的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，家庭成為農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營的主要形式。這種分散的組織形式，決定了農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)對農(nóng)村公共產(chǎn)品的強(qiáng)烈依賴。尤其農(nóng)業(yè)是自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)相互交織的弱勢產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民是一群難以抵御各種風(fēng)險(xiǎn)的弱勢群體，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民迫切需要充足的公共產(chǎn)品。

為了緩和農(nóng)村公共產(chǎn)品供求矛盾，解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足問題，我國政府在投資不足的情況下，不得不授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，通過收費(fèi)來彌補(bǔ)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金的缺口。

按照政府有關(guān)政策，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府可以就教育、計(jì)劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練、道路建設(shè)五項(xiàng)公共事業(yè)所需費(fèi)用在全鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）“統(tǒng)籌”，以解決農(nóng)村教育、計(jì)劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練、道路建設(shè)等費(fèi)用支出；村委會(huì)可以向農(nóng)民收取三項(xiàng)“提留”，即公積金、公益金和管理費(fèi)。其中，公積金主要用于修建農(nóng)田水利設(shè)施、購置農(nóng)用固定資產(chǎn)、興辦集體企業(yè)等；公益金用于“五保戶”供養(yǎng)、困難戶的補(bǔ)助以及其他集體福利支出等；管理費(fèi)用于村委會(huì)干部的工資和管理支出。

然而，農(nóng)村實(shí)行“三提留”、“五統(tǒng)籌”政策存在許多問題：一是加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。基礎(chǔ)教育、計(jì)劃生育是基本國策，是為了全國人民的共同利益，是純公共產(chǎn)品；又如民兵訓(xùn)練屬于國防事業(yè)的組成部分，屬于純公共產(chǎn)品，是中央政府之事，中央財(cái)政之務(wù)，然而卻下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財(cái)力有限的情況下，向農(nóng)民伸手，使農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重。從1993年到1999年，全國“三提留、五統(tǒng)籌”費(fèi)用由380億元增至729.7億元，年均增長13.9％，每個(gè)農(nóng)村勞動(dòng)力承擔(dān)的義務(wù)工和積累工由1994年人均16.4個(gè)上升到1999年人均18.0個(gè)［6］；二是導(dǎo)致農(nóng)村亂集資、亂攤派、亂收費(fèi)現(xiàn)象泛濫。由于制度外籌資方式不規(guī)范，為任意開征新的收費(fèi)項(xiàng)目提供了可能。有的地方收費(fèi)項(xiàng)目少則有十幾種，多則百余項(xiàng)，還有一些地方非法運(yùn)用司法手段收費(fèi)，強(qiáng)迫農(nóng)民借款、貸款繳納稅費(fèi)、集資費(fèi)，向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁債務(wù)；三是制度外籌資實(shí)行的是“自上而下”的決策機(jī)制，缺乏繳費(fèi)者的制約，導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率低下，資源浪費(fèi)嚴(yán)重。［7］

為了規(guī)范農(nóng)村稅費(fèi)制度，理順國家、集體、農(nóng)民三者之間的分配關(guān)系，取締農(nóng)村亂收費(fèi)現(xiàn)象，從根本上減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，保護(hù)農(nóng)民利益，保護(hù)和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，鞏固農(nóng)村基層政權(quán)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，我國政府自2000年開始，先后在安徽、江蘇等省市進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)，并在此基礎(chǔ)上按照“積極穩(wěn)妥、量力而行、分步實(shí)施”的原則，逐步在全國展開。

2004年，我國財(cái)政收入達(dá)到26396.47億元，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)稅占國家財(cái)政收入的比重高達(dá)99.1%［2］。為此，2005年我國政府做出了在全國取消農(nóng)業(yè)稅的重大決策。這一政策的出臺，徹底減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，為農(nóng)民創(chuàng)設(shè)一個(gè)公平合理的競爭環(huán)境，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，有助于構(gòu)建和諧社會(huì)，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村。但是，伴隨著取消農(nóng)業(yè)稅政策的實(shí)施，農(nóng)村鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級組織制度外籌集財(cái)政資金的渠道基本上被堵死，財(cái)政收入銳減，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級組織可支配的公共資源減少，使得本來就匱乏的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題日益突出。由于財(cái)力所限，中央政府在短期內(nèi)不可能承擔(dān)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的全部投入。所以，取消農(nóng)業(yè)稅將使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

三、抓住機(jī)遇，迎接挑戰(zhàn)

（一）科學(xué)界定農(nóng)村公共產(chǎn)品的內(nèi)涵，明確農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的職責(zé)

目前，學(xué)術(shù)界對農(nóng)村公共產(chǎn)品解釋觀點(diǎn)各異。博采眾長，筆者認(rèn)為，農(nóng)村公共產(chǎn)品是相對于農(nóng)村私人產(chǎn)品而言的，用于滿足社會(huì)公共需要的產(chǎn)品，主要包括農(nóng)村純公共產(chǎn)品（也可以稱為全國性的公共產(chǎn)品）和準(zhǔn)公共產(chǎn)品（也可以稱為地區(qū)性的公共產(chǎn)品）①。

農(nóng)村純公共產(chǎn)品是指在消費(fèi)過程中體現(xiàn)了完全非競爭性和非排他性的產(chǎn)品。根據(jù)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，政府的主要職責(zé)是向全體社會(huì)成員提供純公共產(chǎn)品［9］。就農(nóng)村而言，政府提供的公共產(chǎn)品主要有：農(nóng)村基層政府行政服務(wù)，農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)，農(nóng)業(yè)發(fā)展綜合規(guī)劃及信息系統(tǒng)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究，大江大河治理等，義務(wù)教育、民兵訓(xùn)練、計(jì)劃生育政策等等。

對于農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品，由于受益范圍涉及某個(gè)地區(qū)，可以由該地區(qū)政府、村民自治組織或村民提供，主要包括：本區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性及社會(huì)效益較顯著的項(xiàng)目的投資與管理，地區(qū)性的農(nóng)業(yè)病蟲害防治、農(nóng)村水利灌溉系統(tǒng)、農(nóng)田改造、農(nóng)村高中教育和職業(yè)教育、農(nóng)村醫(yī)療、農(nóng)村道路建設(shè)、鄉(xiāng)村電網(wǎng)建設(shè)、農(nóng)技推廣、農(nóng)業(yè)機(jī)械推廣、節(jié)水農(nóng)業(yè)、農(nóng)村文化場館建設(shè)等等。

對于跨地區(qū)的農(nóng)村公共產(chǎn)品可由中央政府和地方政府共同承擔(dān)的方式組織實(shí)施，主要包括：一些跨地區(qū)的公共項(xiàng)目和工程，如跨經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)的水利投資、大江大河大湖的治理以及病蟲害防治等。

（二）加大政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品投入力度，增加農(nóng)村純公共產(chǎn)品數(shù)量

向農(nóng)村提供純公共產(chǎn)品，是政府責(zé)無旁貸的責(zé)任和歷史使命，加大對農(nóng)村的財(cái)政投入，支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公共事業(yè)建設(shè)，是增加農(nóng)村公共產(chǎn)品數(shù)量的根本途徑。

第一，政府應(yīng)繼續(xù)加大國民收入再分配向農(nóng)村傾斜力度。2000-2003年，國家財(cái)政支農(nóng)支出由1231.54億元增加到1754.15億元［2］，表明國家財(cái)政支農(nóng)支出有了較大幅度的增長。然而，國家財(cái)政支農(nóng)支出仍然低于財(cái)政收入的增長。因此，加大國家財(cái)政對農(nóng)業(yè)的投入力度，提高政府財(cái)政支農(nóng)支出的增長幅度，從而確保農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金總量的穩(wěn)定增長。

第二，優(yōu)化支農(nóng)結(jié)構(gòu)。在政府財(cái)政支農(nóng)支出總量大幅度增長的前提下，按照社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，遵循WTO規(guī)則，根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品需求輕重緩急程度，整合財(cái)政支農(nóng)資金，調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政支農(nóng)資金的使用效率。政府應(yīng)加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活創(chuàng)造良好的環(huán)境；支持農(nóng)田水利基本建設(shè)，加快現(xiàn)有大中型灌區(qū)水利設(shè)施的修復(fù)和完善；支持發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)，努力擴(kuò)大農(nóng)田有效灌溉面積；支持農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)；支持農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)推廣；支持農(nóng)村教育，普及九年制義務(wù)教育；大力推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，建立與完善農(nóng)村公共衛(wèi)生體系。

第三，建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。取消農(nóng)業(yè)稅之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政收入勢必減少。為了確保基層組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和農(nóng)村公共事業(yè)的發(fā)展，建立與完善規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度尤為重要。建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，即包括中央對地方的轉(zhuǎn)移支付，也包括地方上級政府對下級政府的轉(zhuǎn)移支付。因此，各級政府應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)人口、經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)文化和自然條件等因素，確定不同的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)，避免財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中的平均主義，重點(diǎn)向西部農(nóng)村貧困地區(qū)傾斜，真正實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付的目的。

（三）搞活地區(qū)經(jīng)濟(jì)，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入

農(nóng)村公共產(chǎn)品作為滿足地區(qū)公共需要的產(chǎn)品，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向農(nóng)村提供公共產(chǎn)品是理所當(dāng)然的事情。千方百計(jì)地發(fā)展鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）經(jīng)濟(jì)，是增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入，進(jìn)而增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品投入的關(guān)鍵。

一是大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收入。伴隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收入銳減。為了彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收入，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的能力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)積極推行非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是實(shí)施非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的重要途徑。在原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上，我們應(yīng)大力引進(jìn)外資，加大招商引資工作力度，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)展，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收入，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)向農(nóng)村供給公共產(chǎn)品的能力。

二是積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢，因地制宜發(fā)展農(nóng)業(yè)，形成有地區(qū)特色的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等產(chǎn)業(yè)，把一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成規(guī)模大、效益高的特色基地，如土特產(chǎn)品生產(chǎn)基地、藥材種植基地、果業(yè)種植基地、奶牛養(yǎng)殖基地、水產(chǎn)養(yǎng)殖基地等，促進(jìn)農(nóng)業(yè)市場化、產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化和社會(huì)化，進(jìn)而帶動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品加工工業(yè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收，集體增收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政增收。

三是加快小城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐。世界各國的大中城市是從最初的小城鎮(zhèn)逐步發(fā)展起來的，小城鎮(zhèn)是大中城市的“母體”。小城鎮(zhèn)在空間布局和配套設(shè)施方面要求比較低，能普遍適應(yīng)我國尤其是山區(qū)和丘陵地帶的地理環(huán)境，就地利用分散的、不便外運(yùn)的自然資源和農(nóng)、林、牧、魚產(chǎn)品，發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)；而且小城鎮(zhèn)人口轉(zhuǎn)移成本較低，生活質(zhì)量卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村，便于初離農(nóng)村的勞動(dòng)者居住和從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。通過小城鎮(zhèn)建設(shè)，吸收農(nóng)村剩余勞動(dòng)力到城鎮(zhèn)發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入。

（四）建立農(nóng)民公共產(chǎn)品需求表達(dá)機(jī)制，增強(qiáng)村級供給公共產(chǎn)品的能力

長期以來，由于行政體制改革滯后，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給起決定作用的不是農(nóng)村居民，而是來自農(nóng)村外部“自上而下”的行政指令。在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策上，農(nóng)民幾乎沒有發(fā)言權(quán)，農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需求意愿不能得到充分表達(dá)，致使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過剩與供給不足現(xiàn)象并存。因此，建立農(nóng)民公共產(chǎn)品需求表達(dá)機(jī)制，是增強(qiáng)村級供給公共產(chǎn)品能力的重要舉措。

首先，建立“自下而上”的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制。為了徹底改變農(nóng)村公共產(chǎn)品“自上而下”的供給決策體制，應(yīng)打破農(nóng)村公共產(chǎn)品由行政機(jī)構(gòu)主宰把持的局面，建立能充分顯示農(nóng)民需求偏好的“自下而上”的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制，使多數(shù)村民的需求意愿能夠充分表達(dá)，滿足農(nóng)村居民對公共產(chǎn)品的需求，最大限度地發(fā)揮農(nóng)村公共產(chǎn)品的功能與作用。

其次，積極推進(jìn)農(nóng)村基層民主制度建設(shè)。按照《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》的要求，把村民委員會(huì)建設(shè)成為一個(gè)真正的村民自治組織，使村民委員會(huì)真正對村民負(fù)責(zé)，反映村民呼聲，維護(hù)村民利益。通過召開村民大會(huì)，由全體村民或村民代表對本地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)進(jìn)行投票表決，使每一個(gè)村民自由的行使自己的權(quán)力，充分發(fā)表自己的意見，使多數(shù)人的需求意愿得以體現(xiàn)，從而確保農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策程序由“自上而下”向“自下而上”轉(zhuǎn)變，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給。

（五）進(jìn)行制度創(chuàng)新，建立農(nóng)村公共產(chǎn)品多元化的籌資體系

為農(nóng)村供給公共產(chǎn)品，政府有著不可推卸的責(zé)任。但是，政府不是唯一的供給主體。我們必須在明晰產(chǎn)權(quán)的條件下，積極引進(jìn)民間資本，動(dòng)員全社會(huì)的力量，向農(nóng)村提供公共產(chǎn)品，這既可以減輕中央財(cái)政供給公共產(chǎn)品的壓力，又能滿足農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需求。正如薩繆爾森所說，一種公共產(chǎn)品并不一定要由公共部門來提供，也可由私人部門來提供。因此，對于農(nóng)村純公共產(chǎn)品應(yīng)該由政府提供，而對于農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品可以通過政府和私人混合提供，也可以由民間組織提供或私人供給。

農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品應(yīng)該按照政府補(bǔ)貼和私人投資相結(jié)合的方式由政府和私人混合提供。地區(qū)性的農(nóng)業(yè)病蟲害防治、小型水利工程、農(nóng)業(yè)科技教育、農(nóng)技推廣和農(nóng)業(yè)機(jī)械推廣、農(nóng)村道路建設(shè)等，可以在政府補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，按照“誰受益，誰負(fù)擔(dān)”的原則，由私人供給。

小范圍受益的公共產(chǎn)品，可以考慮將農(nóng)民組織起來，通過俱樂部的方式提供。如，農(nóng)田灌溉，病蟲害防治，湖泊的漁業(yè)資源利用，種植、養(yǎng)殖的供產(chǎn)銷聯(lián)合體，農(nóng)產(chǎn)品的加工和流通等，由于其外溢范圍較小，且受益群體相對固定，屬于俱樂部產(chǎn)品的范疇。對于這類產(chǎn)品，政府提供顯然是不合理的，而對農(nóng)民個(gè)人來說，由于外部性的存在，私人提供也容易造成效率損失，因而理想的方式是將農(nóng)民組織起來，成立農(nóng)業(yè)合作組織，通過合作組織將外部收益內(nèi)在化，提高供給效率。

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