對我國《職業教育法》的分析與思考

摘要：《職業教育法》的實施極大地促進了職業教育的發展。然而《職業教育法》已頒布的十年中，國家的經濟、教育等方面都發生了很大的變化，《職業教育法》中許多款項存在著與當前職業教育發展不相適應的情況，急需修改、完善，以加強我國職業教育的法制建設。本文擬對《職業教育法》中與現實不相適應的方面進行分析，并提出修改建議。

關鍵詞：職業教育法；存在的問題；建議

1996年頒布實施的《中華人民共和國職業教育法》（以下簡稱《職業教育法》）是推動職業教育的重要法律武器，對我國職業教育的體系、實施和保障條件都做出了明確規定。它的頒布和實施加快了職業教育的發展。表現在職業技術學校數量的增加、辦學規模的擴大、辦學層次的提高、招生人數的擴大，辦學質量也有很大的改善。然而隨著社會的發展進步，職業教育也發生了很大的變化，職業教育法存在著與現階段職業教育發展不相適應的方面。

《職業教育法》中存在的不足

（一）職業教育的法制地位不明確

《職業教育法》中第三條對職業教育地位的描述是：“職業教育是國家教育事業的重要組成部分，是促進經濟、社會發展和勞動就業的重要途徑。”這一表述還需進一步的完善。社會上存在對職教的偏見，重普教，輕職教。社會對職教的認同感比較低，普通高中與職教一起招生，學生考不上普高才來考職中。有些家長認為只要有初中畢業文憑就夠了，就可出去打工。總是認為上技校沒有什么前途和發展，是浪費時間和精力。職教招生，都是排在錄取批次的最后，社會上普遍認為職教只能錄取成績差、素質低的學生，明顯違背了素質教育的初衷，使得職教的生源質量不高。從全國范圍上來看，大多數人對職業教育認識還很膚淺，總覺得比普通教育低人一等，這種觀念還沒有轉變過來。實際上，應強調職業教育在促進經濟、社會發展和勞動就業中具有不可代替的地位。

（二）職業教育的經費投入不足

按照《職業教育法》，職業教育的經費主要來自政府撥款和多渠道的籌集，還規定：“各級人民政府、國務院有關部門用于舉辦職業學校和職業培訓機構的財政性經費應當逐步增長。”然而由于政府及社會各方面對職業教育的地位和作用認識不足，經濟界對職業教育參與不夠，這兩條渠道難以暢通。在四川師范大學成人教育研究所組織全體研究生對四川省的職業技術學校的調查中，半數以上的學校談到政府的投入不足，支持不夠。職業技術學校高成本與受教育者本身經濟實力弱存在矛盾，各類辦學資源的建設落實很不到位，國家興辦職教投入的人力、物力資源與學校的膨脹發展不成比例。學校的經費來源一般都是自籌，職教的發展主要是要社會來承擔職教的成本，靠收取學生的學費，也就是把職教的成本轉給了老百姓。經費不足一直是制約我國職業教育發展的一個重要因素。如何增加投入總額，如何多渠道籌措職業教育經費，應增加制度上的剛性，以法律做保障，加強職業教育經費的立法。

（三）多部門管理，部門之間的不協調

在《中華人民共和國職業教育法》的第十一條中規定：“國務院教育行政部門、勞動行政部門和其他有關部門在國務院規定的職責范圍內，分別負責有關的職業教育工作。”職業教育的發展受到多部門的管理，然而卻沒有明確他們的具體職責。存在各部門管理脫節，互相不溝通，造成職業教育管理的混亂。如多部門批學校，甚至一些不具備條件的學校也開始興辦職業教育。現階段對于職業教育的準入門檻也比較低，很多民辦職業教育就涌現出來了。《職業教育法》對職業學校和培訓機構設立條件沒有規定具體量化標準，對審批部門的不合格的審批行為處罰太輕，致使某些辦學條件差、專業師資水平不高、教學水平較低的各級各類職業學校紛紛涌現。沒有嚴格按照《職業教育法》中對職業技術學校和職業培訓機構的要求審批學校，出現許多“皮包”，甚至有些是“皮包”也不帶的學校。學校對職業教育的準入，勞動部門和教育部門都有審批的權利。例如在四川省峨眉山市就出現了兩所同名的學校。一所是教育部門審批的，一所又具有勞動局審發的辦學許可證。這樣隨意審批學校造成職業技術學校泛濫，應該嚴格控制職業技術學校的審批。

在有關職教的優惠政策涉及跨部門時，部門與部門之間有體制的障礙。如修建學校，有基本建設的行政性收費，執行這個規定的是建設部門。按教育部門的規定，職業學校、民辦學校都應該是減免的。同樣修建學校，修建普通中小學就減免，而修建職業技術學校和民辦學校就不減免。

（四）師資隊伍薄弱

《職業教育法》中規定：“縣級以上各級人民政府和有關部門應當將職業教育教師的培養和培訓工作納入教師隊伍建設規劃”，這是國家對職業教育師資的重視，是職業教育的教師法律地位的體現，但是卻缺乏對職業教師師資的特殊規定。在職業學校中師資建設存在的問題具體有：在師資數量上，數量不夠，專業課師資力量不足，缺乏技術性的師資；師資質量達不到要求，教師知識老化，專業結構失調；一線專業技術人員、實訓教師嚴重缺編，許多教師專業不對口。人才引進困難，學校的外聘教師多，費用大，本來職業學校的經費緊張，難以支付兼職教師的費用。職業學校要根據社會的發展和需要，不斷地變化專業設置，對教師的要求就比較高，因此需要加強教師的培訓，要求教師經常去企業或高校進修，然而目前的師資培訓沒有跟上。由于專業設置變化快，職業教育師資的流動性也比較大。《職業教育法》中對教師的管理也應該靈活，教師能進能出，學校有權解聘自己不需要的教師，對學校急需的人才又能請進來。

職業教育中聘用一部分兼職教師任教是解決職業教育師資短缺的行之有效的辦法。然而《職業教育法》、《教師法》中對兼職教師的資格認定、權利和義務等都未加以規定，因而對兼職教師的管理處于無法可依的狀態，《職業教育法》中應增加對兼職教師的規定。

（五）對民辦職業教育不重視

《民辦教育促進法》規定民辦與公辦同等待遇，但實際上并沒有認真貫徹落實，社會上存在歧視民辦教育的現象。國家規定民辦與公辦同等待遇，但是政府對民辦學校不投入資金。雖然政策上說的是平等對待，但政府在各方面都傾向于公辦學校。《職業教育法》中規定：“對農村、企業、事業組織、社會團體、其他社會組織及公民個人依法舉辦的職業學校和職業培訓機構給予指導和扶持。”中央對民辦職業教育只是引導性、獎勵性投入，只有部分好的學校得到了資助，仍有大部分一般學校得不到投入。出現了兩級分化，好的越好，差的越差。民辦職業學校的經費要自籌，主要靠收取學生的學費，民辦職業教育的生存空間狹小。于是出現了許多學校不規范的招生現象，如有償招生、不負責任地承諾畢業包分配等等。民辦職業教育是職業教育中的重要組成部分，要加速民辦職業教育的立法，規范民辦職業教育，使其健康發展。

（六）缺乏違反職業教育的處罰規定

關于違反職業教育的處罰規定只在附則中列出來，《職業教育法》中規定：“在職業教育活動中違反教育法規定的，應當依照教育法的有關規定給予處罰。”而在職業教育領域沒有單獨地說明，對相關主體在職業教育領域的違法行為也沒有規定。職業教育活動雖然也是教育活動，受到教育法的約束，但是職業教育有它自身的特點，教育法不能對職業教育的違法行為做出具體的處罰規定。這既顯現了職業教育行政執法的軟弱，又給一些個人和組織以可乘之機，在一定程度上影響了《職業教育法》的貫徹和執行效果。應增加違反《職業教育法》的相關處罰條例，明確規定不履行職業教育義務和違反職業教育法律規定要承擔的行政法律責任、民事法律責任和刑事法律責任。

完善《職業教育法》的建議

（一）加強職業教育法的體系建設

對現行的《職業教育法》進行修訂，從宏觀上把握職業教育的方向；國務院就職業教育發展的重大具體問題，制定新的《職業教育法》的行政法規；各省、自治區、直轄市結合本地實際，由地方或其常委會制定本地觀察落實。再以《職業教育法》為職業教育方面的基本法，以此為前提，制定各種單項法，對職業教育的各方面進行規定和規范。這樣就能構建起一個宏觀和微觀緊密結合、和諧的職業教育體系，促使職業教育向法制化發展。

在《職業教育法》的內容上充實高等職業教育的內容，明確高等職業教育是職業教育的重要層次。增加民辦職業教育的立法，依法加強管理，規范辦學行為，使其在師資隊伍建設、招生和學生待遇等方面實現與公辦職業學校法律地位的完全平等，促進民辦職業教育可持續發展。

（二）明確職業教育的體制和運行機制

在完善《職業教育法》時，應該與時俱進地對職業教育的體制、實現多元化辦學、調整職業教育所有制結構以及股份制、合作制、集團化等各種職業教育予以詳細規定，并對職業學校在政府的宏觀指導下，面向社會，根據市場規律自主辦學、自我發展、自我約束做出明文規定。職業教育的運行一方面是宏觀管理問題。隨著政府職能的變革，目前政府主管部門對職業技術教育包得太嚴、管得太多、政出多門的現象要改變；另一方面是職業教育機構的活動。要破除計劃經濟體制下部門的界限和學校類型的界限等體制障礙，從規范和制度層面改變職業學校條塊分割、多頭管理、重復建設的狀況。通過布局結構調整，積極整合和優化職業教育資源。修改和增加對職業技術教育宏觀管理和對職業技術教育機構的組織和活動的規范。在市場經濟條件下，需要明確職業技術教育機構獨立法人的資格，擴大自主辦學的范圍和權利，以利于他們的發展。

我國職業教育的管理體制是不同的職業教育層次、類型由不同的部委、司局管理，甚至同一層次、同一類型的職業教育亦有不同主管部門，存在多頭管理、職業交叉的現象，并且勞動保障部門、政府業務部門、行業協會與教育部門缺乏溝通銜接，教育、就業與培訓之間相互分離。這種管理體制影響了職業教育的有效管理，妨礙了《職業教育法》的實施。應通過立法理順他們之間的關系，打破部門界限，使職業教育順利發展。

（三）強化法律監督制度

有法不依，有法難依，是我國職業教育法制建設中的薄弱環節。我國現行的職業教育法律體系中缺少法律監督的明確規定，這不利于法律的實施。應結合我國實際，修改制定職業教育法律監督的主體、客體和內容，并建立教育執法與監督機制，健全和完善教師申訴制度、教育行政復議制度、教育仲裁制度、學生處分和申訴制度，探索適應我國職業教育發展的教育執法與監督制度，使一切從事職業教育的組織和個人，以及一切職業教育活動都在法律監督的范圍內，保證職業教育法律法規的貫徹實施。根據全國人大常委會關于加強對法律實施情況監督的若干精神，各級人大也應定期開展對《職業教育法》的執法檢查工作，強化法律監督制度。

職業教育要執法必嚴、違法必究。因此修改《職業教育法》時要充實違反《職業教育法》的法律責任和處罰條款，建立健全職業教育行政違法的責任承擔與追究體系，對職業教育方面的違法犯罪要嚴厲打擊，為職業教育的持續和健康發展提供良好的環境。

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作者簡介：

曾誠（1975—），男，四川鄰水人，碩士研究生，四川師范大學成人教育學院，助理研究員。

龐利，女，四川遂寧人，四川師范大學成人教育學碩士研究生。