地方政府發展農村職業教育的責任和方式研究

摘要：文章列舉了我國職業教育法律法規中有關政府在發展農村職業教育過程中責任的規定，分析了政府發展農村職業教育過程中起到的積極作用和不足之處，并對政府作用于農村職業教育的方式進行了歸納。

關鍵詞：政府；農村職業教育；責任，作用

《中華人民共和國職業教育法》對政府發展職業教育（包括農村職業教育，下同）的責任和義務做出了明確的規定，相關條文有第一章第六條；第三章第十七、十八、十九條；第四章第二十七、二十九、三十、三十一、三十

六、三十七和三十八條等。

為貫徹落實《中華人民共和國職業教育法》，各省、市、自治區先后出臺了配套的地方法律法規。國務院在2002年和2005年又先后兩次召開全國職教工作會議，兩次做出《國務院關于大力發展職業教育的決定》（以下簡稱《決定》），對進一步貫徹落實《中華人民共和國職業教育法》和《勞動法》做出了比較具體而詳細的規定。

政府在發展農村職業教育中的作用

（一）政府在發展農村職業教育中所起的積極作用

在20世紀80年代初，國家對教育體制和教育結構進行重大改革，決定在農村興辦職業教育，要求每個縣市都要建立1~2所農村職業中學。各行業、部門開辦的各類職業學校和培訓機構也雨后春筍般地發展起來。進入90年代，為整合職教資源，改變農村職教辦學分散、規模偏小等狀況，河北省在試點的基礎上，提出了“政府統籌、部門聯辦、教委協調、多校一體”的辦學體制，要求在每個縣市舉辦一所示范性的綜合職教中心。此后，職教中心模式在全國推廣開來。在這一過程中，各級政府的主導作用主要表現在以下幾個方面：

統籌規劃在農村職業教育發展的初期，由于缺乏統一規劃，職業學校存在辦學混亂和分散的狀況。一般情況下，每個縣市除了由政府主辦、教育局主管的縣農技中學以外，還有各部門、各行業、企業主辦的各種類型的職業學校和培訓機構。這些學校雖然數量多，但普遍存在著辦學規模小、力量分散、資金設備不足、師資力量薄弱、管理體制不清、教學質量差等問題，很大程度上制約著農村職業教育的發展。實行政府統籌后，尤其是建立職教中心后，從體制機制上解決了這些問題。農村職業教育體系建立之初，國家要求各級政府結合本地的經濟發展趨勢、社會對專業人才的需求和當地的教育發展狀況，制定出本地職業教育的發展規劃，并納入到本地經濟和社會發展的總體規劃中去。這一政策的出臺，對各地職業教育的發展起到了十分重要的推動作用。在職教中心的建設過程中，各地各部門對辦學條件都提出了硬性指標。同時，在辦學過程中，各級政府還積極調整當地的辦學結構，不斷出臺相應的措施，支持職教中心的建設，為職教中心的發展提供了良好的環境。

政策扶持在農村職業教育的發展過程中，政府出臺的一些優惠政策起到了關鍵性的作用。從上世紀80年代初的每縣必須建立一所農技中學到政府統籌、各地投入巨資建設的高規格、高標準的職教中心；從職業教育是終端教育(不能升學深造)到農村人才成長立交橋的建立；從最初的單一學歷教育體制到現在的靈活辦學機制；從以理論教學為主到加強實訓基地建設、提高學生動手能力；從單一的財政投入為主到多元化籌資政策的出臺等，職教中心的每一個發展環節都得了政府政策的扶持。

辦學條件上的支持和投入在農村職業教育的發展過程中，無論是當初的農技中學，還是現在的職教中心，都得到了政府的大力支持。學校擴大規模能在很短的時間內得到批復解決；學校增設專業，專業教師不僅可以從師范院校調配，也可從非師范院校、工廠、企事業單位引進；在學校建設投入上，在各縣財政普遍吃緊的情況下，絕大多數縣市仍能撥出一定數額的職教專款用于職教中心建設，同時給予政策支持，從而在很大程度上解決了職教中心建設的資金需求等問題。

（二）政府在發展農村職業教育中存在的問題和不足

盡管農村職業教育在20多年中得到了長足的發展，但和經濟發展、社會對人才的需求、我國城鎮建設對農村勞動力轉移的要求相比，卻顯得滯后很多，這種滯后，又和政府的缺位有著直接的關系。

地方政府及教育行政部門對職業教育的重視程度不高盡管職業教育法和“決定”、“辦法”類的法律法規對職業教育的作用地位以及責任和義務都做了明確的規定，但在實際操作過程中，政府的某些作為卻是不盡如人意，首先表現在政府對待職教的態度上。事實上，大多數縣市政府并未真正將職教的發展納入到當地經濟社會發展的整體規劃之中，職業教育“上頭熱下面冷”，即地方政府并未真正重視職業教育。在各級地方領導心中，辦好普通高中成了高中階段教育的首要任務。另外，在教育系統內部也普遍存在著不認同職業教育的傾向，單從教學指導來看，各級教育行政部門都設有以基礎教育為主的教科所或教研室，設立研究職教的專門機構或科室的則很少。

政府投入嚴重不足，導致了農村職業教育的嚴重滯后根據國際通例，同等規模的職業中學所需經費投入應該是普通高中的3倍左右。但我國職業中學預算內生均公用經費比普通高中還要少。這可以從每年的全國教育經費支出情況中得到證實。以湖南省為例，2001年和2002年，接受調查的13所中等職業學校生均經費僅為387元、394元，分別比普通高中低280元、227元。該省13個縣市職成教財政性投入占財政性教育投入的比例平均僅為2．49％，其中１個縣市財政撥款為０，６個縣市的公用經費撥款為０。這13所學校的實習實訓設施設備項目達標率為37.59%，生均校舍僅為國家基本標準的一半左右。由于財政困難，中央規定的20%城市教育費附加職教專款幾乎不能投入到職教中心。職教中心的發展主要依靠學生的學費和借貸款。

沒有給農村職業教育提供足夠寬松的發展環境首先，在為農村職業教育的發展創造寬松的政策、輿論和管理體制等社會環境方面政府沒有充分地發揮作用，有些方面做得甚至很不到位。由于農村職業教育起步較晚，在創辦過程中，絕大多數縣市的職業中學是由二、三流普通高中改制而成，因此起點比較低，影響遠不及普通高中教育。同時，政府的導向與社會輿論關注的都是普通教育，社會對職教的認可程度不高。其次，政府的推動力不足。實踐表明，職業教育的發展離不開三種力量，即政府的推動力、經濟社會發展的拉動力和學校自身的內驅力。改革開放以來，我國的經濟社會得到了快速發展，GDP年均增長率達到9.3%。經濟的快速發展需要大批的技術工人來支撐，這是中國經濟可持續發展的堅實基礎。職業教育的發展應當和經濟同步，甚至要適度超前才行，但現實情況卻是職業教育的發展大大滯后于經濟的發展。地方政府沒有把職業教育真正納入到當地的經濟社會發展規劃中，致使學校整體發展動力不足。另外，農村職業學校的管理體制存在弊端，學校缺乏辦學活力和積極性。就目前來講，農村職業學校的管理體制雖然被冠以“政府統籌，部門聯辦，教委協調，一校多制”之名，但在實際操作過程中，大多數的縣市沒有很好地做到這一點。從管理體制上看，政府和教育行政部門對職業學校統得過死、管得過嚴影響了學校的發展活力。

政府在監督、指導、推動職業學校辦學，落實有關政策上還不完全到位作為辦學的主體（指公立學校）和管理的主體，《中華人民共和國職業教育法》明文規定，縣級以上地方各級人民政府要對“職業學校和職業培訓機構給予指導和扶持”，同時，要認真貫徹落實有關政策、法律法規，為職業教育的發展做好服務工作。然而，在實際工作中，地方政府在這些方面做得也不盡如人意。由于政府（主要是縣級人民政府）對職業教育的重視程度不夠，所以在職業學校的辦學過程中，很難對學校各方面工作給予真正的扶持和指導。其實，政府對職業學校最好的扶持應該是既要加強對職業學校的監督和考核，同時又要落實有關的政策。但是在地方尤其是在縣級以下的農村城鎮中，國家的政策卻得不到真正的貫徹落實，勞動預備制度、勞動準入制度實際上成了一紙空文。政策落實不到位，政府監管執行不力，社會需求的拉動力不足，導致職業學校招生困難，社會影響力不大。

政府在發展農村職業教育中的作用方式探討

職業教育是伴隨著現代工業的逐步發展而產生的一種教育類型，是直接為經濟發展和人們更好地就業服務的，職業教育在推動經濟增長、結構調整、產業升級、促進就業和再就業中具有不可替代的重要作用。目前我國正在進行的經濟結構戰略調整，走新型工業化、農村城鎮化和服務現代化的道路，迫切需要大批技能型人才和熟練勞動者。一個負責的政府不僅必須承擔發展職業教育的責任，而且應當把發展職業教育作為政府的主要責任之一。

（一）建立投入保障機制

《決定》明確規定，各級人民政府要加大對職業教育的支持力度，逐步增加公共財政對職業教育的投入。作為省級政府，為確保全省職業教育的健康發展，應根據當地的經濟發展狀況，盡快、盡早制定本省的職業學校生均經費標準。同時要做好以下幾個方面的工作：一是確保“三個增長”、金額預算和公辦職校教師工資按時足額發放，以穩定職業學校的教師隊伍，保證學校的正常運轉和教學；二是設立職教專款制度，保證做到專款專用，建立責任追究制度和專項資金審計制度。另外，政府部門要對職業學校加強監管力度，監督資金的使用情況。三是各級地方政府要積極出臺各類優惠政策和措施，鼓勵民間資本投入到職業教育中，增加和擴大職業學校的融資渠道，促進民辦職業教育的發展。

（二）政府要盡快制定當地各類教育協調發展的規劃，以結構調整促進職業教育的快速健康發展

《決定》明確提出，到2007年中等職業教育招生規模要達到800萬人左右，與普通高中招生規模大體相當。各級政府要認真貫徹《決定》精神，合理調整高中階段教育布局和規劃。目前的情況是，普通高中發展過快，學校數量過多，而職業學校數量過少，規模過小。要實現國務院和教育部提出的任務和目標，就必須適當壓縮普通高中學校數量和招生規模，擴大職業學校數量和招生規模。地方各級政府和教育行政部門要盡快開展專題研究，在宏觀決策上，結合本地實際，拿出具體的實施方案，并制定切實可行的時間表，以加大職教的發展力度。

（三）加大政府的統籌力度和宣傳力度，使全社會真正關注、支持職業教育的發展

首先，要求當地黨政主要負責人真正重視職業教育。要把發展職業教育列為對黨委、政府業績考核和對主要領導干部政績考核的重要指標，對領導干部實行問責制和追究制。其次，從中央到地方，要像宣傳經濟那樣宣傳職教，擴大職業教育在全社會的影響。再次，政府要切實做好統籌工作。這里講的統籌，不是指理論上的統籌、政策上的統籌，而是實際操作上的統籌。例如，部門聯席會議，不能僅是一種形式，而應該由政府出臺文件，明確各部門的責任和義務，并將此納入對各部門的考核體系。

（四）搞好制度建設，加大執法力度，真正做到依法治教、依法促教

在我國，教育法律法規已基本健全和完善。問題是這些法律法規在地方缺乏配套措施，有法不依、執法不嚴的情況比較嚴重；企業、個人的法制觀念比較淡薄。要改變這種現狀，地方政府要擯棄地方保護主義，真正從企業長遠發展、經濟社會和諧進步的角度來考慮問題，不要因為一時一地的利益而影響全面的發展，要真正從思想上樹立正確的權利觀、價值觀、政績觀和發展觀，切實負起責任。要督促有關部門定期開展執法檢查，嚴厲打擊不法行為，引導和鼓勵企業依法辦事。因此，地方各級政府應該根據國家的有關法律法規，結合本地的實際情況，制定切實可行的實施細則和配套制度，并在實行過程中進行嚴格的監控，真正為職教發展創造良好的社會環境。

（五）政府在加強對農村職業教育宏觀管理的基礎上，擴大學校的辦學自主權

職業教育的經濟性、職業性、實踐性和外生性的特征，決定了職業教育涉及的部門多、制約因素多、受眾范圍廣等特點。現行各自為政的管理體制，有調動發展多方面積極性的有利的一面，但不利于統籌規劃和整合資源。要解決管理體制分割的問題，制度創新是根本性的突破，而擴大學校的辦學自主權，則是激發學校辦學活力的根本保證。

首先，政府要加強對農村職業教育的宏觀管理和指導。

地方各級人民政府，尤其是縣級人民政府要根據職業教育改革發展的目標，進一步建立和完善適應社會主義市場經濟體制、滿足人民群眾終身學習需要、與市場需求和勞動就業緊密結合，校企合作、結構合理、形式多樣、靈活開放、自主發展、有中國特色的現代職業教育體系。并制定出具體的實施方案，落實各部門、各行業的責任和任務。同時，政府要做好督促、檢查和考核工作。

其次，政府要切實推進制度創新，解決管理體制分割問題。

制度創新主要突出以下五方面。第一是政府統籌。要在建立部門聯席會議的基礎上，實質性協調各個相關部門，整體化推進職業教育。第二是部門合作。搞好職業教育必須強化部門合作、行業支持和社會參與、相互配合、互惠互利。政府要做好推動工作。第三是市場運作。政府部門應該通過創設環境、搭建平臺、制定政策、提供信息服務等，引導職業教育機構面向市場、搞活機制、自主辦學。第四是促進資源整合。制定各種優惠政策，同時利用市場機制，鼓勵部門之間、區域之間、公私之間、各類學校和培訓機構之間打破界限，以整合各類分散的職業教育資源，提高規模效益和整體效益。第五是校企結合、教產結合。首先法律對企業要有約束力，并要加大執法力度；其次是政策導向要明確，真正使企業受益，對企業有驅動力；再次是運行機制要可行，要有較強的可操作性，對企業有駕駛力；最后是企業行為要到位，努力提高企業的責任意識和人才競爭力。

再次，進一步擴大職業學校的辦學自主權。

在市場經濟體制下，職教的發展不能再沿襲計劃經濟的老路，必須建立相應的職教發展的市場機制。其最關鍵、最根本的一點就是要擴大學校的辦學自主權：一是在政策允許的范圍內，學校進行自主招生。二是學生考試科目由學校自主確定。三是學生畢業證書按有關規定由學校自主發放。四是學制長短由學校根據有關規定自主確定。五是專業設置由學校按有關規定自主決定。六是課程設置與開發由學校自主決定。七是教材由學校自主選用。

在擴大職業院校辦學自主權后，著重做好三項工作。一是將下放權項一一制訂配套措施。二是進一步強化政府在發展職業教育中的主導作用，特別注重建立、健全以就業為核心的職業教育評體系。三是積極推進職業院校職業資格證書工作。

（六）積極推進職業學校改革，以改革求發展，以創新求發展

職業學校的快速、健康發展，離不開改革，離不開創新。而這種改革和創新，更離不開政府的推動和促進。教育部部長周濟在《以科學發展觀為指導，實現中等職業教育快速健康發展》一文中，對職教的改革和創新進行了明確的闡述：（1）堅持以就業為導向，實現三個轉變。一是轉變指導思想，要進一步明確職業學校的定位和方向；二是轉變辦學模式，按照“訂單培養”的方式推動職業學校辦學模式的改革；三是轉變辦學機制，按照市場經濟的要求促進職業教育的開放性和多樣化。（2）大力推進職業教育體制改革與創新。一要加快發展民辦職業教育；二要加快公辦職業教育辦學體制、內部管理體制改革。三要動員行業、企業和社會各方面共同辦職業教育。四要促進東西合作、城鄉合作辦學。（3）進一步推進職業教育與成人教育結合，擴大在職職業教育和培訓的規模。一是大力加強對進城務工人員的職業教育培訓；二是大力開發農村勞動力轉移培訓和實用技術培訓。三是繼續推動職工教育和社會教育工作。要實現這些改革目標，政府就要積極推動中等職業學校進行勞動人事制度改革和分配制度改革，在職業院校推行全員聘任制和崗位責任制，強化崗位管理和責任管理，并從政策上給予保證和監督。要根據職業學校的實際情況，在科學合理確定編制的基礎上，允許職業學校的師資進行合理的分流轉崗，給予學校招聘教師，特別是專業教師一定范圍的自主權，以滿足職業學校專業設置、課程開發、培養目標對師資更新的需要。改革教育行政部門的人事管理制度，真正達到職成教的有機融合，借鑒一些先進地區的做法，將職教中心辦成縣級成人教育總校，把現有的鄉鎮、村成人學校劃歸職教中心協調、管理，并在人、財、物上給予支持，以拓寬和延伸職業教育的規模和作用，便于協調開展學歷職業教育和短期培訓，真正使農村職業教育辦好、辦活。

當然，政府在農村職業教育發展中的作用方式還有很多，各地也有許多很好的做法值得借鑒。

參考文獻：

[1]李讓恒.湖南給職業院校更多辦學自主權[N].中國教育報，2005-5-8.

[2]邢暉.打破職教管理體制的分割[N].人民政協報，2005-10-26.

作者簡介：

柴全喜（1966—），男，河北景縣人，河北省藁城市職教中心副校長，從事職教管理和教學工作。