公共管理：高職治理結構的變革取向

摘要：高職教育必須適應社會變革要求，加快由政府治理結構即行政管理向公共管理轉變。本文就公共管理結構下的高職教育變革，從教育理念、體制、運行機制、內部管理模式、創新機制等方面進行了探討。

關鍵詞：公共管理；職業教育；治理結構；變革

隨著以市場化為價值取向、以效率與公平為價值核心的社會變革的不斷深化，作為公共行政延伸和發展的公共管理適應中國社會轉型及市場化、國際化、全球化的影響在國內蓬勃興起，推動了我國社會管理變革的深入發展，也為高校變革奠定了制度和理論基礎。

關于公共管理

公共管理是公共組織對社會公共事務的管理，源于20世紀80年代西方國家的政府改革運動。在此過程中，西方各國政府管理模式開始從傳統的、官僚的、層級節制的、缺乏彈性的行政管理，轉向市場導向的、因境變化的、頗具彈性的公共管理。

公共管理以實現公共利益和履行公共責任為價值核心，以滿足社會公眾對公共管理活動的參與權利和社會公共需求為基本導向。公共管理部門，包括政府組織、公益企業、公益事業及其他非政府公共機構，具有執行國家公共意志、維護國家統治秩序的基本屬性，又有提供公共產品、提高管理效率和社會管理水平的目的，更有追求社會公平、加強公共責任、提高公共服務水平的責任。公共利益與公共責任是貫穿其中的核心價值取向。

現代社會普遍把教育歸屬于向公眾提供公共物品或準公共物品的公共部門，高職院校作為公共教育機構，承擔著“培養數以億計的高素質勞動者和數以千萬計的高技能專門人才”的國家職業教育職能，成為我國高等教育的重要組成部分。公共管理理論的發展對高職教育產生了重要影響，進一步推動了高職治理結構的變革。

關于高職治理結構

聯合國全球治理委員會指出：“治理是公私機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續過程。”當前，治理理論在全球廣泛傳播，已經發展到地方治理、學校治理、公司治理、國家治理、全球治理等諸多領域，促使我們對傳統的管理理論進行深刻反思并重新進行角色定位。

對于高等職業教育來講，在承擔國家職業教育職能、進行人力資源培訓與開發的過程中，形成了與政府、社會等外部環境及其內部環境之間復雜的關系及其獨立的具有職教特色的運行方式。目前，高職教育發展迅猛，在數量、規模、辦學條件、辦學水平、創新能力等方面都有了長足發展。但是，由于長期以來受行政管理體制的影響，高職院校在辦學理念、管理體制、運行機制等多方面存在較多問題，集中表現為：

（一）政府主導，缺乏自主性

高職院校主要由政府投資，為社會提供公共服務或準公共產品，其服務或產品價格由政府定價；政府實行必要的行政管制，要求教育活動優先體現政府的意圖，甚至直接用來為實現政府的目標服務。這種狀況下的政府治理主要依靠國家利用行政手段來實現，條塊分割，職能交叉，模式單一，大量存在缺位、越位、錯位現象，學校自主權難以真正發揮，教育資源得不到優化配置和充分利用。高職院校的從屬地位造成了教育資源的短缺、浪費和效率低下，而且還造成社會各階層受教育機會不均等以及社會收入不公平。

（二）管理方式“泛行政化”

目前，高校管理體制一般遵循科層制的行政管理模式，部門林立，等級分明，本應成為教育資源優化配置保障的行政權力凌駕于學術權力之上，大學精神受到了行政權力的限制。現在，備受青睞的“專家治校”、“教授治校”等也都帶上了行政化的鮮明烙印。

（三）創新乏力，缺少特色，人才培養結構不適應市場要求，學生就業困難

從發展歷史來看，高職院校一般來自于專科院校、成人高校和中專學校，具有較多的中專累加、本科“壓縮餅干”的特點，高職教育的優勢發揮不明顯，特別是部分院校目標定位模糊，辦學缺乏特色，招生就業困難，缺乏創新能力，適應市場變化緩慢，改革進程步履維艱。因而，如何堅持以市場為導向，以就業為導向，增強高校自主創新能力則成為當前亟需解決的重要問題。

公共管理模式下的高職院校治理變革

高職院校在全球化、國際化、市場化的背景下，正面臨著一場深刻的變革。高職教育必須鮮明體現社會的發展趨勢，必然由傳統教育模式向現代教育模式轉變，由行政管理向公共管理轉變。

（一）理念的變革——職教理念的凝聚和提升

職教理念是人們對于職業教育這種社會存在的精神期望與價值建構，是職教發展的理想、信念、追求和動力，作為一種獨特的大學理念而存在。高職院校不僅要產生知識與思想，還要為社會提供道德理想；不僅要培養負責任的、合格的公民，還要為社會提供實踐的行為模式；不僅生產、傳播職業知識和技能，還要培養適應職業發展要求的社會勞動者。所以，高職院校必須除卻局限于目標定位層次上的簡單理念形成，重新提煉自己的大學理念，用現代精神作為自己的理想建構基礎，摒棄功利化、庸俗化的價值傾向，在民主、自由的大學理念中融入現代化大生產、現代職業教育的豐富內涵。

（二）體制的變革——有限政府、法治政府與現代學校

在現代教育背景下，政府必須認真研究對大學的行政管理問題，處理好政府行政管理權力和大學學術權力的關系，在完善宏觀管理與監督基本職能的前提下，規范對大學的行政審批，使政府尤其是教育主管部門在學校管理上真正成為有限政府、法治政府，從而盡可能地避免對學校的過度行政干預，為學校創造能依法自主辦學的制度環境。

體制變革的核心是建立現代學校制度，實現政校分開。政府不再直接管理學校，剝離彼此的隸屬關系，取消學校的行政級別，使政府能在公開、公正的前提下，為學校及各類受教育者提供良好、公平、高效的服務。必須健全和完善學校法人制度，學校按自主意愿和具體情況決定資源分配、資金使用、課程設置、教師聘用、人事安排等，真正擁有面向社會和市場依法辦學的自主權。

（三）運行機制的變革——依靠市場優化配置資源

《2005中國市場經濟發展報告》指出，2002和2003兩年，中國市場化指數已分別達到72．8％和73．8％，市場機制已經在經濟運行中發揮著基礎性配置作用。在教育領域，招生、就業、后勤服務等方面的市場化步伐越來越快，但教育依然是中國資源配置效率較低的領域之一。所以，必須進一步加大教育改革開放的力度，實現政府宏觀調控之下的市場化資源配置，提高資源使用效率。重點在于：第一，引入市場自由競爭機制，實現優勝劣汰；第二，按照市場化運作方式，實行公共教育財政體制的多元化，國辦、民營、股份制等多種形式共同參與市場競爭，促進教育資源的優化配置；三是擴大教育供給，賦予教育消費者更大的自主選擇權，促使學校教育為消費者提供最好的服務。

（四）內部管理體制的變革——人本管理

人本特色的高職治理具有豐富的時代內涵和現實意義。在治理過程中，一是要創建一個符合時代發展需要的教育體系。高職教育必須緊密結合產業、行業和當地經濟發展實際，堅持以市場為導向，以就業為導向，科學設置專業，加強管理，深化改革，形成自身在教學、管理、就業等方面的特色和優勢；必須轉變單一的以學生培養為主的模式，適應產業結構調整和職工再就業的需要，把社會人力資源開發作為工作重點，形成學生培養和職工繼續教育培訓并重的發展局面。二是要創建一個有個性的新的培養機制。必須建立有別于普通高等教育的具有職教特點的人才培養機制，加強學生實踐技能和創新能力培養；必須通過課堂教學改革，培養學生寬厚的文化知識基礎、較強的動手實踐能力和健全完善的人格；必須注重產學研結合，與行業、企業聯合辦學，按照行業、產業需求開展“訂單培養”；必須加強學生職業指導和創業教育，大力推行職業資格證書制度，為學生就業做好準備。三是要有一個師生共同得到發展的教育體系。教育的根本目的是實現人的全面發展，包括教師和學生兩個方面。必須注重加強教師和學生的職業生涯規劃和開發，創設師生全面發展的環境；要通過實行聘任制和崗位管理，按工作績效進行分配，打破平均主義，調動廣大教職工的積極性，增強學校機構運轉的效能，提高辦學效益和辦學水平；要進一步改革學生管理模式，從學生全面發展出發，激發學生學習的主觀能動性和積極性，實現學生培養的重新定位。

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作者簡介：

楊國軍（1973—），男，河北豐潤人，唐山職業技術學院講師，中國科技大學公共管理碩士，從事公共管理教學與研究。

（本文責任編輯：楊在良）