世界貿易組織術語：補貼

摘 要：術語意義上的“補貼”在不同語境之下其語義存在差異。WTO法項下《補貼與反補貼措施協定》里所界定的“補貼”并不完全等價于日常經濟生活中所理解的“補貼”。正確理解構成WTO法項下“補貼”的法律條件、正確理解補貼的兩個分類——禁止補貼和可訴補貼，對于澄清人們仍然存在的錯誤認識至關重要，避免因誤解“補貼”而造成政策導向失誤。

關鍵詞：補貼，專向補貼，禁止補貼，可訴補貼，不可訴補貼

WTO Term： SubsidyYU Dehe GONG YiAbstract：The terminology of subsidy has different shades of meaning in different context. The legal condition of “subsidy” under WTO law is the key factor. This article is to clarify the inaccurate understanding about the term “subsidy”and，to avoid some errors in policy due to the misunderstanding of the terminology of subsidy.

Key words：subsidy， specific subsidies， prohibited subsidies， actionable subsidies， non-actionable subsidies

2004年3月19日，美中安全和經濟監督委員會(the U.S.-China Security and Economic Review Commission)完成了有關《中國入世承諾：中國成為WTO成員最初兩年的評估》報告，認為中國“入世”兩年來的表現是“混合性質”的。報告建議美國國會進一步對中國施加壓力，必要時提起WTO訴訟；并建議修改對“非市場經濟”不適用反補貼的法律。^[1]這意味著，在即將面臨的來自世界經濟的競爭和挑戰中，無論是繼續保持“非市場經濟”的名分，還是摘掉“非市場經濟”的帽子，“補貼”和“反補貼”都會成為無法回避的熱點。因此，有必要從WTO術語的角度進一步了解“補貼”的確切含義，避免由于對WTO定義下“補貼”的誤解而產生政策導向失誤。

一 通常意義下對“補貼”的定義

英文語詞subsidy(常用復數)通常譯作補助金、津貼、補貼，主要指政府向生產者或銷售分配者支付款項以便降低價格，如出口補貼、消費品補貼以及農產品補貼等；^[2]或者“政府為促進經濟發展，而發給企業的財政補助金”^[3]。中文語詞中的補貼，意為給以資財補助，彌補不足。《孟子·梁惠王下》：“春省耕而補不足，秋省斂而助不給” 。“補貼”有時也作“貼補”，多指從某些輔助渠道獲得收入，例如“貼補家用”；習用之“補貼”常有“由政府或機構基于某種理由提供資助給下級政府、下級機構或企事業單位乃至個人”之意，經濟學意義上的“補貼”是財政支出當中“轉移支出”的一種形式，指政府為了某種目的，把一部分財政資金單方面地無償轉移給居民、企業或其他受益者的支出。按照《不列顛百科全書》給出的解釋，“補貼”的含義如下：

政府為了促進公益，對私營企業、家庭或其他政府部門直接或間接給予金錢補助、經濟特權或特殊優惠。就廣義而言，補貼既包括為改善收入分配不均而支出的福利費，也包括政府為緩和市場力量的影響而安排的其他規劃。補貼無論采取何種形式，目的均為改變不合公共政策目的的經濟效果；其作用是使受補貼的工業比不受補貼的工業得到更大的發展，從而改變經濟社會對資源的使用。補貼制度歷史悠久，早在工業革命前重商主義時期各國政府已廣泛應用。當時的思想認為保持對外貿易順差以積累金銀是保護本國制造業的需要。然而，人們對這種保護的說法是持懷疑態度的。盡管如此，目前世界上多數國家，仍然把保護政策作為國家經濟政策的一部分。有的國家具有強有力的中央政府，能直接指導國內物價和生產，則不實行補貼而代之以綜合經濟計劃。實行補貼方式很多，如：(1)直接支付現金或實物；(2)按低于市場正常價格提供貨物或勞務；(3)按高于市場正常價格購買貨物或勞務；(4)減免稅款和其他類似辦法。此外，政府所采取的許多政策，如削弱競爭的管理規章、要求向享受優惠的生產者或國家購買貨物的規定、保護性工資和價格法則，也無不具有補貼的作用。所有國家都認為海運、空運是國防和外交政策的重要工具，而陸路運輸尤為發展國內經濟的先決條件。因此，無論過去和現在各發達國家對運輸業都廣泛實行直接補貼以促進其發展。間接補貼來自：政府直接從私有生產者以高于市價購入產品；通過市場操縱維持高價；對私有企業以低于成本價提供勞務；或特別讓稅。創立補貼制度原為公眾的利益，但其結果會造成消費品稅額和價格的提高，鼓勵低效率的生產者維持現狀、不圖改進。檢驗補貼政策適當與否必須根據比較公眾所獲得的利益(通常分散且難以測定)與所付出的代價而定，用這個標準來衡量，補貼往往是得不償失的。^[4]

二 WTO法律對“補貼”的定義

根據WTO法律文件《補貼與反補貼措施協定》第1.1條之規定，“就本協定而言，如出現下列情況應視為存在補貼：

(a)(1) 在一成員(本協定中稱“政府”)領土內，存在由政府或任何公共機構提供的財政資助，即如果：

(i) 涉及資金的直接轉移(如贈款、貸款和投股)、潛在的資金或債務的直接轉移(如貸款擔保)的政府做法；

(ii) 放棄或未征收在其他情況下應征收的政府稅收(如稅收抵免之類的財政鼓勵)（注：依照GATT 1994第16條(第16條注釋)和本協定附件1至附件3的規定，對一出口產品免征其同類產品供國內消費時所負擔的關稅或國內稅，或免除此類關稅或國內稅的金額不超過已經征收的金額，則上述行為不得視為補貼。)；

(iii) 政府提供除一般基礎設施外的貨物或服務，或購買貨物；

(vi)政府向一籌資機構付款，或委托或指示一私營機構履行以上(i)至(iii)列舉的一種或多種通常應屬于政府的職能，且此種做法與政府通常采用的做法并無實質差別；或

(a)(2) 存在GATT 1994第16條意義上的任何形式的收入或價格支持；及

(b) 則因此而授予一項利益。”^[5]

三 構成補貼的法律條件

根據上述定義，構成補貼的法律要件是同時滿足下列2個條件：(1) 財政資助(financial contribution)是WTO成員領土內公共機構提供的(包括政府向出資機構提供資助或將此項職能委托私人機構或指示私人機構執行)；(2) 某項利益(benefit)因此而被授予。只要這兩個條件同時具備，即認為構成“補貼”。

(一)從給予方角度考察

政府提供的財政資助包括但不限于下列形式：

1) 政府直接轉移資金(贈款、貸款、注入股權)或潛在直接轉移資金或債務(如貸款擔保)等，但若股權的注入、貸款或貸款擔保屬正常投資或采用了正常的商業慣例，則上述行為不能認定為補貼；

2) 政府免除或未征收本應征收的財政收入(如免稅、退稅或稅收減免等)；

3) 政府提供除一般基礎設施外的貨物或服務(如原材料、工廠場地、無償的信息服務等)，或者由政府購買貨物(政府得到充分補償的不應視為補貼)；

4) 政府不直接執行上述措施，而是通過向出資機構提供資助或將此項職能委托私人機構或指示私人機構執行；

5) 收入支持或價格支持，如將國內生產者的價格固定在高于全球市場價格的水平上，降低出口產品的國內運輸費用，免除國內產品的國內稅而進口產品仍需繳納等。

(二)從接受者角度考察

判斷“利益”的標準是市場，是指接受者比從市場上可以得到的條件優越。接受者獲得的優惠條件與其從市場上按照正常商業途徑可以獲得的條件進行比較，是其商業考量的標準。

“利益”的普通含義指的是好處，從詞匯本身的含義看，并不包含利益給予方必須要有支出的意思。要確定財政資助是否給予了“利益”，就要看財政資助是否使接受者處于比沒有資助時更有利的地位，其衡量的標準是市場。只有財政資助的條件比接受者從市場上可以得到的條件優越，才可能給予“利益”。《協定》所說的“利益”并不是從合同中可以得到的利潤，而是指接受者得到了比從市場上可以得到的更為優越的條件。若以市場經濟指標衡量“利益”，這個問題即不難解決。如果政府和公司簽訂的合同是真正的“普通商業行為”，即合同不比市場條件下經過談判取得的合同條件優越，那么公司可以得到的并不會比在市場上得到的更加優越，這樣也就談不上得到《協定》所稱的“利益”。

四 前提條件：專向補貼

專向補貼是指給予特定企業、特定產業、特定企業群、特定產業群的補貼。專向補貼可以表現為國內補貼(domestic subsidies) 或者出口補貼(export subsidies)。這種補貼在一國經濟中導致資源分配扭曲，是多邊規則需要管理的補貼。《補貼與反補貼措施協定》所規定的條款只約束專向補貼。進行這一區分的立論要點，是多邊規則只需要管理在一國經濟中造成資源分配扭曲的補貼。非專向補貼則是可以普遍采用的，WTO法律對此沒有限制。簡而言之，在WTO法律意義下所討論的“補貼”，都是僅指“專向補貼”而言。

五 《補貼與反補貼措施協定》的補貼分類

現行的《補貼與反補貼措施協定》將補貼分為兩類：禁止補貼(prohibited subsidies，紅燈類)和可訴補貼(actionable subsidies，黃燈類)。該協定起初還包含第三類補貼：不可訴補貼(non-actionable subsidies，綠燈類)。對第三類補貼的允許持續了五年，已于1999年12月31日終止，且沒有續延。所謂“禁止補貼”，是指WTO成員承諾絕不可以實施的補貼；“可訴補貼”則意味著可以為之提起訴訟的補貼，換句話說，如果出現了“可訴補貼”并且有認為因此而蒙受利益損失的主體提起訴訟，則這種補貼是否導致征收反補貼稅需要根據對該訴訟的裁判結果而最終確定。由于前述第三類補貼，即不可訴補貼的終止，補貼實際上已經形成了新的格局：“補貼”要么是禁止的，要么是可訴的，其法律要件和要求各不相同。

(一)禁止補貼 (prohibited subsidies)

根據《補貼與反補貼措施協定》第3.1條，除《農業協定》的規定外，(a)法律或事實上視出口實績為惟一條件或多種其他條件之一而給予的補貼，包括附件1列舉的補貼；以及(b)視使用國產貨物而非進口貨物的情況為惟一條件或多種其他條件之一而給予的補貼均為禁止補貼(prohibited subsidies)。

根據上述定義，禁止補貼可分為兩類：第一類是“出口補貼”(export subsidies)，即按照法律或事實上(in law or in fact)視出口實績(export performance)情況而給予的補貼，或是完全取決于這一條件，或是作為幾個條件之一；第二類是進口替代補貼(import substitution subsidies)，即視使用國產品替代進口產品的情況而給予的補貼，或是完全取決于這一條件，或是作為幾個條件之一。上述補貼之所以被禁止，是因為設計這些補貼的目的是扭曲世界貿易，導致對其他國家的貿易傷害。它們可以在WTO爭端解決程序接受挑戰。若WTO爭端解決程序確認一項補貼屬于禁止范圍，則該補貼必須立即撤消。否則，起訴方可以采取反措施(counter measures)。若國內生產者因受到進口補貼產品沖擊而遭到損害，可以征收反補貼稅。

(二)可訴補貼 (Actionable subsidies)

《補貼與反補貼措施協定》第5條之規定，可訴補貼可以定義為：“任何成員不得通過使用第1條第1款和第2款所指的任何補貼而對其他成員的利益造成不利影響，即：

(a)損害另一成員的國內產業；

(b)使其他成員在GATT 1994項下直接或間接獲得的利益喪失或減損，特別是在GATT 1994第2條下約束減讓的利益；

(c)嚴重侵害另一成員的利益。

本條不適用于按《農業協定》第13條規定的對農產品維持的補貼。^[5]”

根據以上定義，可訴補貼屬于那些既不被禁止，又不能免于質疑的補貼，因此這種補貼潛在地容易被起訴，或被征收反補貼稅，但這樣做必須滿足必要的條件，總的原則是任何成員不得通過使用第1條第1款和第2款所指的任何補貼而對其他成員的利益造成不利影響。該協定確定了3種不利影響：

——對另一成員的國內產業造成損害(injury)；

——使根據GATT1994獲得的利益喪失或減損(1ification or impairment of benefits)；

——“嚴重侵害”(serious prejudice)另一成員的利益。

在提起這類補貼訴訟時，起訴方必須舉證并證明補貼對其利益造成不利影響。否則，補貼就是允許的。該協定界定了補貼能夠引起的三種形式的損害(damages)。(1)一個國家的補貼可能傷害(hurt)一個進口國的國內產業(domestic industry)；(2)在第三國市場競爭時，補貼可能傷害來自另一國家的出口競爭者；(3)一國的國內補貼可能傷害力圖在補貼國國內市場參與競爭的出口者。若爭端解決機制裁定補貼的確有不利影響，則補貼必須撤消或者它的不利影響必須消除。再者，若國內生產者因受到進口補貼產品沖擊而遭到損害，可以征收反補貼稅。

關于可訴補貼的確認，涉及以下術語，國內產業(domestic industry)、損害(injury)、利益的減損或喪失(1ification or impairment of benefits)、嚴重侵害(serious prejudice)。對這些術語的確切理解，是確認可訴補貼、真正把握可訴補貼法律內涵的關鍵。

六 結論

補貼，在《補貼與反補貼措施協定》中有其特定含義，并不是任何補貼都是禁止的或可訴的，只有專向補貼才被納入《補貼與反補貼措施協定》管轄的范疇。專向補貼又可分為禁止補貼和可訴補貼(不可訴補貼條款已終止并失效)。市場經濟地位的取得有利于中國在世界經濟和貿易競爭方面增強參賽能力，但同時也要求我們提起對“補貼”和“反補貼”方面問題的重視。不可訴補貼的取消使得即便是非專向補貼也可能受到詰問和挑戰。立法和制定政策務必考慮補貼分類的變化，尤其是不可訴補貼終止所帶來的影響，以避免由于政策誤導而造成損失。

參 考 文 獻

[1]上海WTO事務咨詢中心信息部.www.sccwto.net.

[2]王福穰.英漢投資經濟詞典.北京：中國財政經濟出版社，1994.

[3]陳今池.立信英漢財會大詞典.上海：立信會計出版社，1994.

[4]不列顛百科全書(國際中文版).中國大百科全書出版社，1999.

[5]烏拉圭回合多邊貿易談判結果法律文本.北京：法律出版社，2000：235.

余德和：北京市合通律師事務所，100010

龔益：中國社會科學院數量經濟與技術經濟研究所，100732