構建和諧社會條件下的黨的領導體制改革

[摘要]構建和諧社會要求改革和完善黨的領導體制。在地方黨委換屆工作中，出現了引人注目的地方黨委“減副”模式。在目前中國黨政雙軌體制下，地方黨政機關存在著黨政關系不規范、職責重疊、權責不對稱等問題。近期，這一模式在一定意義上有助于克服這些問題，對完善黨的領導體制具有重要意義。

[關鍵詞]和諧社會；領導體制；“減副”；黨政關系

[中圖分類號]D26

[文獻標識碼]A

[文章編號]1672-2426(2007)03-0018-03

一、構建和諧社會對完善黨的領導體制的要求

中國共產黨是社會主義建設事業的領導核心，構建社會主義和諧社會，關鍵在黨。黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確提出，必須充分發揮黨的領導核心作用，堅持立黨為公、執政為民，以黨的執政能力建設和先進性建設推動社會主義和諧社會建設，為構建社會主義和諧社會提供堅強有力的政治保證。完善黨的領導體制，提高黨構建社會主義和諧社會的能力應著重考慮以下幾個方面：

1．加強領導班子的整體功能建設。要按照民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的總要求，不斷提高各級領導班子和各級領導干部管理社會事務、處理社會矛盾、協調利益關系、激發社會活力、維護社會安定的能力。各級黨委應切實擔負起領導構建和諧社會的責任，通過擴大黨內民主，推進黨務公開，嚴格黨內生活，嚴肅黨的紀律，以黨內和諧促進社會和諧；通過建立規范高效的領導體制和工作機制，明確職責權限，加強對社會問題的調查研究，解決好影響社會和諧的突出矛盾和問題。

2．規范黨政關系。按照精簡、統一、效能的原則和決策、執行、監督相協調的要求，進一步規范黨政機構設置，理順黨委的領導職能和政府的行政職能，既確保黨委的領導核心作用，又充分發揮政府部門的積極性和主動性，最終實現黨政關系的和諧協調。黨委要抓好事關構建和諧社會全局的重大事項、重大問題，充分發揮“總攬全局、協調各方”的領導核心作用，不直接干預行政事務的管理工作，使政權機關更好地履行其行政管理職能，進而提高政府工作的整體活力和效能。

3．加強黨的集體領導與民主決策。要健全民主集中制的各項具體制度，擴大黨內民主。集中是民主的集中，體現民主的權威。凡是涉及到黨的路線、方針、政策，重大工作任務的部署，干部的重要任免、調動和處理，社會利益方面的重要問題，以及上級領導機關規定應由黨委集體決定的問題，應該根據情況分別提交黨的委員會、常委會、黨組集體討論決定，而不得由個人專斷。在決策內容和方式上，建立健全以推進民主決策為重點的票決制，完善黨委的議事決策機制和協商溝通機制，不斷提高各級黨委的領導水平和執政水平。

4．加強對權力的制約與監督。“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗。”要建立健全結構合理、配置科學、程序嚴密、監督有效的權力運行機制，從決策到執行等各環節加強對權力的監督制約。充分保證黨內言論自由，通過加強制度建設，努力拓寬和健全黨內監督渠道，探索實行黨內競選制、質詢制、問責制和罷免制，把權力運行置于有效的制約和監督之下。通過必要的議事規則和決策程序，重點加強對黨政領導“一把手”的監督，在領導班子內部形成協調中相互制約、制約中相互支持、支持中實現和諧的局面。

二、地方黨委“減副”是完善黨的領導體制的重要舉措

構建和諧社會要求完善黨的領導體制，優化執政效能。當前，一些地區黨政領導班子不和諧、不團結，主要表現在：有的地方決定重大問題不按規定程序辦事，黨政領導成員間協商不夠，“人格化”特征明顯；有的領導班子成員過分注重個人意見，不注重黨的集體領導和民主決策；有的甚至搞小圈子，拉幫結派，黨政領導之間互相扯皮等等。這反映出黨的領導體制所存在的一些問題。黨的執政效能的發揮應由兩個方面構成：一是黨政機構工作職責明確、分工合理。這主要表現為領導成員所履行的崗位職責明確，工作分工科學，權與責界定清晰。二是領導班子和諧協調，體現為領導集體的感召力、戰斗力和凝聚力。和諧協調強調各成員之間能夠積極配合與互補，體現領導集體整體效能的發揮。感召力、戰斗力和凝聚力體現為通過領導成員之間團結協作，互相配合，使領導班子富有親和力、向心力，構成一個堅強和充滿活力的領導集體。

從2006年3月份開始，全國各地一些黨委陸續召開代表大會，正式拉開了新一輪的黨委換屆工作序幕。2006年4月初，中共中央下發的《中共中央關于認真做好今明兩年省、自治區、直轄市黨委換屆工作的通知》要求，各地在黨委換屆中要對領導班子配備進行改革，具體措施是：減少副書記職數，除兼任政府正職的副書記之外，一般可設1名專職副書記；精簡領導班子職數，省級黨委常委職數一般為11～13人，西藏、青海、新疆可以14～15人；擴大黨政領導交叉任職，黨委常委和政府副職可交叉任職2～3名；規范任職年齡，省委書記、省政府正職兼副書記為65歲，省紀委書記為63歲，其他為60歲，在提名上述三類任職人員時，如果年齡分別已經是63、61、58，則一般不列人提拔行列等。在已經換屆的地方黨委普遍減少了副書記職數、常委職數，擴大了黨政領導之間的兼職，優化了領導成員的年齡結構。這次地方黨委換屆工作所實施的領導班子配備改革，涉及到地方黨委領導體制和工作機制的重大變化。對此，學界也開始熱烈討論。比如，有學者認為這是不是又回到黨政合一的路子?又有人認為這不是黨政合一，而是加強了黨的領導，是更好的統攬全局。還有人認為，黨政領導兼職使得黨委工作行政化，不利于黨政分開等等。筆者認為，理解這一變化必須從問題著眼，即在目前中國黨政雙軌體制下，地方黨政機關存在著黨政關系不規范、職能重疊、權責不對等、決策效率低下等問題，而此次地方黨委換屆所采取的減少副職，擴大黨政領導交叉任職等措施將在一定意義上有助于克服這些問題。通過積極推進領導班子配備改革，進一步完善地方黨委領導體制和工作機制，充分發揮常委會的集體領導作用；進一步減少和避免黨政分工重疊，切實提高決策效率和執政水平。這是加強黨政領導班子建設，完善黨的領導體制的重要舉措。

三、地方黨委領導體制所存在問題的分析

1．黨政關系問題。在當代中國，中國共產黨是具有領導地位的執政黨，在整個國家權力結構與運行中處于核心與主導性的地位。作為執政黨，中國共產黨的領導地位體現在處理同其他國家機關的關系上?！安徽撌菑臍v史和現實的角度考察，還是按照中國的法理和法律來分析，在諸多社會政治關系之中，如何處理黨政關系始終是其中的一個最基本的政治任務，是一條主線?！痹谥袊F有的政府決策模式下，“表現在政府執行方面，一個顯著特點是存在著行政的雙軌結構—功能系統，即中國共產黨組織與以國務院為首的人民政府都具有政策執行的功能”。黨政系統之間分工交叉，工作權限和職責相互重疊，表現為借鑒蘇聯模式的歸口管理體制。“口”是具中國特色的政治術語，主要指政府工作的某些領域。地方政權建設中按工作性質、職責的不同而劃分為若干個“口”，如財經口、政法口、宣傳文教口等。按照堅持黨的領導的原則，由黨委的分管書記、常委負責管理，同級行政部門政府副職協助管理。在組織結構上，黨委下設若干工作部門與政府行政機關的業務部門相對應，進行對口管理。在組織人事上，分管書記、常委主管黨政部門“口”的工作，而工作在一線、非常務的政府副職一般不兼職于黨委領導，因而被排除在黨委常委會決策班子之外，這就容易造成決策與實際工作的脫節?！霸谶@種黨政雙軌體制下，組織、人員、功能有分有合，特別在有的地方和部門，黨政之間存在一定的矛盾和沖突，就會出現兩種聲音和兩條指揮系統，嚴重干擾了政策的統一有效執行。”這既增加了工作層次，又加大了協調難度，造成工作效率不高、社會成本過大，出了問題也難以追究責任。

2．黨內民主問題。黨的十六屆四中全會報告指出：“發展黨內民主，是政治體制改革和政治文明建設的重要內容。”黨內民主是黨的生命，發揚黨內民主，有利于調動廣大黨員干部的積極性，保持黨的生機和活力，從而提高黨的領導水平和執政水平。少數服從多數是民主的核心原則，也是實行委員會制與集體領導的決策規則要求?！包h內民主就是讓廣大黨員充分行使民主權利，遵循少數服從多數的原則，共同管理黨的事務；黨的一切活動，黨的理論、路線、方針、政策等，都必須體現廣大黨員的意志和要求?！秉h內民主作為黨內生活的基本原則，具體體現為黨的代表大會與黨委會制度、選舉制度、監督制度等一系列黨內制度。所有這些制度的實質就在于全體黨員都能夠平等地討論、決定和處理黨內事務。然而，在長期的實踐中，黨內民主得不到發揚。實行委員會制的“一把手”不遵守少數服從多數的民主原則，把“民主”變成個人專斷，把個人專斷變成“多數人民主”，一人可以魔術般地變成“多數”，把“一言堂”變為“多數人同意”，是長期以來“少數服從多數”民主原則在黨內經常遇到的最大挑戰。鄧小平說：“權力過分集中的現象，就是在加強黨的一元化領導的口號下，不適當地、不加以分析地把一切權力集中于黨委，黨委的權力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要有第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此而變成個人領導?！?/p>

3．黨的決策效率問題。中國共產黨的領導地位決定了它在當代中國政府的政策制定與執行中具有“中樞”的地位和作用。執政黨的任何一項政策都會對整個國家和社會產生重大而深遠的影響。改革和完善黨的領導體制，提高黨的決策效率是提高黨構建和諧社會能力的重要方面。在現行的地方黨委決策模式下，形成了黨政雙軌運行體制，而以歸口管理為主要的特征。在地方，越到基層，制定方針、政策、戰略、目標等“大局”問題就越少，由此就容易造成黨政領導之間分工不清，工作權限和職責重疊，權力結構的“人格化”特征就愈發明顯?！耙虼嗽趯嵺`中通常會出現職務和權威的分離，有職務而無權威，有權威而不一定有職務的現象”，更甚者，黨政領導之間不協調、不團結，互相扯皮、互相推諉，導致內耗，從而出現削弱黨的領導、行政組織渙散的局面。“歸口管理與我國傳統的‘條塊關系’體制糾纏在一起，大大制約了行政機關的權威，使得一個行政部門不僅受‘口’或‘系統’領導，還要受到同級黨委和政府的領導。這種多重領導、政出多門的體制在實踐上必然會分散公共權力的公共權威”，客觀上形成了政令的不統一，影響了決策效率。

4．權責一致問題。執政黨掌握著執政權力，是行使權力的主體。從權力、責任對等的原則來說，享有什么樣的權力，就應承擔什么樣的責任。有權必有責，是依法執政的前提。黨政不同部門與官職之間嚴格的職責劃分是進行官員問責的首要前提，“沒有明確責任體系的問責制度只會成為一種擺設，為權力斗爭和鏟除異己增加了新工具”。目前，在黨政之間，還存在許多十分棘手的難題。首先是黨政機關各部門之間的職權劃分，即黨務系統和政務系統之間的職責劃分。各級黨委在中國政治結構中具有核心和統攬全局的作用，行政一把手往往是黨委的副職，受黨委一把手的領導和制約。但在我們看到的許多官員問責案例中，行政一把手受到處理，而黨的一把手的責任卻沒有受到任何追究，這顯然有失公允。其次，在黨政領導成員之間應有明確且嚴格的職責分工，責任具體到人，即在黨政領導正副職、上下級官員之間的責任如何分配、權責如何對等。縮小責任范圍意味著有權力沒有責任，從而違背民主政治的初衷。只有執政黨及其官員在責任體系之內，只有權責一致，才有可能建立起嚴格意義上的問責制度。

四、地方黨委“減副”對完善黨的領導體制的意義

1．是規范黨政關系的新探索。十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》指出：規范黨政機構設置，完善黨委常委會的組成結構，適當擴大黨政領導成員交叉任職，減少領導職數，切實解決分工重疊問題，撤并黨委和政府職能相同或相近的工作部門。這是對規范黨政關系的制度構想?！啊h’和‘政’必須在職能上進行合理的分工，必須在載體上分開，但是政黨又一定要以適當的方式領導或參與政權，要組織或監督政府，要在各個社會利益群體和政府之間充當一條穩定的‘通路’?！痹诂F行的歸口管理體制下，通過減少副書記的數量，擴大黨政領導交叉任職，作為政府副職的官員交叉任職于黨委常委，就使得決策與政策的施行相銜接，黨政部門的工作得以協調。這克服了長期以來地方黨政領導間由于職責重疊、權限不明所造成的互相扯皮，責任的互相推諉。既發揮了黨委核心領導、總攬全局的作用，又增強了政府決策的權力，有利于規范黨政關系，維護黨政領導之間團結和諧的局面。在黨政職能分開的前提下，做到堅持黨的領導與發揮政府決策作用的有機統一，為逐步建立規范化的“黨政關系”探索了新路。

2．有利于黨內關系民主化?！凹w領導是黨的領導的最高原則，它是指黨的領導的主體是集體，不是個人，所有重大問題，都應該由適當的集體討論，作出決定，禁止個人獨斷專行。”1996年4月頒布的《中國共產黨地方委員會工作條例(試行)》明確規定，書記辦公會不是一級決策機構，不得決定重大問題。但在實際工作中，對重大問題決策、重要干部任命，都是先提交書記辦公會，書記、副書記接近甚至超過常委會成員的半數，書記辦公會一旦形成了統一意見，事實上已主導了常委會的決策，“結果是辦公會決定了事情，常委會走過場”。這次地方黨委換屆所實施的“減副”措施，扭轉了權力集中于“幾個書記”的現象。在對重大問題決策、重要干部任命中，書記辦公會的成員將無法占到常委多數，書記在通過自己的提議時要直接面對常委會，這就從根本上削弱了書記辦公會在實際權力運行中的作用，使其回歸“議事”的本職定位。另外，在只有一個專職副書記的情況下，書記辦公會將“形同虛設”，從而有利于實現全委會、常委會的集體領導與民主決策，有利于實現黨內關系民主化。

3．有利于提高黨的決策效率。有學者認為，“從實際操作看，在共產黨一黨領導的前提下實行黨政分開的可行性值得懷疑，越到基層，黨政分開越困難”。筆者認為，此次地方黨委換屆所實施的改革措施是解決地方黨政關系問題的一種具體制度設計。通過減少地方黨委副書記職數，擴大黨政領導交叉任職，擔任政府副職的黨員進人同級黨委常委會，就相應增加了政府副職的決策權限，提高了政府的領導力。也有人擔心，這是否又回到“黨政合一”?對于這種擔心，我們可以從兩點上來考慮。一是在現行地方權力結構下，越到基層，“黨政分開”越難。比如，加快發展是解決一切問題的根本，地方黨委不能不抓經濟工作，政府也不能不抓經濟工作。所以，片面強調“黨政分開”沒有看到問題所在。二是黨委常委和政府副職可交叉任職的數量還很少，即只有2—3名。這相對于一般地方政府不少于5名的政府副職配備所占比例還較低，不會出現大范圍黨政不分的現象?！啊疁p副’之后，由副書記分工負責變為常委分工負責，實現十六屆四中全會‘實行常委分工負責’的要求。而唯一的專職副書記則專司黨務，并協助書記處理日常事務?！边@有利于克服黨政雙軌體制下職責重疊、決策環節過多所造成的低效率、高成本。同時，政府領導同同級黨委或上級領導的溝通也更加快捷，從而克服了黨委權力集中、行政組織渙散的局面。

4．有利于黨政官員權責一致。目前，黨政官員問責已趨向制度化，以相關的法律、法規、條例和規定，如《中國共產黨紀律處分條例》、《中國共產黨黨內監督條例(試行)》、《黨政領導干部選拔任用工作條例》，以及許多地方政府出臺的相應規章等為依據。這次地方黨委換屆所實施的領導班子配備改革，則是從組織結構上對黨政官員問責所采取的具體制度設計。通過減少黨委副書記職數，擴大黨政領導交叉任職，政府副職交叉任職于黨委常委，“這就加強了政府的力量，加強了一線工作的領導力量，從而有利于政府的權責一致，出現治理問題也便于問責”。在發揮各級黨委領導核心作用與加強政府領導力的前提下，使得責任主體更加明確。正如黃山市某一副區長所言：“現在實行交叉任職后，很多事情是一個人做主，即使因為錯誤受到了處分，那也是責權匹配了?！碑斎?，在政府領導權力擴大后，如何進行制度設計，對權力主體、決策者進行充分的制約和監督也是必須要考慮的問題。