公共選擇理論對我國政府改革的啟示

我國人均GDP已超過1000美元，按照世界銀行的分類，我國已經走出了低收入國家的行列。國際經驗表明，走出低收入國家并向中等收入國家邁進的時期，即GDP從1000美元到3000美元的時期，可能會出現兩種前途：一種是進入“黃金發展時期”，經濟發展動力強勁并保持一個較強時期的經濟增長；另一種是進入“矛盾凸顯期”，矛盾激化經濟停滯不前，甚至引發動蕩。這個時期社會經濟的持續發展關鍵取決于是否有一個良好的體制和機制。經濟體制、社會體制、政治體制改革的深化才是發展中國家社會經濟良性發展的保障。而行政改革既連接經濟體制改革，又連接社會體制改革和政治體制改革，處于改革的中心環節。本文僅從公共選擇理論的角度出發就我國經濟發展關鍵時期的行政改革談一些看法。

一、公共選擇理論的若干主題

以經濟分析方法著稱的當代經濟學家加里·貝克爾認為，“經濟學的發展已經進入第三階段。在第一階段，人們認為經濟學僅限于研究生產資料的生產和消費結構；到了第二階段，經濟理論的范圍擴大到全面研究商品現象，即研究貨幣交換關系；今天，經濟研究的領域已囊括人類的全部行為及與之有關的全部決定”。公共選擇理論分析從經濟市場向政治市場的延伸正是經濟學研究領域的一個全新擴展。

公共選擇理論，就是把經濟分析工具應用于政治研究領域，運用經濟學的方法和理論去考察政治領域中的集體決策或其他非市場決策。公共選擇學派創始人布坎南認為：“公共選擇實際上是經濟理論在政治活動或政府選擇領域中的應用和擴展”。公共選擇理論從“經濟人”假設出發對政府行為非理想化所作的分析、針對國家干預過多而闡明的“政府失敗論”、所倡導的進行制度和憲法改革以從根本上制約政府行為的“制度約束論”，被認為是對長期以來占主導地位的以凱恩斯主義為代表的國家干預主義最有摧毀力的打擊，代表了美國經濟學中日益擴展的新自由主義趨向。如今，公共選擇學派在美國正受到人們越來越多的關注。它已成為西方經濟學中一個堪與奧地利學派、芝加哥學派相媲美的新自由主義流派，并且對政府決策的影響越來越大。同時，這一理論對我們社會主義市場經濟中的政府建設也不乏借鑒。

其一，經濟人假設。公共選擇理論的一個基本特征，就是把經濟學中的“經濟人”假設引入對人們政治行為的分析中，以此作為考察個人與政府決策行為的出發點。公共選擇理論認為西方經濟學中廣泛采用的“經濟人”假設不僅適用于經濟活動領域，也完全適用于政治活動領域。人們在政治領域中的行動與在經濟領域中的行動在本質上是一致的，總是遵循趨利避害、舍小利求大利的行為準則。同樣，政治家和政府官員們也是有理性的“經濟人”，以追求自利為目的。他們在政治市場上追求著自己的最大政治利益(權力、地位、威望、支配力……)，而并不管這些利益是否符合公共利益。不管是在哪一級公共機構服務，只要有可能，官員們便會選擇能為自己帶來最大利益(或政治上的、或經濟上的、或心理上的)的決策。公共選擇學派認為，那種將政治領域與經濟領域割裂開來，將人們的政治行為與經濟行為截然分開的“善惡二元論”是完全不能成立的。支配人們政治行為與經濟行為的動機在本質上是一樣的——都是以自利為行為準則。因而，沒有理由把政府看作是超凡至圣的機構，沒有理由把政府的行為理想化。布坎南明確指出，人們并不是為了追求真善美而是為了去實現各自的利益而參與政治活動。他甚至宣稱：“在公共選擇中，諸如‘社會目標’、‘國家目標’或‘社會福利函數’之類的東西是完全不存在的。”

其二，政府失敗論。從經濟人假設出發，運用成本——收益分析方法，公共選擇學派得出了“政府失敗”的必然結論：政府并不是神的造物，它并沒有純潔無私和正確無誤的天性。國家是一種人類組織，在這里作出決策的人與其他人沒有本質區別，他們同樣是個人效用最大化者。公共選擇理論認為市場的缺陷并不是把問題交給政府去處理的充分條件。過多的國家干預只會擾亂和破壞經濟生活的內在自然秩序，帶來一系列災難性的后果，嚴重危害民主制度的生存。因此，必須大力減少國家干預，盡力發揮市場的功能。政府干預永遠只能是第二位的選擇。只有當事實確實證明市場解決比政府干預代價更大時，或者更恰當地說，只有在政府缺陷明顯小于市場缺陷下，才可以選擇適當的政府干預。“政府失敗論”是公共選擇學派最重要的分析結論，它構成了公共選擇理論的核心論點。這一論點的提出具有歷史意義。20世紀50年代，以凱恩斯主義為代表的國家干預主義思潮，曾以“市場失敗論”論證了國家干預的必要性，對傳統的自由放任主義經濟學說作了否定；現在，作為新自由主義流派代表的公共選擇學派，又以“政府失敗論”否定了國家干預的合理性，對國家干預主義作了否定之否定。

其三，制度約束論。“政府失敗論”的分析，使公共選擇學派得出了一個具有邏輯必然性的結論：當代西方民主社會的問題，不是市場制度的失敗，而是政治制度的失敗；所面臨的主要挑戰，也不在經濟方面，而在制度結構方面。要從根本上限制國家干預的無限擴大就必得進行一場制度結構改革，建立起一個能夠有效地制約政府行為的政治決策體系。這就是公共選擇學派的“制度改革論”。它實際上是公共選擇學派的行動綱領。公共選擇學派之所以如此重視制度結構改革的作用，是因為他們有這樣一個基本認識：對于任何個人和組織(包括政府)的活動制度結構(包括組織、秩序、規則)具有根本性的約束作用，制度結構從本質上決定了一切個人與組織活動的性質、特點和客觀必然性。布坎南在詳細地研究了各種政治決策機制(主要是各種選舉制度)之后深刻地指出：一旦制度或基本規則確定之后，一些問題的結果往往在它還未表決之前事實上就已經預先被決定了。因此布坎南提出，重要的是選擇產生結果的程序和規則，而不是結果本身。他引申而論，政府行為的非理想化，主要不是人(政府官員)的問題，而是約束政府行為的制度結構問題。因而布坎南寄希望于通過制度結構的改革來約束政府行為。他認為制度的約束是最有效的約束。因此，公共選擇學派把構造新的能夠有效地制約政府不合理行為的公共選擇制度作為首要的政治任務。在公共選擇學派的“制度改革論”中，憲法改革居于重要地位。公共選擇學派力求通過新“憲章運動”，重建基本憲法規則，并通過憲法規則來約束政府的權力。

二、公共選擇理論對我國政府改革的啟示

公共選擇理論中諸多內容固然是西方市場經濟發展的產物，是對西方市場經濟發展中政府與市場關系實踐的一種理論反思，盡管有其不足之處，盡管受到主流經濟學的種種詰難，但其理論與實踐價值絕對不容忽視。公共選擇所指出的政府失敗的現象，如決策失誤、政府機構膨脹、效率低下、尋租行為等在我國目前也是存在的，有的還相當嚴重。由公共選擇理論反觀我國政府改革的實踐，對我們的啟示是多方面的，而以下兩方面尤為重要。

其一，政府權力的憲法約束。治國以法為本，凡事依法而行，我國古已有之。韓非子說過：“國無常強，無常弱。奉法者強，則國強；奉法者弱，則國弱。”布坎南認為政治過程是一個更為復雜的交易過程，政治過程的高效率也來自于“契約規則”。正如他所說，要改進政治就要改進規則，一場游戲由它的規則限定，而一場較佳的游戲只產生于改變規則。市場經濟是法制經濟，市場經濟秩序的確立、運行必須靠法律來保證；和諧社會是一個民主法制的社會，民主法制的社會首先要保證人民當家作主，這就意味著要尊重人民群眾的獨立人格和民主權利，尊重并維護廣大公眾的意志表達權、民主監督權、社會知情權及社會參與權。公共選擇理論強調立憲改革，注重憲法、法律、規則的建設，其“憲法主義”思想核心就是憲法來自社會關系的基本道德準則，來自公民全體的“一致同意”，而一般的法律來自憲法、服從憲法，這正和我們前面所說的構建和諧社會的基本特征相符。因此，在向市場經濟的過渡中，在構建和諧社會的過程中，我們必須加強法制建設，使整個社會的運轉服從于法制的權威，做到法律高于權力，特別是注意公共決策的法制化，將公共政策的制定和執行納入法制化的軌道，優化公共政策制定和執行系統，完善決策體制和決策規則，提高政策制定和執行的質量。同時，公共選擇理論強調政府官員本身具有強烈實現自己獨立利益的自然傾向，這種傾向若不加以限制，公眾的利益將遭到損害。正是這個“政府仁慈神話”的破滅，提醒世人設計一種適當的規則和制度來約束、限定政府部門的權力乃重中之重。

其二，重塑有限政府。一般而言，政府權力必須與其職能相適應，當政府權力總量超過其所承擔的職能總量時，會造成政府權力運行的困難與障礙。公共選擇理論認為國家權力總是追求更大的國家權力，要補救“政府失敗”就要從這種惡性循環中解脫出來，破除政府萬能的神話，塑造有限政府。改革開放以來，政府治理改革一直伴隨著我國改革逐步深化的過程，但是政府治理改革仍然滯后，尤其是政府的職能沒有發生根本轉變，地方政府大量介入經濟活動，甚至在不同程度上充當市場中一個重要的競爭主體的角色。政府不是無所不為、無所不能的“萬能”政府，它只能辦它應該辦的并且能夠辦好的事情，以服務導向代替傳統的政府中心主義，服務于社會公共領域、非競爭領域、宏觀領域。一個好的政府要能夠適應社會發展而相應調整自己的權力和職能范圍，在“有所為有所不為”的轉換中，政府才能真正成為人民的政府，服務于社會，造福于民眾。在建立和發展社會主義市場經濟的過程中，我們必須把握好政府干預行為的限度，確定好這種干預的范圍和內容，明確政府應當補充市場機制，而不是取代這種機制。