我國行政體制改革與服務型政府建設

[摘要]服務型政府是在借鑒西方發達國家行政管理的先進經驗基礎上，總結我國行政體制改革的經驗，結合我國國情提出的政府治理模式。建設服務型政府，既是歷史發展的必然趨勢，又是政府實現良好社會治理的內在要求，也是我國深化改革，實現經濟和社會協調發展的必由之路。

[關鍵詞]行政體制改革；服務型政府；政府職能轉變；評價

[中圖分類號]D630．1

[文獻標識碼]A

[文章編號]1672-2426(2007)03-0036-02

我國行政體制改革從上個世紀80年代初算起，已走過了20多年的路程。總結行政體制改革的經驗，探尋存在的問題和解決途徑，對推動我國政治體制改革，建設服務型政府，實現社會協調發展，具有十分重要的意義。

一、我國行政體制改革的回顧與評價

改革開放以來，我國行政體制改革取得了一些成績，主要有：

1.下放權力

上個世紀70年代末，我國開始改革高度集中的管理體制，逐步下放權力，調整中央與地方、政府與企業的關系，如擴大地方的立法權、經濟管理權及企業自主權，建立經濟特區、經濟技術開發區，確定14個計劃單列市，農村實行村民自治，城市實行社區自治等。

2．轉變政府職能

改革開放后，我國進行了五次政府機構改革，開始了政府職能的轉變。第一次是1982年，首次提出機構改革與經濟體制改革相結合，同時強調領導班子的革命化、年輕化、知識化和專業化，國務院機構由100個減到61個。第二次是1988年，提出轉變政府職能與機構精簡相結合，國務院機構由72個減到68個。第三次是1993年，指導思想是轉變職能、精兵簡政、提高政府工作效率，國務院機構又減到59個。第四次是1998年，主要是建立辦事高效、運轉協調、行為規范的行政管理體制，并完善國家公務員制度，國務院機構由40個減到29個，人員編制總數減少一半，由3．2萬人減到1．6萬人。第五次是2003年，目標是轉變政府職能以及組建國有資產管理委員會等7項任務。

3．建立新的行政管理運行機制

上個世紀90年代以來，我國政府的運行機制發生了多方面的變化。一是改革行政審批制度，各級政府大規模清理和減少行政審批項目，簡化審批內容和環節，完善審批制度。二是推進公共服務市場化進程，降低行業準入門檻，教育、醫療、體育、文化、交通、道路建設、城市公用事業等公共服務領域，允許和鼓勵社會主體參與投資或經營。三是實行依法行政，廣泛實行行政執法責任制，并進行了綜合行政執法改革試點工作。四是推行政務公開，1999年在全國農村鄉鎮及村級政府全面推行政務公開，進入本世紀后政務公開又在一定程度向上延伸。五是建立民主參與制度，各級政府開始實行重大事項和政府官員任免的社會公示制度、重大事項的聽證制度、專家參與政府決策的咨詢論證制度。六是實施電子政務建設，2001年中央和省級政府已相繼建立政府辦公網、公共信息網和數據資料信息庫，目前市地級政府也陸續建立起政府網和數據資料信息庫。七是建立和完善公務員制度，2000年中央和省級政府機關的公務員制度基本建立，市、縣、鄉政府也建立了許多單項的公務員制度。

4．開始建設服務型政府

服務型政府建設，是市場經濟體制改革和完善的必然要求，這項政府建設工程是從地方政府開始的。1995年，廣東省順德市提出“依法行政、規范行政、高效行政、透明行政、服務行政、廉潔行政”的理念，開我國服務型政府建設之先河。此后，珠海、大連、上海、重慶、南京等地進一步明確提出服務型政府建設的目標，正式拉開了地方服務型政府建設的序幕。近年來，各地政府紛紛在《政府工作報告》中提出建設服務型政府的目標，開始了我國第一次自下而上的行政體制改革。

我國20多年來的行政體制改革取得了重大進展和成績。通過改革，初步改變了高度集中的管理體制，政府職能有了一定的轉變，計劃經濟時期的政府架構已成歷史，新的行政運行機制正在建立，服務型政府建設已經起步。這些重大改革，順應了市場經濟體制的客觀需要，促進了經濟發展和社會進步，為未來行政體制的深層次改革打下了良好的基礎。

但是，我國行政體制改革與服務型政府建設還存在著許多不容忽視的問題。一是地方行政體制改革和服務型政府建設不平衡。我國東部地區由于經濟發展快，行政體制改革的步伐也大些，而有些落后地區尚未進行實質性改革，基本上沿襲過去的管理模式，政府管理水平低，阻障了經濟發展和社會進步。二是行政體制改革的任務遠未完成。政府包攬經濟和社會事務的現象比較嚴重，離市場經濟要求建立的有限政府還有相當大的差距。政府職能轉變緩慢，行政層次多而亂，機構還很臃腫，行政成本過大，信息失真嚴重。依法行政阻力重重，人治現象仍然盛行，行政性壟斷、行業壟斷依然存在，政務公開遠未到位。三是服務型政府建設未全面展開。目前尚處自發狀態，全國沒有統一明確的要求，一些地方政府和部門根本就沒有開展這項工作，或者只是流于形式。行政改革實施缺乏主動性，是一種外部壓力型改革，缺乏整體性規劃。

二、建設服務型政府的對策

中國有著與傳統管制型政府相適應的廣泛的經濟、政治、文化基礎，建設服務型政府任重道遠，這將是一個漸進的歷史過程。當前，可從以下幾方面入手，加快建設服務型政府的步伐。

1．轉變政府管理理念

任何一種行政管理模式的建立與運作，都需要有一定的行政管理理念。沒有理念的更新，就沒有行政管理體制的改革與創新。中國這個有著集權政治、計劃經濟、一元文化深刻影響的國度，在社會治理方面，官本位、政府本位、權力本位的傳統管制型政府理念根深蒂固，而公民本位、社會本位、權利本位的服務型政府理念剛剛形成，明顯處于弱勢。轉變政府管理理念，成為建設服務型政府的首要問題。因此，建設服務型政府，必須確立以下五種理念：

一是公民至上理念。政府是為公民及其他社會主體提供公共服務的機構，必須樹立“顧客至上”的觀念。公民決定政府的存在與更替，必須以公民高興不高興、滿意不滿意作為評估政府工作得失的唯一標準。只有牢固樹立這種公民至上的理念，政府決策及公務人員的具體工作，才能時時、處處、事事以公民及其他社會主體的利益為最高利益，也就會提高公共服務品質和公眾的滿意度。

二是有限行政理念。政府不是全能的，政府的能力、權力都是有限的，政府在管理中也會出現失靈現象。必須轉變政府神圣化、萬能化的觀念，改變事無巨細、政府統攬的局面，少做、不做越位、越權的事情，政府不應管的事情要還權于民、還政于民。

三是依法行政理念。依法行政是政府管理理念的核心，是政府行政運作的一項基本原則。各級政府不僅應強化這一理念，而且要善于運用法律法規處理和解決政府工作中的問題，尤其是涉及百姓切身利益的問題。

四是責任政府理念。從責權利相統一的角度來分析，政府及其工作人員在履行職能過程中獲得了一定的利益和報酬，那么，就必須承擔相應的行政責任，否則就會失去社會公平，服務型政府也就不復存在。這就要構造和完善包括政治責任、法律責任、公仆責任在內的行政責任制度，以確保政府及其工作人員對百姓負責、對社會負責。

五是誠信行政理念。誠實守信是服務型政府的品格屬性，在政府管理的公共服務中，必須樹立誠信理念，以適應市場經濟健康運行的需要，維系、培養和提升政府的公信力。朝令夕改、言而無信，不但是為人之忌，也是為政之忌。

2．轉變政府職能

政府職能是政府管理活動的核心，決定著政府管理的基本方向。轉變政府職能，建立為企業、市場和社會服務的新體制，是建設現代服務型政府的根本。政府必須實現由全能政府、萬能政府向有限政府轉變，克服越位、糾正錯位、彌補缺位，把工作重點轉移到“經濟調節、市場監管、公共管理、公共服務”的職能上來，突出其社會管理、公共服務職能。為實現政府職能轉變目標，必須妥善處理三個方面的關系：

一是政府與企業的關系。應實行“有所為有所不為”的有進有退謀略，真正實行政企分開，政府從管企業的繁雜工作中退出，減少對企業的干預。同時，強化對企業的引導和服務，包括平衡不同的所有制企業的“國民待遇”，規范市場交易行為，加快社會信用體系、咨詢服務體系等的建設，為企業發展創造良好的外部環境。

二是政府與市場的關系。政府不能既當市場的監管者，又當市場的參與者，而應定位于彌補市場不足和治理市場缺陷。要充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，政府監督應是規范市場主體行為，整頓市場經濟秩序，完善統一、開放、公平的市場體系，打擊市場壟斷和地方保護行為，促進國內市場與國際市場的對接。

三是政府與社會的關系。應改變過去“大政府、小社會”的格局，凡社會、公民能自我管理、自我調節的事情，政府都應當退出來。同時，明確政府對社會、對公民所承擔的責任，建立起為社會服務的新體制，如社會服務承諾制、政務公開制等，切實解決公民提出的合理問題。

3．完善政府績效評價和監督機制

由于服務型政府奉行的是人本位、社會本位、權利本位的理念，政府與公一民是公仆與主人的關系，所以在這個問題上也有許多可以改進的地方。

一是建立政府績效評價機制。在服務型政府建設過程中，必須注重公民的參與問題，充分尊重公民的知情權、選擇權和監督權，由公民評價政府工作的得失，以人民是否滿意作為評判標準。公民充當評價政府績效的主體，既可增強評價的科學性、可信性，還可有助于政府在公民心目中的“人民政府”形象的重塑。

二是建立政府內部監督機制。政府應對每項公共管理、公共服務活動建立目標責任制，將目標和責任細化到具體部門和工作人員頭上，并對執行部門和工作人員的執行行為和執行績效進行監督和檢查，真正將工作落到實處。

三是建立政府外部監督機制。這是對政府的根本性的，也是真正有效的監督。建設服務型政府，需要務實、理性的原則，不能把它當“形象工程”而流于形式。為了檢驗政府工作的績效，督促政府改進工作，糾正和解決政府工作中存在的問題，應在三個方面加大外部監督的力度：第一是加大政黨、人大、政協等政治組織對政府的監督力度，使政府及其工作人員“如履薄冰”，自覺規范其行政行為。第二是建立由公民代表、企業代表、社會中介組織代表、專家代表組成的督查小組，定期開展對政府行政行為的監督和檢查，提出改進工作的意見和建議，并將檢查結果公布于社會。第三是真正實行新聞媒體對政府及其工作人員的監督。目前，發揮這一監督功能還有許多理念上和政策上的障礙，但在理論上應該允許探討。筆者的初步看法是，新聞媒體與政府之間應保持某種程度的相對獨立性，新聞媒體有權對政府及其工作人員的違法違規行為進行披露和批評，政府及其工作人員則有辯誣和追究其誣陷責任的權利。

責任編輯 宮秀芬