社會保障中政府責任的定位與現實選擇

[摘要]現代社會保障制度、政府職能轉變、社會保障的性質等因素決定了政府在社會保障中的第一責任人角色。結合實際，政府在社會保障中責任的定位是財政責任、制度責任、監督責任與協調責任等。政府在財政投入、制度環境、政府職能轉變等方面應有所為，這也是政府擔負其在社會保障中責任的現實選擇。

[關鍵詞]社會保障；政府責任；定位；現實選擇

[中圖分類號]F842．0 D630．1

[文獻標識碼]A

[文章編號]1672-2426(2007)03-0015-03

社會保障是現代社會的“穩定器”、“調節閥”，它關系到社會的穩定以及經濟、社會的可持續發展。經過近20多年的改革，中國已構建了一個以養老保險、醫療保險、失業保險、社會救助等為基本內容的城鎮社會保障體系。但目前的社會保障制度總體上滯后于經濟發展水平，不能滿足社會需求，其中的原因和問題是多方面的，而政府責任問題是我國社會保障制度進一步完善的主要議題之一。

一、承擔社會保障責任：政府是社會保障的第一責任人

政府作為社會保障的首要責任主體，具體由以下因素決定：

1．現代社會保障制度呼喚政府承擔社會保障責任。綜觀社會保障的發展歷史，無不體現為一種政府行為，不同國家的政府均不同程度在社會保障制度建立中發揮作用。在經濟體制已經發生重大轉變后，傳統社會保障制度的經濟基礎已不復存在，迫切需要建立與市場經濟體制相適應的社會保障制度。“現代社會保障不是傳統的恩賜式官辦慈善事業，也不是以契約為基礎，而是建立在社會發展和社會公平的基礎上，是人們基于對平等、幸福、和諧生活追求和保障全體國民共享經濟發展成果的正義舉措”。在制定、修改、完善社會保障制度過程中，政府承擔著義不容辭的義務和責任。

2．政府職能轉變要求政府承擔社會保障責任。隨著社會國家、福利國家和服務國家觀念的確立，當代國家的秩序行政比重日漸下降，積極整備及創造環境經濟地域空間等的整備行政和以積極提供公共設施社會保障資金等為目的的給付行政日益發展。政府社會管理和公共服務職能的增強是政府職能發展的顯著趨勢，從管制行政向服務行政的轉變決定了提供基本的公共產品和有效的公共服務是當今政府的職責所在，而穩定健全的社會秩序和一套合理的制度框架無疑是最為核心的公共物品。社會保障作為調節公民收入差距、增進社會公平的手段，必須得到政府的重視和加強。

3．社會保障的性質需要政府承擔社會保障責任。依據公共產品的非排他性和非競爭性特點，社會保障是一種準公共產品，具有一定正外部性。社會保障的發展不僅為享有者帶來保障和利益，而且促進社會的穩定、推進國民身體素質和文化素質的提高。由于其準公共產品的特性，人們在消費時不可避免地會產生“搭便車”心理，一般的企業也因風險太大而不愿介入。所以，社會保障不能按照價格機制來調節其供給，存在市場失靈問題。正如奧爾森所言的“集體行動的邏輯”——“盡管集團的全體成員對獲得這一集團利益有著共同的興趣，但他們對承擔為獲得這一集體利益而要付出的成本卻沒有共同興趣”。作為一種典型的公共物品，政府必須以一種積極的姿態介入社會保障領域，提供滿足廣大人民需要的社會保障服務，適應社會、經濟發展的需要。

二、角色分析：政府在社會保障中的責任定位

在經濟體制改革進程中，政府應當退出一些直接的經濟活動領域，但在社會保障問題上，政府卻需要承擔起越來越多的責任，在組織實施社會保障過程中要扮演重要角色。政府在社會保障中的責任的合理界定是保證社會保障制度持續、健康發展的核心和基礎。然而，在新型社會保障制度沒有完全確立的背景下，政府責任體系沒有最后定型，仍處于政策選擇之中。有學者曾用四分法來明確當前社會保障中的政府責任，歸納出社會保障中的政府責任框架體系(如上表)。

結合現階段社會發展需要，本文僅從分類的角度進行分析，政府承擔的責任主要定位于以下幾個方面：

1．資金投入者。社會保障是用經濟手段解決社會問題以達到政治目的的制度安排，是促進公平的收入調節機制，社會保障的運行離不開相應的財力支撐。沒有財政資金的支持和保障，政府責任也就成為無本之木、無源之水。根據古今中外政府介入社會保障的普遍規律，政府承擔社會保障責任最根本的就在于擴大財政在這方面的支出，確保社會保障資金落實到位。從世界范圍來看，盡管政府承擔的比例有很大的差別，但國家在社會保障中總會承擔或大或小的財政支出。隨著經濟發展，國民收入水平不斷提高，個人對社會保障的需求層次也逐漸提高，所以，需要政府加大在社會保障方面的投入，為社會保障提供充足資金，保證社會保障項目的正常運行。

2、制度規范者。完善的立法和制度安排是社會保障順利進行的依據。公平的政策環境包括法律和制度的設計與規范。一方面，政府須推動法律的制定。社會保障的基本特征在于社會保障的強制性，如果主要依靠社會保障的主管部門和經辦機構通過行政手段和宣傳動員的方式實現，只能達到事倍功半的效果，因此，這種強制性的有效性需要通過國家的立法保證。政府的重要職責不僅是理順、規范現有的法律、法規，而且需要專項立法和地方立法，依法規范社會保障制度的運作。另一方面，政府要提供公平的制度保障。市場競爭帶來社會整體效率的提高，卻無法維護社會成員間的平等。市場的失靈和對公平的關注是政府介入社會保障的根本原因。如果沒有政府提供社會保障制度對收入分配加以調節，社會群體的貧富差距將日益擴大，社會矛盾也不可避免，最終影響社會的穩定和經濟的持續發展。為了促進和實現社會公平，政府必須堅持公平性原則，根據現實的需要，制定、修改、完善社會保障制度，保證任何種族、民族、職業階層的勞動者都享有社會保障的權利。

3．執行監督者。嚴格監督才能保證社會保障體系的運行效率。政府在社會保障監督方面有重要責任。政府的監督內容主要有監督國家制定的各項社會保障法規、政策、制度等的貫徹執行情況，同時對社會保障各項基金籌集、運營、支付等過程進行監督，最終使社會保障各方面內容得以落實，使公民的權利得到真正的保障。值得強調的是，社會監督包括上級對下級的監督、下級對上級的監督、行政監察部門的監督、群眾的監督、輿論的監督、媒體的監督等，不僅政府自身要發揮監督職責，政府也有責任調動社會各方面的力量共同承擔監督責任。

4．力量調動者。伴隨公民社會的成長，社會力量不斷壯大，在明確政府、企業、個人在社會保障中責任的同時，政府應當積極引導社會各界分擔相應的社會保障責任。政府通過恰當的宣傳、引導和政策上的鼓勵、支持，可以調動民間力量，使廣大社會成員積極投入和參與，為擴充保障資金、發展慈善公益事業提供長遠而持久的動力源。因此，隨著責任共擔機制的逐漸形成，政府的間接引導責任將會逐漸得到強化和凸顯。此外，社會保障體系的建立會產生很多相關的利益主體，它們之間的利益也需要政府來協調。

三、現實選擇：政府在社會保障中承擔的責任

社會保障以保障人們基本的生存權和發展權、增進社會公平、保持社會穩定為宗旨。作為社會保障制度的制定者和執行者，為確保社會保障發揮應有的作用，政府必須承擔起相應的責任。

1．提供充足的財政支持，確保社會資金到位。國家財政的強力支撐是社會保障得以立足和發展的基礎。近年來，我國中央政府不斷加大對社會保障的投入。但從社會保障支出占GDP的比重來看，西方國家社會保障和福利開支，20世紀90年代中期上升為占GDP的40％左右，北歐國家甚至已達到了50％，而我國的社會保障支出在90年代僅占GDP的5％左右，2000年，社會保障支出為1922，37億元，占當年財政總支出的比重為12．1％。加之我國人口眾多，投入到每個公民身上的社會保障支出明顯不足。

因此，一方面，各級政府要建立固定的財政機制(包含穩定的財政來源、確定的支出比重、明確的供款項目等內容)，保證財政責任的充分履行。建立獨立的社會保障預算體系，實現中央和地方財政預算中社會保障投入增長比例固定化。應不斷擴大中央財政支出在社會保障尤其是農村社會保障中的比重，擴大社會保障的覆蓋范圍。另一方面，政府要廣開融資渠道，充實社會保障基金，如開征社會保障稅、發行社會保障彩票等。此外，在社會保障基金運營中引入競爭機制，將社會保障基金交由經營業績好、信譽好、效率高的專業投資機構和民間機構，并實行市場化運作、專業化經營，政府在政策上予以指導并加強監督，實現社會保障基金的保值與增值。

2．建立健全社會保障的法律體系和政策體系。社會保障的運行必須以完善的法律為保證。自1986年我國社會保障制度改革以來，社會保障的立法建設一直是個薄弱環節，社會保障的運行依據主要散見于國務院及地方政府頒布的“條例”、“決定”、“規定”、“辦法”、“建議”、“意見”、“通知”等多種規范形式。這些法律、法規已構成社會保障的現行制度的大體框架，但規則的規范層次、效力和嚴密性、權威性有待進一步提高，至今沒有一部全國性的社會保障的法律。要完善社會保障制度，必須加快社會保障立法的步伐。實踐中，應推進立法機構出臺《社會保障法》以及出臺專門性的法律，如《養老保險法》、《醫療保險法》、《失業保險法》、《社會救助法》等，為社會保障發展的基本目標、基本項目、基金籌集與管理、待遇標準及政府、企業、集體與個人責任分擔等作出比較原則性的規范。建立完善的社會保障法律體系(包括社會保障立法與其他部門立法的配套銜接、中央立法與地方立法的協調以及社會保障國內立法與國際立法的配合等)，是政府以程序化、法制化、科學化的方式介入社會保障領域。有了法律作為準繩，可以防范可能的政策風險和制度風險，加大社會保險費征繳與基金管理力度，更切實地保障公民的合法權利。

除此之外，公平的社會保障制度是化解社會風險，促進社會經濟協調發展的重要前提。近年來，隨著中國市場經濟的不斷完善，在國民收入的初次分配和再分配中，城鄉居民的收入不平等等問題日趨嚴重，直接影響了社會穩定。城鄉二元的社會保障問題成了一個被長期忽略的問題。城鄉二元體制下，城市社會保障的事務完全由政府(后來逐漸延伸到單位或國有企業)包辦，而農村則以家庭保障和集體保障為主，政府幾乎不承擔責任，占全國人口70％的農民僅享有全部社會保障費用的11％，而占全國人口30％的城鎮居民卻占有了全部社會保障費用的89％。因此，要消除農村的不安定因素，政府除了繼續完善加大對農業的投入力度、減輕農民稅費負擔等舉措外，一項最有力的措施就是修正制度設計層面上的缺陷，即創造公平的社會政策環境，盡快建立健全農村社會保障制度，通過對國民收入再分配手段，調節城鄉收入差距，提高農村的社會保障效率，緩解社會矛盾。

3．轉變政府職能，推進體制創新。政府作為國家意志的執行者，是社會保障責任的承擔者，但社會保障責任的承擔者并不僅僅是政府。在社會保障中，政府要強化社會責任，同時政府發揮制度供給作用、監管作用和宏觀調控作用。當然，強化社會責任、弱化國家責任，并不是將政府的社會責任完全推向社會，而是要引入社會力量和市場機制，政府只是承擔最后出臺的角色，必要時在某些領域承擔財政“兜底”的責任。其一，政府扮演調動者角色。政府在社會保障中作為引導者，提供制度設計，調動各種社會力量參與社會保障建設。政府引導社會力量介入社會保障，促使資源流向社會保障機構，向需要保障的人們疏散。比如在西方國家，作為“第三部門”重要組成部分的慈善機構比較發達，慈善救濟與政府救濟相補充，一定程度上擴大了保障范圍，提高了保障標準，使社會保障制度更加完善。其二，政府扮演監督者角色。在社會保障“多元化”發展趨勢下，政府應逐漸改變承擔無限責任的做法而強化監管責任，如，社會保障各項政策、法規的執行與實施，財務資源是否合理利用，社會保障相關政府部門工作人員是否盡職等。其三，政府扮演促進者角色。在具體的社會保障服務提供方面，政府引入競爭機制，以提高服務質量與效率。

另外，任何制度的落實，都需要一定的組織為依托。在社會保障體制方面，雖然我國現有的社會保障事務由勞動和社會保障部負責，但由于沒有打破所有制、行政區劃界限，以及缺少法律、法規的統一規范，致使社會保障體制出現政出多門、多頭管理的弊端，社會保障基金難以集中管理、統一運作，增加了社會保障的管理成本。因此，我國的社會保障體制還需要進一步完善和創新，如采用系統垂直型的管理體制，將全國社會保障基金理事會統一至勞動和社會保障部，或成為其獨立的下屬的基金管理機構，整合政府的行政資源，提高社會保障基金的運行效率。

總之，社會保障是政府責無旁貸的責任，這不是一項單純的技術工作，而是一個系統管理工程。在社會保障制度建設與完善的過程中，政府應該正視自己的責任，承擔好自己的責任，做到“有所為”；同時，也不能大包大攬，做到“有所不為”。政府只有因時、因地、因勢地“介入”和“退出”，才能充分發揮其在社會保障中的主導作用，使絕大多數社會成員共享社會進步、經濟進步所帶來的文明。