地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀、成因和對(duì)策研究

摘 要：由于受各種因素的影響，地方政府債務(wù)正在急劇累積和迅猛增長(zhǎng)。這嚴(yán)重影響了地方各級(jí)財(cái)政的運(yùn)轉(zhuǎn)，制約了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)、健康、和諧發(fā)展，潛伏著巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和誠(chéng)信危機(jī)。因此，正視地方政府債務(wù)現(xiàn)狀，分析地方政府債務(wù)成因，積極尋求有效的化解對(duì)策已成為當(dāng)務(wù)之急。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；現(xiàn)狀；成因；對(duì)策

所謂地方政府債務(wù)，是指由地方政府及其所屬部門預(yù)算單位作為債務(wù)人，按照協(xié)議、合同約定或者依照法律規(guī)定，舉借或合法擔(dān)保以及在特定條件下需由政府償還的內(nèi)外債務(wù)。

1 地方政府債務(wù)現(xiàn)狀

1.1 省級(jí)財(cái)政不再穩(wěn)當(dāng)

據(jù)四川省政府研究室的資料顯示，截至2003年底，全省由省級(jí)政府承諾償還或直接作為債務(wù)主體借入的債務(wù)總額為394.36億元。在東部某沿江經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，截至2001年末，當(dāng)?shù)馗骷?jí)地方政府的逾期債務(wù)達(dá)到280億元，逾期率高達(dá)29%。逾期未還債務(wù)以及當(dāng)年到期還本付息額的合計(jì)數(shù)已高達(dá)478億元，相當(dāng)于當(dāng)年地方財(cái)政支出年初預(yù)算數(shù)的70%。

1.2 市級(jí)財(cái)政更加搖晃

安徽省的一份統(tǒng)計(jì)表明，1995年～1999年，安徽省阜陽市財(cái)政債務(wù)總計(jì)11.1億元，到2002年尚有債務(wù)余額7.8億元。

1.3 縣級(jí)財(cái)政益發(fā)艱難

據(jù)2003年政府決算統(tǒng)計(jì)，四川省縣級(jí)政府債務(wù)總額達(dá)739.2億元，平均每個(gè)縣負(fù)債4.11億元。2002年，國(guó)家審計(jì)署對(duì)中西部10個(gè)省、市的49個(gè)縣(市)財(cái)政收支狀況進(jìn)行審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，截至2001年底，49個(gè)縣(市)中有37個(gè)累計(jì)瞞報(bào)赤字10.6億元，為當(dāng)年決算反映赤字7.2億元的147%。49個(gè)縣(市)累計(jì)債務(wù)達(dá)163億元，相當(dāng)于當(dāng)年可用財(cái)力的2.1倍。截至2002年9月，有42個(gè)縣(市)累計(jì)欠發(fā)國(guó)家規(guī)定的工資18億元(其中當(dāng)年1至9月新欠1.32億元)，是1998年底欠發(fā)工資額的3倍多。

1.4 鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政瀕臨破產(chǎn)

2001年，農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)計(jì)認(rèn)為我國(guó)鄉(xiāng)級(jí)債務(wù)已達(dá)1776億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債400萬元。但從目前各地的一些典型調(diào)查的結(jié)果看，這個(gè)數(shù)據(jù)還是非常保守的。據(jù)安徽省人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)的初步統(tǒng)計(jì)，截至2003年底，安徽省鄉(xiāng)級(jí)政府負(fù)債約132億元，鄉(xiāng)均負(fù)債753萬元。在內(nèi)蒙古巴彥淖爾盟，截至2003年底，全盟農(nóng)區(qū)72個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，債務(wù)總額45980.66萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債638.62萬元，全盟鄉(xiāng)級(jí)負(fù)債面達(dá)95%，幾乎所有鄉(xiāng)都是負(fù)債鄉(xiāng)，而且債務(wù)利息高，債務(wù)累積時(shí)間長(zhǎng)，債務(wù)額呈逐年上升趨勢(shì)。重慶萬州區(qū)的調(diào)查統(tǒng)計(jì)表明，2002年萬州區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)高達(dá)8.86億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)近900萬元。從調(diào)查的幾個(gè)重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方財(cái)政收入入不敷出，負(fù)債沉重，最高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債相當(dāng)于地方財(cái)政收入的13倍，最低的也在4.3倍。如被調(diào)查的熊家鎮(zhèn)平均地方財(cái)政收入230萬元，而負(fù)債達(dá)1000萬元，負(fù)債相當(dāng)于地方財(cái)政收入的4.3倍。

1.5 村級(jí)負(fù)債慘不忍睹

據(jù)湖北省農(nóng)經(jīng)管理局統(tǒng)計(jì)，2001年底全省的村級(jí)債務(wù)總額達(dá)到192.5億元，平均每村60.9萬元，90%以上的村負(fù)債。襄樊市2002年年底村級(jí)債務(wù)為30.67億元，幾乎村村都有債務(wù)，村平均債務(wù)達(dá)51.1萬元。記者在內(nèi)蒙古西部盟市調(diào)查發(fā)現(xiàn)，債務(wù)在30萬元到50萬元的村子十分普遍。寧夏平羅、中寧等縣鄉(xiāng)村負(fù)債面達(dá)到100%，村級(jí)負(fù)債最高的青銅峽市，村均負(fù)債49萬元。

2 地方政府債務(wù)成因

2.1 財(cái)政體制方面的原因

1994年的分稅制改革使得財(cái)政的集中度大幅度提高，但是事權(quán)劃分卻仍不清晰。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1994-2002年間，全市因體制累計(jì)短收6 7億元，其中“兩稅”返還被中央和省集中44928萬元，中央財(cái)政借款未還16716萬元，上解中央貢獻(xiàn)款3250萬元，“冶金”“三稅”分成款少返回2351萬元。近年來各項(xiàng)改革力度不斷加大，地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)投入增加，地方財(cái)政支出增長(zhǎng)速度大大超過收入增長(zhǎng)速度，支撐經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的財(cái)力匱乏。

現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度還不完善，上級(jí)對(duì)地方特別是省以下政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度不能滿足地方正常運(yùn)轉(zhuǎn)的需要。

財(cái)政金融體制不健全，導(dǎo)致地方政府只能舉債解決支出壓力，政府債務(wù)增加。地方政府不得不通過各種非正規(guī)渠道直接或間接地借入內(nèi)外債務(wù)，違規(guī)融資。

2.2 行政管理體制方面的原因

行政管理體制改革的減人、減事、減支效果不明顯，人浮于事，行政效率不高的狀況一直沒有得到很好的解決，財(cái)政支出壓力較大，支出剛性較強(qiáng)，財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重，拖欠工資現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。為彌補(bǔ)財(cái)政支出“硬缺口”，各級(jí)地方財(cái)政不得不四處舉債，最終陷入了“挖東墻補(bǔ)西墻”、“借新債還舊債”的惡性循環(huán)之中。

政府職能界定不清，財(cái)政性資金過多地投入生產(chǎn)性、競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，使地方財(cái)政承擔(dān)了本應(yīng)由市場(chǎng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。

現(xiàn)行的政府績(jī)效評(píng)價(jià)和監(jiān)督體系不完善，個(gè)別地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了在有限任期內(nèi)表現(xiàn)“政績(jī)”，獲取政治資本，不惜融資舉債，用于“形象工程”和“政績(jī)工程”建設(shè)，加之監(jiān)督管理的缺位，最終使得地方政府因無法償還債務(wù)而背下了沉重的包袱。

2.3 投融資體制方面的原因

目前我國(guó)的財(cái)政金融體制不健全，作為金融市場(chǎng)上的一大類融資主體，地方政府缺乏必要的正規(guī)的融資渠道，在不得已的情況下，只好通過各種辦法，如向單位借款、向個(gè)人借款等，通過各種非正規(guī)渠道進(jìn)行變相舉債，以解決政府財(cái)力緊缺的問題。而不規(guī)范的舉債，也從某種程度上加大了政府債務(wù)的壓力。

2.4 政府債務(wù)管理制度方面的原因

長(zhǎng)期以來，地方政府對(duì)債務(wù)問題缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，沒有成立統(tǒng)一的債務(wù)管理機(jī)構(gòu)，政府債務(wù)管理權(quán)限分散于計(jì)委、財(cái)政、監(jiān)察、審計(jì)等部門，各部門的管理權(quán)限不同，管理側(cè)重點(diǎn)也不同，這樣，實(shí)際上達(dá)不到規(guī)范管理的效果。同時(shí)，由于沒有建立借債舉債信息披露和監(jiān)督機(jī)制，對(duì)于是否應(yīng)該舉債沒有相應(yīng)的評(píng)估機(jī)制，導(dǎo)致部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)隨意舉債的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，債務(wù)規(guī)模不斷膨脹。

2.5 宏觀政策方面的原因

受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和宏觀調(diào)控影響，使地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入增長(zhǎng)遇到了困難，在財(cái)力嚴(yán)重不足的情況下發(fā)展社會(huì)事業(yè)難免走上高負(fù)債道路。

一是“五小”企業(yè)關(guān)閉，嚴(yán)重挫傷了地方財(cái)源建設(shè)的“筋脈”。20世紀(jì)90年代初期，以“五小”(小水泥、小煤炭、小玻璃、小鋼鐵、小造紙)為特色的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)紅極一時(shí)，成為地方財(cái)政收入的重要支柱。根據(jù)國(guó)家有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定，從1999年開始對(duì)“五小企業(yè)”進(jìn)行關(guān)停并轉(zhuǎn)。“五小”企業(yè)關(guān)閉后，由于缺乏后續(xù)骨干財(cái)源企業(yè)支撐，縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行更加難以為繼。

二是中央出臺(tái)稅收減免政策，直接影響了地方財(cái)力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，某市因稅費(fèi)減免每年減少地方稅收5000萬元，其中固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅免征減少848萬元(剔除專項(xiàng)補(bǔ)助1556萬元)，公有單位職工首次購(gòu)房契稅減免減少500萬元，屠宰稅取消減少144萬元，增值稅、營(yíng)業(yè)稅起征點(diǎn)提高減少1600萬元。

三是政策性增支因素不斷出臺(tái)，增加了各級(jí)地方財(cái)政的平衡難度。近年來，國(guó)家和省相繼出臺(tái)了增加公務(wù)員工資、實(shí)施出口退稅改革、加大社會(huì)保障力度、增加計(jì)劃生育、公共醫(yī)療衛(wèi)生和義務(wù)投入、實(shí)行稅費(fèi)改革、9年義務(wù)教育“一費(fèi)制”試點(diǎn)、剝離企業(yè)辦社會(huì)職能、解決部分企業(yè)軍轉(zhuǎn)干部生活困難以及公安部門實(shí)行最低保障等增支“口子”。這種“上面開口子，下面拿票子”的作法，進(jìn)一步加大了地方財(cái)政的支出壓力。

四是部分金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁，使各級(jí)地方政府承擔(dān)了本不應(yīng)該承擔(dān)的損失。據(jù)統(tǒng)計(jì)，某市為解決地方金融風(fēng)險(xiǎn)的負(fù)債達(dá)87797萬元，其中清理“兩會(huì)一部”(農(nóng)村合作基金會(huì)、農(nóng)村互助儲(chǔ)金會(huì)、供銷社員股金服務(wù)部)77597萬元，清理信托投資公司借款4930萬元，清理城市信用社借款5270萬元。

受上述種種宏觀調(diào)控因素的影響，使本來經(jīng)濟(jì)總量小、收支矛盾突出的地方財(cái)政特別是基層財(cái)政更加“捉襟見肘”，調(diào)控經(jīng)濟(jì)和支持社會(huì)事業(yè)發(fā)展的能力受到嚴(yán)重削弱。為滿足日益增長(zhǎng)的社會(huì)事業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展支出需要，不得不走上舉債道路，而當(dāng)舉債行為缺乏強(qiáng)勁有力的機(jī)制約束時(shí)，債務(wù)規(guī)模便難免失控。

2.6 思想觀念方面的原因

3 地方政府債務(wù)的對(duì)策研究

3.1 合理確定地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)，加大轉(zhuǎn)移支付力度

造成地方財(cái)政困難、地方政府債務(wù)增加的一個(gè)重要原因是財(cái)政體制不完善，地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不相稱。要徹底解決地方政府債務(wù)問題，必須從財(cái)政體制方面入手，在現(xiàn)有分稅制財(cái)政體制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步核定中央和地方政府、地方上級(jí)和下級(jí)政府之間的財(cái)權(quán)與事權(quán)，科學(xué)劃分上級(jí)和下級(jí)財(cái)政之間的收入與支出，進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收入情況，加大對(duì)區(qū)縣的轉(zhuǎn)移支付力度，增加地方財(cái)政的可用財(cái)力，減少地方政府的舉債規(guī)模。

3.2 完善行政體制改革，去除改革中存在的弊病

一是采取切實(shí)有效的措施精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，淘汰冗員，提高行政效率，降低行政成本；二是轉(zhuǎn)變政府職能，界定政府與市場(chǎng)的界限，財(cái)政性資金不要過多地投入生產(chǎn)性、競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域；三是改善干部考核指標(biāo)，將債務(wù)的多少納入干部考核體系，而不是單純的以GDP的增長(zhǎng)作為提拔干部的主要標(biāo)準(zhǔn)。

3.3 建立公開的地方政府融資渠道，規(guī)范地方政府舉債融資管理

要通過建立公開的地方政府融資渠道，使合理的地方政府舉債規(guī)范化，并設(shè)法使地方政府存在隱形債務(wù)顯形化，杜絕以往沒有地方債務(wù)沒有“正門”，只好走“旁門”的不合理現(xiàn)象，堵住各種隱形、違規(guī)的借債融資渠道。

3.4 建立政府債務(wù)監(jiān)督體系，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

建立嚴(yán)格的政府債務(wù)監(jiān)督檢查機(jī)制。對(duì)政府債務(wù)項(xiàng)目，相關(guān)職能部門要實(shí)行跟蹤檢查和重點(diǎn)檢查相結(jié)合，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，督促項(xiàng)目單位整改到位。對(duì)政府重大舉債項(xiàng)目，要委派財(cái)務(wù)總監(jiān)或財(cái)政專管員，對(duì)舉債項(xiàng)目的財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行全程監(jiān)管。審計(jì)部門要加強(qiáng)對(duì)政府債務(wù)資金使用情況和償債計(jì)劃落實(shí)情況的年度審計(jì)。項(xiàng)目竣工后，必須進(jìn)行竣工審計(jì)。將政府及其所屬部門的政府債務(wù)狀況列入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍，公開審計(jì)結(jié)果。對(duì)隨意欠發(fā)工資、拖欠工程款，隨意向干部職工借款集資的，要設(shè)立舉報(bào)箱，公布舉報(bào)電話，接受群眾監(jiān)督。紀(jì)檢(監(jiān)察)部門要加強(qiáng)對(duì)政府債務(wù)償債責(zé)任人的違紀(jì)違規(guī)行為的查處，對(duì)非法挪用、侵占債務(wù)款，構(gòu)成犯罪的，移交司法機(jī)關(guān)依法追究其刑事責(zé)任。

3.5 開展公務(wù)員思想素質(zhì)教育，樹立公共精神

加強(qiáng)艱苦奮斗的工作作風(fēng)建設(shè)，提高債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，樹立公共精神。所有這些思想意識(shí)和工作理念要通過媒體宣傳、內(nèi)部會(huì)議、書刊學(xué)習(xí)、思想?yún)R報(bào)等各種形式加以強(qiáng)化。

參考文獻(xiàn)

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