淺談集體非農建設用地入市對我國耕地保護的影響

摘 要：在現行征地制度法律框架下，打破了“集體建設用地進入市場，必須先被國家征用”的傳統。集體土地入市給我國耕地保護方面帶來的影響，是一個非常重要的問題。通過對集體土地入市的動因、影響我國耕地保護的因素進行分析，進而探討集體土地入市對耕地保護的影響及解決對策。

關鍵詞：集體非農建設用地入市；耕地保護；土地制度

1 集體非農建設用地入市的動因

集體非農建設用地入市，現在已經成為農村經濟甚至是社會經濟發展的一個強大的推動力，它促進了農村經濟的發展，增加了農民的收入。同時，也在一定程度上緩解了城市用地的壓力，促進了城市經濟的快速發展。其集體非農建設用地入市的動因主要有以下幾個方面：

(1)經濟發展和城市化進程的加快，導致土地需求不斷增加。

建設用地是一種稀缺資源，隨著經濟的快速發展和城市化進程的加快，對建設用地的需求不斷增長，其稀缺性越來越明顯。城鎮國有土地可供量非常有限，這種日益突出的供求矛盾，為集體非農建設用地入市創造了條件。

(2)土地征用制度不合理，導致農民利益無法受到保護。

我國現行的土地征用制度帶有嚴重的計劃經濟體制色彩，存在著很多弊端，嚴重侵犯了農民的利益。在征地過程中，普遍存在補償標準低、土地增值收入不合理、任意擴大征用權、以“公共利益”替代農民對土地權益的占有、安置模式有缺陷等問題，使得農民的權益受到極大的損害，從而導致了農民對征地的抵觸，也形成了農村集體非農建設用地的自由流轉。

(3)土地自身價值的利益驅動是集體非農建設用地入市的另一重要原因。

建設用地的需求不斷增長后，土地市場中建設用地的價格不斷攀升，而當土地由農業用途轉為非農業用途時，會有很高的增值收益。土地市場的高額利潤會刺激土地所有者增加土地供給，以獲得土地收益。一些集體經濟組織或農民個人受經濟利益的驅動，進一步促進了集體非農建設用地的入市。

2 影響我國耕地保護的因素分析

我國耕地保護面臨著日益減少的嚴峻形勢，影響我國耕地保護的因素主要有以下幾個方面：

2.1 土地產權制度因素

(1)地方政府對國有土地和集體土地的權利，為建設大量占用耕地提供了便利條件。地方政府在利益的驅動下，會盡可能多的將產出低的農業用地轉變為產出高的建設用地，導致耕地的急劇減少。

(2)集體土地所有權主體不明確，導致耕地利用效率低下。我國農村土地所有權實際上，絕大部分農村土地由村民委員會控制，只有少數地方存在具有法人資格的經濟合作組織，造成土地所有權的主體缺位或土地所有權的產權不明，其必然導致土地保護和監督上的乏力。

2.2 土地征用制度因素

我國《土地管理法》規定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。但對于什么是“公共利益”，《土地管理法》和其他相關法律卻沒有做出明確具體的界定。在土地征用過程中，對“公共利益”的理解存在擴大化和隨意化，由此在將集體土地轉為國有土地的征地過程中，幾乎一切征地項目都可以搭乘“公共利益”的便車，隨意征用農村集體土地，各種經營活動都可以假借“公共利益”的名義進行，大量的耕地被占用，嚴重影響了耕地保護。

2.3 農地非農化自發入市因素

就農村集體經濟組織和農戶方方面面而言，農地非農化后能帶來極高的土地增值收益，在利益的驅動下，他們選擇非農化。

(1)相對較低的農產品價格降低了土地農業用途的凈收益，使得農民將盡可能多的土地配置用于非農用途。

(2)農業成本日益升高，使得農民的凈收益減少，農民也會將盡可能多的土地配置用于非農用途。這樣，農地大量非農化，耕地保護受到嚴重威脅。

3 集體非農建設用地入市對我國耕地保護的影響及對策建議

3.1 影響

目前，雖有少數試點省份允許集體非農建設用地入市，但目前，我國尚無“農地入市”的全國性改革措施和法規出臺。集體建設用地的流轉在全國普遍存在，其對耕地保護的影響體現在以下幾個方面：

(1)由于農村土地自發入市后的土地供給曲線在政府向市場投入征用的土地供給曲線之下，使得土地價格即使有些許上漲，也有較大量的土地入市，這時土地供給富有彈性，耕地保護受到威脅(劉永湘，任嘯，2003)。而糧食安全和生態安全特別以耕地為基礎的，當耕地減少時，我國的糧食安全及生態安全也受到威脅。

(2)目前，經濟利益是農地耕地保護的主要因素。一項調查結果顯示表明，在當地現行征地制度下，有51.4%的農戶不希望土地被征，21.7%的農戶希望被征，16.9%的表示無所謂。但如果按年產值30倍以上價格給予補償，情況就發生了陡轉，有高達56.7%的農戶希望被征(陳美球等，2007年1月)。在集體非農建設用地可以入市的情況下，農民的收益遠遠大于將土地用于農業用途的收益，在利益的驅動下，農民或農民集體經濟組織存在增加土地市場供給的沖動，從而會使耕地數量減少，對耕地保護產生極大威脅。

(3)集體非農建設用地入市后，用途管制將會受到很大影響。農用地轉為集體建設用地無需征用，只能通過專用審批進行控制，用途管制很可能弱化；原由上級審批的占用耕地的建設項目變為下級審批，用途管制的管理層次降低，極不利于耕地保護。

此外，集體非農建設一使用權的流轉游離于法律之外，給加強耕地保護及實現耕地數量和質量上的占補平衡增加了難度。

3.2 對策建議

(1)調整現行法律法規，將農民集體建設用地入市納入規范化、法制化管理的道路。要從根本上消除城鄉隱性市場和價格雙軌，統一城鄉土地市場。當前立法者首先應考慮的就是如何保證集體非農建設用地規范入市的問題。

(2)完善土地征收制度。要明確“公共利益”的范圍，嚴格執行以公共利益為目的的用地可以通過國家征收取得，而其他經營性建設用地無論是國有土地還是集體所有土地，統一在市場上進行交易。這樣，可以防止政府及經營主體以公共利益為口號，損害農民利益，有利于控制耕地的減少，保障農民權益。要完善征地補償制度及其安置制度，大幅度提高征地成本，防止征地暴利，從而達到保護耕地的目的。

(3)土地是一種特殊的資源，關系到國家的生死存亡。因此，國家必須從宏觀上對土地進行控制，政府應對集體非農建設用地入市引起高度重視。通過土地利用總體規劃、城市總體規劃有效引導農地入市。并且，應建立用途管制的新措施，設計新的農地轉用審批制度。

(4)進行農業生產成本補貼，改善農業貿易條件，縮小農地非農用途與農業用途的收益差距，進而影響農民和農民集體經濟組織將農地用于農業化，而非農地非農化用途，有利于控制耕地的減少。

參考文獻

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