淺談集體非農(nóng)建設(shè)用地入市對我國耕地保護的影響

摘 要：在現(xiàn)行征地制度法律框架下，打破了“集體建設(shè)用地進入市場，必須先被國家征用”的傳統(tǒng)。集體土地入市給我國耕地保護方面帶來的影響，是一個非常重要的問題。通過對集體土地入市的動因、影響我國耕地保護的因素進行分析，進而探討集體土地入市對耕地保護的影響及解決對策。

關(guān)鍵詞：集體非農(nóng)建設(shè)用地入市；耕地保護；土地制度

1 集體非農(nóng)建設(shè)用地入市的動因

集體非農(nóng)建設(shè)用地入市，現(xiàn)在已經(jīng)成為農(nóng)村經(jīng)濟甚至是社會經(jīng)濟發(fā)展的一個強大的推動力，它促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，增加了農(nóng)民的收入。同時，也在一定程度上緩解了城市用地的壓力，促進了城市經(jīng)濟的快速發(fā)展。其集體非農(nóng)建設(shè)用地入市的動因主要有以下幾個方面：

(1)經(jīng)濟發(fā)展和城市化進程的加快，導(dǎo)致土地需求不斷增加。

建設(shè)用地是一種稀缺資源，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和城市化進程的加快，對建設(shè)用地的需求不斷增長，其稀缺性越來越明顯。城鎮(zhèn)國有土地可供量非常有限，這種日益突出的供求矛盾，為集體非農(nóng)建設(shè)用地入市創(chuàng)造了條件。

(2)土地征用制度不合理，導(dǎo)致農(nóng)民利益無法受到保護。

我國現(xiàn)行的土地征用制度帶有嚴(yán)重的計劃經(jīng)濟體制色彩，存在著很多弊端，嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民的利益。在征地過程中，普遍存在補償標(biāo)準(zhǔn)低、土地增值收入不合理、任意擴大征用權(quán)、以“公共利益”替代農(nóng)民對土地權(quán)益的占有、安置模式有缺陷等問題，使得農(nóng)民的權(quán)益受到極大的損害，從而導(dǎo)致了農(nóng)民對征地的抵觸，也形成了農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地的自由流轉(zhuǎn)。

(3)土地自身價值的利益驅(qū)動是集體非農(nóng)建設(shè)用地入市的另一重要原因。

建設(shè)用地的需求不斷增長后，土地市場中建設(shè)用地的價格不斷攀升，而當(dāng)土地由農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途時，會有很高的增值收益。土地市場的高額利潤會刺激土地所有者增加土地供給，以獲得土地收益。一些集體經(jīng)濟組織或農(nóng)民個人受經(jīng)濟利益的驅(qū)動，進一步促進了集體非農(nóng)建設(shè)用地的入市。

2 影響我國耕地保護的因素分析

我國耕地保護面臨著日益減少的嚴(yán)峻形勢，影響我國耕地保護的因素主要有以下幾個方面：

2.1 土地產(chǎn)權(quán)制度因素

(1)地方政府對國有土地和集體土地的權(quán)利，為建設(shè)大量占用耕地提供了便利條件。地方政府在利益的驅(qū)動下，會盡可能多的將產(chǎn)出低的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)出高的建設(shè)用地，導(dǎo)致耕地的急劇減少。

(2)集體土地所有權(quán)主體不明確，導(dǎo)致耕地利用效率低下。我國農(nóng)村土地所有權(quán)實際上，絕大部分農(nóng)村土地由村民委員會控制，只有少數(shù)地方存在具有法人資格的經(jīng)濟合作組織，造成土地所有權(quán)的主體缺位或土地所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)不明，其必然導(dǎo)致土地保護和監(jiān)督上的乏力。

2.2 土地征用制度因素

我國《土地管理法》規(guī)定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。但對于什么是“公共利益”，《土地管理法》和其他相關(guān)法律卻沒有做出明確具體的界定。在土地征用過程中，對“公共利益”的理解存在擴大化和隨意化，由此在將集體土地轉(zhuǎn)為國有土地的征地過程中，幾乎一切征地項目都可以搭乘“公共利益”的便車，隨意征用農(nóng)村集體土地，各種經(jīng)營活動都可以假借“公共利益”的名義進行，大量的耕地被占用，嚴(yán)重影響了耕地保護。

2.3 農(nóng)地非農(nóng)化自發(fā)入市因素

就農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶方方面面而言，農(nóng)地非農(nóng)化后能帶來極高的土地增值收益，在利益的驅(qū)動下，他們選擇非農(nóng)化。

(1)相對較低的農(nóng)產(chǎn)品價格降低了土地農(nóng)業(yè)用途的凈收益，使得農(nóng)民將盡可能多的土地配置用于非農(nóng)用途。

(2)農(nóng)業(yè)成本日益升高，使得農(nóng)民的凈收益減少，農(nóng)民也會將盡可能多的土地配置用于非農(nóng)用途。這樣，農(nóng)地大量非農(nóng)化，耕地保護受到嚴(yán)重威脅。

3 集體非農(nóng)建設(shè)用地入市對我國耕地保護的影響及對策建議

3.1 影響

目前，雖有少數(shù)試點省份允許集體非農(nóng)建設(shè)用地入市，但目前，我國尚無“農(nóng)地入市”的全國性改革措施和法規(guī)出臺。集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)在全國普遍存在，其對耕地保護的影響體現(xiàn)在以下幾個方面：

(1)由于農(nóng)村土地自發(fā)入市后的土地供給曲線在政府向市場投入征用的土地供給曲線之下，使得土地價格即使有些許上漲，也有較大量的土地入市，這時土地供給富有彈性，耕地保護受到威脅(劉永湘，任嘯，2003)。而糧食安全和生態(tài)安全特別以耕地為基礎(chǔ)的，當(dāng)耕地減少時，我國的糧食安全及生態(tài)安全也受到威脅。

(2)目前，經(jīng)濟利益是農(nóng)地耕地保護的主要因素。一項調(diào)查結(jié)果顯示表明，在當(dāng)?shù)噩F(xiàn)行征地制度下，有51.4%的農(nóng)戶不希望土地被征，21.7%的農(nóng)戶希望被征，16.9%的表示無所謂。但如果按年產(chǎn)值30倍以上價格給予補償，情況就發(fā)生了陡轉(zhuǎn)，有高達56.7%的農(nóng)戶希望被征(陳美球等，2007年1月)。在集體非農(nóng)建設(shè)用地可以入市的情況下，農(nóng)民的收益遠遠大于將土地用于農(nóng)業(yè)用途的收益，在利益的驅(qū)動下，農(nóng)民或農(nóng)民集體經(jīng)濟組織存在增加土地市場供給的沖動，從而會使耕地數(shù)量減少，對耕地保護產(chǎn)生極大威脅。

(3)集體非農(nóng)建設(shè)用地入市后，用途管制將會受到很大影響。農(nóng)用地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地?zé)o需征用，只能通過專用審批進行控制，用途管制很可能弱化；原由上級審批的占用耕地的建設(shè)項目變?yōu)橄录墝徟猛竟苤频墓芾韺哟谓档停瑯O不利于耕地保護。

此外，集體非農(nóng)建設(shè)一使用權(quán)的流轉(zhuǎn)游離于法律之外，給加強耕地保護及實現(xiàn)耕地數(shù)量和質(zhì)量上的占補平衡增加了難度。

3.2 對策建議

(1)調(diào)整現(xiàn)行法律法規(guī)，將農(nóng)民集體建設(shè)用地入市納入規(guī)范化、法制化管理的道路。要從根本上消除城鄉(xiāng)隱性市場和價格雙軌，統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地市場。當(dāng)前立法者首先應(yīng)考慮的就是如何保證集體非農(nóng)建設(shè)用地規(guī)范入市的問題。

(2)完善土地征收制度。要明確“公共利益”的范圍，嚴(yán)格執(zhí)行以公共利益為目的的用地可以通過國家征收取得，而其他經(jīng)營性建設(shè)用地?zé)o論是國有土地還是集體所有土地，統(tǒng)一在市場上進行交易。這樣，可以防止政府及經(jīng)營主體以公共利益為口號，損害農(nóng)民利益，有利于控制耕地的減少，保障農(nóng)民權(quán)益。要完善征地補償制度及其安置制度，大幅度提高征地成本，防止征地暴利，從而達到保護耕地的目的。

(3)土地是一種特殊的資源，關(guān)系到國家的生死存亡。因此，國家必須從宏觀上對土地進行控制，政府應(yīng)對集體非農(nóng)建設(shè)用地入市引起高度重視。通過土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃有效引導(dǎo)農(nóng)地入市。并且，應(yīng)建立用途管制的新措施，設(shè)計新的農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批制度。

(4)進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本補貼，改善農(nóng)業(yè)貿(mào)易條件，縮小農(nóng)地非農(nóng)用途與農(nóng)業(yè)用途的收益差距，進而影響農(nóng)民和農(nóng)民集體經(jīng)濟組織將農(nóng)地用于農(nóng)業(yè)化，而非農(nóng)地非農(nóng)化用途，有利于控制耕地的減少。

參考文獻

[1]張慧芳.土地征用問題研究[M]. 北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，2005.

[2]周其仁.產(chǎn)權(quán)與制度變遷[M].北京：北京大學(xué)出版社，2004.

[3]徐恒周，郭忠興，劉芳.關(guān)于集體建設(shè)用地入市問題的探討[J].河南國土資源，2005，(11).

[4]陳美球等.當(dāng)前農(nóng)戶耕地保護積極性的現(xiàn)狀分析與思考[J].中國人口、資源與環(huán)境，2007，(1).