借鑒西方公共資產管理經驗加強我國非經營性國有資產管理

摘 要：非經營性國有資產，一般指的是各級行政事業單位所占有、使用、管理的，依法確認為國家所有，能以貨幣計量的各種經濟資源的總和。主要介紹了西方國家在公共資產管理上的若干經驗，并結合財政部有關規定提出了完善我國非經營性國有資產管理體制和管理模式的相關對策和建議。

關鍵詞：非經營性國有資產；管理體制；分類監管；資產配置

在我國，非經營性國有資產的管理日益受到重視，不少地方政府也根據各地實際情況在其管理體制和管理模式上進行了積極的探索。但由于非經營性國有資產的來源比較復雜，種類繁多，其性質和主要用途也不盡相同，所以在管理中存在著不少的問題，急需加以研究和解決。從國際范圍內的實踐來看，西方國家早就開始了對公共部門資產管理的探索，形成了比較成熟的管理模式和管理經驗。雖然由于國情不同，西方國家并沒有與我國的非經營性國有資產完全相同的資產范疇，但在公共資產的管理上有許多類似之處。因此，在非經營性國有資產的管理中，我們可以有針對性的借鑒西方國家的成功做法，建立起具有中國特色的國有資產管理體制和管理模式。

1 西方國家公共部門資產的管理經驗

西方國家公共部門資產的管理經驗主要體現在管理體制、管理模式和資產配置方式這三個方面：

1.1 管理體制

西方國家公共部門資產的管理體制大致有兩種類型：“兩層模式”和“三層模式”。“兩層模式”指的是政府直接監管該類資產，中間不設立其他的管理機構，即政府——資產占用者兩個層次。這種模式層次比較簡單，典型代表是法國；“三層模式”指的是在政府和資產占有者之間還有相應的資產管理機構，即政府——資產管理機構——資產占用者三個層次。這種模式被很多西方國家所采用，如意大利、奧地利、英國、西班牙等國。

1.2 管理模式

(1)明確中央和地方的管理權限。

在中央和地方的管理權限問題上，國外有兩種常見的模式，一種是由國家統一所有、地方分級管理，采用這種模式的國家比較少；另一種是由中央和地方分級所有和管理。以澳大利亞為例，澳大利亞聯邦政府、州政府和地方政府分別都設有專門的政府資產管理機構，機構之間相對獨立并擁有不同的職責和分工。聯邦政府資產主要由資產管理局負責管理；州政府及地方政府資產多由公共事務局負責管理。這種模式的特點在于各級政府之間有明確的資產管理權限，因而資產監管效率相對較高。世界上大部分國家都是采用這種方式，如德國、美國、法國、日本等。

(2)對公共部門資產實行分類管理。

在分級管理的基礎上，很多國家還對公共部門資產實行分類管理，即按照該類資產的性質、功能或所屬行業進行分類，不同類型的資產采用不同的管理方式，授權或設置不同的機構加以管理。以美國為例，財政部負責管理投資于企業的非經營性公有資產，行政服務總局負責管理用于行政服務的公有資產。分類管理模式充分考慮到了不同資產的性質和功能，可以提高不同資產的管理效率。

(3)對公共部門資產實行專業化管理。

同時，不少國家還設立專門機構對公共資產實行專業化管理。美國聯邦總務署屬于聯邦政府行政獨立機構，負責對聯邦政府的政府財產進行統一管理；加拿大聯邦政府建設和服務部，負責聯邦政府的財產管理、政府采購、辦公用房和物業管理等；澳大利亞工程局以合同承包的形式負責政府公共資產的管理和維護，為政府各部門提供辦公用房，以及相關設施設備的維護、安裝和建設服務。由專門機構對公共資產實行專業化管理優勢十分明顯，資產管理機構職能清晰，責任明確，有助于提高政府資產的使用效率。

1.3 資產配置

西方國家公共部門資產管理在配置機制和方法上主要采取市場機制與政府強制相結合的方式，一方面充分尊重市場機制在資產配置中的作用，同時為了彌補市場缺陷，也注重發揮政府的強制作用。以瑞典為例，其資產配置主要有兩個特點，一是辦公用房的市場化管理。國家不提供辦公用房，行政事業性單位向國有房產經營公司和社會租用房屋；其次是完善的政府采購管理體制。政府采購采取公開招標方式，由采購監督指導委員會負責對采購過程進行全面監督、檢查。

2 完善我國非經營性國有資產管理體制和管理模式的建議

從以上西方國家公共部門資產的管理經驗上來看，建立合理高效的非經營性國有資產管理體制和管理模式是該類資產良性運營的重要保證。那么，如何借鑒西方國家的成功做法，對非經營性國有資產進行管理呢? 筆者認為，可以從以下幾個方面入手：

2.1 明確非經營性國有資產管理體制的層次結構

2006年下半年，財政部先后公布了《行政單位國有資產管理暫行辦法》以及《事業單位國有資產管理暫行辦法》，這兩個《辦法》的實施標志著我國非經營性國有資產管理工作邁上了新的臺階，對促進我國非經營性國有資產管理向制度化，科學化方向發展具有十分重要的意義。新《辦法》規定，行政事業單位國有資產實行國家統一所有，政府分級監管，單位占有、使用的管理體制，在此基礎上，各級財政部門、主管部門和行政事業單位各司其職、各負其責。

雖然各地非經營性國有資產的管理模式不盡相同，但新《辦法》的出臺無疑為我們理順有關該類資產的管理體制提供了良好的思路。結合該辦法我們認為，在公共財政模式下三層次的非經營性國有資產管理體制是一種十分有效的管理體系。所謂三層次的管理體制，即財政部門——主管部門(資產管理機構或資產經營公司)——行政事業單位的自上而下的管理體系。在此模式中，各級財政部門就代表國家行使非經營性國有資產所有者的職權，是政府負責行政事業單位國有資產管理的職能部門，對行政事業單位國有資產實行綜合管理；主管部門(資產管理機構或資產經營公司)受財政部門的委托，負責對本部門所屬事業單位的國有資產實施監督管理；行政事業單位對本單位占有、使用的國有資產實施具體管理。

2.2 建立非經營性國有資產分級分類監管模式

三層次的管理體制之下，各級財政部門究竟采取何種管理模式，設置何種管理機構來實現對非經營性國有資產的綜合管理，這是我們需要思考的第二個問題。我國現行的非經營性國有資產為行政單位與事業單位的國有資產分別由不同的管理機構進行管理，行政單位的國有資產由財政部門委托給政府機關事務管理局監管，而事業單位國有資產由各財政部門委托給事業主管部門監管。這種模式考慮到了行政單位國有資產與事業單位國有資產的差異，但非經營性國有資產種類繁多，其性質和主要用途不盡相同，單純將行政與事業單位分開管理遠不足以解決我們在前文中提到的若干問題。因此，在舊有模式的基礎上我們提出分類管理的建議：從合理配置資源的角度出發，將非經營性國有資產按性質、特點或功能進行分類，不同類型的資產分別采取不同的管理辦法；機構設置也具有一定的靈活性，可以委托相應的主管部門、資產管理機構或資產經營公司進行管理。

結合我國的具體國情，我們建議將行政與事業單位的非經營性國有資產進行分類管理：行政單位一般提供的是非營利性的公共服務，對這類單位的管理重點主要是保證其資產的合理配置及有效使用，在實踐中要加強該類資產的統一調配和管理。在該類資產的管理模式上，國際上有一些較為成功的經驗，不少國家成立了專業的資產管理機構對國有資產進行管理，如政府物業管理機構、政府車輛管理機構等。這種模式的優勢在于國有資產的專業化管理，對于提高該類資產的使用效率有良好的促進作用，我們在實踐中可以加以借鑒；事業單位的資產狀況要復雜一些，公益性、準公益性和非公益性資產要采取不同的管理方式。由政府負責配置的公益性事業同行政單位的管理類似，既可由國家進行專項管理，也可以委托相關主管部門進行管理。而由政府和市場共同提供的準公益事業則可以大膽引入市場機制，在政府的支持和引導下實行企業化或準企業化運作，進一步拓寬事業單位投資和融資的渠道。

2.3 建立科學、民主的行政事業單位國有資產配置、使用、處置機制

在實踐中要結合新《辦法》，建立科學、民主、高效的非經營性國有資產配置、使用和處置機制。在資產的配置上，要從嚴控制、合理配置，特別是新資產的購置必須遵循嚴格的審批程序；在資產的使用上，主要是要提高資產的使用效率，建立合理的資產調劑制度，同時對行政事業單位國有資產出租、出借及事業單位利用國有資產對外投資、擔保等行為要嚴格控制、從嚴審批；在資產的處置上，要遵循嚴格的控制和審批程序，應當按照公開、公正、公平的原則進行。資產的出售與置換應當采取拍賣、招投標、協議轉讓及國家法律、行政法規規定的其他方式進行。

但是必須指出的是，我們一方面要制定嚴格的非經營性國有資產的管理體系和制度，另一方面也要積極的引入市場機制，充分發揮市場機制在資產配置、使用和處置等環節中的作用。在資產的配置環節，要實行嚴格的政府采購制度。政府采購應當采取公開招標的方式，采購過程要保證信息透明、行為規范；在資產的使用環節，可以采取類似市場化的方式進行配置。另外，該類資產按實際需要配給后如有剩余還可以在市場上對外出租；在資產的處置上，也應當采取拍賣、招投標等方式進行。需要指出的是，雖然我們對非經營性國有資產可以進行市場化的管理和經營，但市場化的目的并不是為了追求利潤，主要還是為了降低非經營性國有資產的運行成本，提高其使用效率。

借鑒西方國家國有資產管理的經驗，既要把握其核心規律，又要充分考慮我國的實際情況。實踐中，除了進一步完善非經營性國有資產的管理體制和管理模式之外，對于該類資產管理中出現的新情況或新問題，還需要財政部門以及各級地方政府根據實際情況積極的進行探索和研究，走出一條適應我國社會主義市場經濟發展的非經營性國有資產管理之路。

參考文獻

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