農(nóng)村社會保障法制建設的思考

摘 要：農(nóng)村社會保障法律制度的缺失是影響農(nóng)村社會保障發(fā)展的重要因素，農(nóng)村社會保障法制建設的滯后已經(jīng)不能適應新農(nóng)村建設的要求，加快農(nóng)村社會保障立法和增強農(nóng)民社會保障意識勢在必行。

關鍵詞：農(nóng)村；社會保障；法制建設

1 農(nóng)村社會保障法律制度缺失

1.1 農(nóng)村社會保障法律法規(guī)缺乏

我國農(nóng)村社會保障主要包括農(nóng)村社會保險、社會救濟和社會福利三方面，涉及農(nóng)村養(yǎng)老保險、醫(yī)療保障，“五保”供養(yǎng)，優(yōu)撫安置，社會救濟等項目，這些項目的實施需要與之相配套的一系列法律法規(guī)作為其發(fā)展的支撐。但是，目前只有2006年3月1日新修訂的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》(以下簡稱《條例》)及1992年民政部制定并頒布的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案(試行)》(以下簡稱《方案》)。農(nóng)村醫(yī)療保險、優(yōu)撫安置、社會救濟主要以政策為導向，靠行政命令的方式推行。農(nóng)村社會保障法律法規(guī)不僅數(shù)量少，而且層次低，屬于行政法規(guī)和部門規(guī)章。

1.2 已有的規(guī)章存在不足

農(nóng)村養(yǎng)老保險由于《方案》的實施，獲得較大的發(fā)展。《方案》對保險對象和參保年齡、保險金的籌措、繳費標準、保險基金的管理以及農(nóng)村養(yǎng)老保險的管理機構等都作了明確的規(guī)定。為了使農(nóng)村養(yǎng)老保險制度化、規(guī)范化，民政部于1992年之后相繼頒發(fā)了《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理服務費提取使用辦法》、《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險會計制度》、《關于加強農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金風險管理的通知》、《關于加強農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理工作章程》等規(guī)章制度，地方各級政府也制定了相應的規(guī)章制度，使農(nóng)村養(yǎng)老保險工作逐步健全和完善起來。但《方案》本身存在著一些不足，表現(xiàn)在：第一，農(nóng)村養(yǎng)老保險基金籌集上，呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)差別。城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的部分積累制。而農(nóng)村養(yǎng)老保險實行“個人繳費為主，集體補助為輔，政府政策扶持”的方針，在農(nóng)業(yè)稅免征后，農(nóng)村集體補助在大多數(shù)地區(qū)更加缺乏保障，農(nóng)村養(yǎng)老保險變成農(nóng)民個人儲蓄的積累制，形同商業(yè)保險。第二，農(nóng)村養(yǎng)老保險基金投資渠道單一，基金保值增值能力差?！斗桨浮芬?guī)定，基金保值增值主要是購買國家發(fā)行的債券和存入銀行，雖然保障了基金的安全性，但使其保值、增值困難大。第三，基金違規(guī)使用現(xiàn)象比較嚴重。由于《方案>實施過程中，缺乏必要的法律規(guī)范，基金被擠占、挪用或貪污時有發(fā)生。

2 農(nóng)村社會保障法律制度缺失的影響

(1)農(nóng)村社會保障基金管理缺乏約束，擠占、挪用資金常有發(fā)生。有的將社會保障基金借給企業(yè)周轉使用，有的用來搞投資，炒股票，更有甚者利用職權貪污盜竊，致使資金大量流失，造成資金使用風險大，保值增殖困難，嚴重影響資金正常運轉。

(2)農(nóng)村社會保障政出多門。農(nóng)村社會保障因項目的不同，涉及多個政府部門。農(nóng)村社會救濟、社會優(yōu)撫由民政部門負責，合作醫(yī)療由衛(wèi)生部門負責，社會福利由民政部門、教育、衛(wèi)生等部門負責。由于農(nóng)村社會保障具體制定政策、執(zhí)行政策政出多門，造成部門之間要么爭著管，要么互相推諉。

(3)農(nóng)村社會保障制度不穩(wěn)定。由于立法的滯后，地方政府制定的農(nóng)村社會保障政策，出臺的許多措施具有行政性、過渡性、臨時性特點，靠單純的行政手段管理，制定和執(zhí)行政策不免存在隨意性，管理漏洞多，監(jiān)督不力，國家投入的資金浪費、不到位現(xiàn)象嚴重。

(4)社會保障覆蓋面小，保障程度低。目前農(nóng)村社會保障主要有農(nóng)村社會救濟、優(yōu)待撫恤、五保供養(yǎng)，農(nóng)村新型合作醫(yī)療剛剛開始全面推行，農(nóng)村中大多數(shù)人還無法享受社會保障。農(nóng)村社會保障水平也十分低下，由于農(nóng)村社會保障主要是鄉(xiāng)村兩級統(tǒng)籌，各地經(jīng)濟發(fā)展水平的高低決定了保障的程度，經(jīng)濟發(fā)達的鄉(xiāng)村，社會保障程度高，經(jīng)濟落后的鄉(xiāng)村保障程度偏低，而后者更為迫切需要社會保障。

目前，農(nóng)村社會保障主要依靠政策和行政手段推行，容易產(chǎn)生主觀隨意性，造成“人亡陣失”的后果。因此，從廣大農(nóng)民的需要出發(fā)，必須加快農(nóng)村社會保障立法工作，依法建立農(nóng)村社會保障制度，明確農(nóng)村社會保障的性質、對象、內容和標準，規(guī)范農(nóng)村社會保障各方主體的權利義務，建立健全農(nóng)村社會保障體系。

3 加快農(nóng)村社會保障的法制建設

新修訂的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》解決了農(nóng)村稅費改革后“五?！惫B(yǎng)資金短缺的問題，使五保供養(yǎng)從農(nóng)村集體供養(yǎng)轉為國家財政供養(yǎng)。新《條例》的出臺標志著“五?！惫ぷ鞲右?guī)范化、法制化。作為我國第一部規(guī)范農(nóng)村社會保障的行政法規(guī)，不僅為農(nóng)村五保供養(yǎng)工作提供了法律保障，而且為農(nóng)村社會保障的法制建設提供了參考?，F(xiàn)行農(nóng)村社會保障主要涉及救災、救助等社會救濟、五保供養(yǎng)、優(yōu)待撫恤等社會福利和農(nóng)村新型合作醫(yī)療項目，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險處于空白。

(1)加快部門規(guī)章或地方性法規(guī)的制定。對已經(jīng)實施的農(nóng)村社會救濟、社會福利和農(nóng)村新型醫(yī)療保險，國務院各主管部門可在全國各地實施的基礎上總結經(jīng)驗，制定部門規(guī)章，完善實施細則。勞動和社會保障部可在原有《方案》的基礎上，修訂完善《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險方案(條例)》。此外，由于我國農(nóng)村地域廣闊，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展存在不平衡性，因此各地應根據(jù)當?shù)剞r(nóng)村實際情況，制定相應的地方性法規(guī)或規(guī)章，特別對尚處于空白或者開始試點進行的農(nóng)村養(yǎng)老保險和農(nóng)民最低生活保障開展研究，具有前瞻性地制定農(nóng)村社會保險的具體保障方法的規(guī)章或法規(guī)。在進行農(nóng)村社會保障地方性法規(guī)立法時，既要考慮農(nóng)村社會保障內容的特殊性，又要考慮與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的適應性及與城市社會保障的銜接性等問題，以保障農(nóng)村社會保障工作有序規(guī)范地開展。

(2)加快農(nóng)村社會保障單項法律法規(guī)的立法工作。當前，全國各地都在積極開展和推進農(nóng)村社會保障工作，急需有關方面的法律法規(guī)指導。因此，全國人大或國務院可在部門規(guī)章或地方性法規(guī)的基礎上，制定農(nóng)村養(yǎng)老保險、農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村救濟、農(nóng)村優(yōu)待撫恤等法律法規(guī)，使農(nóng)村社會保障內容具體化，規(guī)范化、法律化，增加其可操作性。為國家出臺綜合性社會保障基本法律提供參考。

(3)制定農(nóng)村社會保障基本法律。全國人大根據(jù)地方性法規(guī)和單項法律法規(guī)實施的情況，在條件成熟時，制定《農(nóng)村社會保障法》，對農(nóng)村社會保障的原則、保障的主要內容及形式、管理體制、資金來源與發(fā)放、保障項目的標準、社會保障的監(jiān)督、法律責任等方面做出明確規(guī)定，以統(tǒng)領各單項法規(guī)和地方性法規(guī)，確立農(nóng)村社會保障的統(tǒng)一性和權威性。

(4)增強農(nóng)民社會保障的法律意識。農(nóng)村社會保障法制建設重點是農(nóng)村社會保障的立法工作，但農(nóng)村社會保障法律法規(guī)出臺后，農(nóng)民是否接受，是否滿意將影響著法律法規(guī)的執(zhí)行效果，因此不可忽視農(nóng)民社會保障法律意識這一問題。農(nóng)民養(yǎng)兒防老，以地養(yǎng)老的觀念根深蒂固，加之農(nóng)村大部分地區(qū)經(jīng)濟落后，農(nóng)民收入較低，繳納社會保障金比較困難，因而農(nóng)民的社會保障意識還很淡薄。增強農(nóng)村干部和農(nóng)民的社會保障法律意識是健全和完善農(nóng)村社會保障制度的前提條件，是農(nóng)村社會保障法律實施的保證。要通過廣泛的宣傳教育，使農(nóng)民充分認識到社會保障的重要性，積極參加，從而為農(nóng)村社會保障的推進，為建立和完善農(nóng)村社會保障法律制度創(chuàng)造條件。

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