民政局為死亡流浪漢索賠

流浪漢遭遇車禍身亡，在無法找到他們親屬的情況下，他們作為公民應得的民事賠償權利一概被放棄。然而在公元2006年，這個自新中國成立以來一直被忽視的問題終于進入人們關注的視野。

南京市高淳縣民政局接受檢察機關的建議，站出來替死去的流浪漢維權，將肇事司機和保險公司告上法院，為兩名死亡流浪漢索賠損失30余萬元。2006年12月18日，高淳縣法院就此案作出一審判決，法院認定原告訴訟主體不適格，故被裁定駁回了起訴。

此案從法院受理到庭審及判決，在長達10個月的時間內一直受到媒體及公眾的廣泛關注。民政局在本案中能否作為原告；在法律存在盲點的情況下，死亡流浪漢的合法權益要不要保護；肇事方應不應該承擔責任，都是人們爭議的焦點。據悉，高淳縣民政局因不服一審裁定，現已向南京市中級人民法院提起上訴。

民政局接受檢察建議，首開先河為死亡流浪漢主張權利

2004年12月4日傍晚6時許，高淳縣某出租車公司駕駛員李翔喝了幾兩酒后，照例駕駛大客車去加油站加油，當他沿縣內的雙固公路由西向東行駛至固城加油站附近時，隱隱約約發現路前方有一“障礙物”，也許酒精正起著作用，他踩剎車晚了一步，車子從“障礙物”上沖了過去。車子停穩后李翔趕忙下車察看，這一看讓他嚇得六神無主。原來公路上的“障礙物”是躺著的一個人。李翔隨后報案，但此時受害者已經死亡。

事故發生后，交警部門經過核查，無法確認死者的身份，只能基本認定受害人是名外來流浪漢。12月7日，高淳縣公安局交巡警大隊在《南京日報》上刊登認尸啟事，但在規定期限內一直無人認領。12月22日，警方無奈只得將無名尸體火化，火化費2680元由李翔承擔。死者的骨灰暫由高淳縣殯儀館進行保管。

對于如何處理這起交通事故，高淳縣交警部門感到為難，因為他們從未遇到過此類情況，經由多方查詢，也未發現國內有先例可循。與此同時，事故的責任方也因有保險公司賠付，一再催促公安機關及交警部門盡快處理了結此案，但公安機關也覺得為難。

無獨有偶，2005年4月2日晚間8時許，在高淳縣境內又發生了同樣一起交通事故。居住在縣城的無業人員王大山，在駕駛一輛機動三輪車沿雙望線由北向南行駛至4公里路段時，將一男子撞跌于東側機動車道內，被迎面駛來的小客車當場軋死。經高淳縣公安局交警大隊認定，兩車肇事司機均負有事故責任。事故發生后，交警部門同樣無法確認受害人的身份，只能判斷受害人是名流浪漢。

由于找不到兩名死亡流浪漢的家人，警方一時無法處理此案，只好交至高淳縣檢察院民行檢察科處理。民行檢察科經合議后認為，盡管受害者系流浪漢，身份未明，但其生命健康權理應受到法律保護，不能盲目處置。

檢方結合兩個流浪漢車禍身亡的案例，對有關法律、法規進行了認真的研究分析，最終達成共識：根據國務院《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》的有關規定，民政部門承擔了對無名流浪乞討人員的救助職責，這種救助，不僅僅是對流浪乞討人員生活的保障，也應包括流浪乞討人員人身遭受侵害后提供的法律救助，即損害賠償主張的權利。因此，民政部門作為職能部門，提起無名流浪人員人身損害賠償的民事訴訟，符合法律、法規的立法本義。

2006年3月8日，高淳縣檢察院兩次向縣民政部門發出檢察建議，建議民政部門提起對兩名未知名流浪漢人身損害賠償的民事訴訟。兩份檢察建議觸動了縣民政局的相關領導，盡管國內尚無先例，但他們認為此建議應該被采納。

3月24日，高淳縣民政局作為原告，將兩起事故的涉案保險公司、車輛掛靠單位及肇事駕駛員分別訴至高淳縣人民法院，要求賠償兩名死亡流浪漢的喪葬費、死亡賠償金共計30余萬元。

訴訟過程中，高淳縣人民檢察院作為法律監督機關，也向法院發出了檢察建議書，支持民政部門作為原告依法提起損害賠償訴訟。3月28日，高淳縣人民法院受理了這兩起案件。

據悉，由民政局做原告對死亡流浪漢主張權利，這在新中國成立以來尚屬首次。法院立案的消息公開后，頓時引發社會、媒體及法律界人士的空前關注。大量的觀點肯定了民政局的做法，而一部分觀點則認為民政局作為國家行政機關，不可以在本案中充當原告角色。

庭審引發激烈爭議，焦點在于原告是否具有訴訟主體資格

2006年4月19日上午，高淳縣人民法院公開開庭對案件展開審理，包括央視在內的數十家中央及地方媒體的記者到庭采訪，這對于一個縣級法院來說實在不多見。

庭審中，原告高淳縣民政局陳述的訴訟理由是：民政局作為社會流浪人員的救助機構，理應提起該流浪漢人身損害賠償的民事訴訟。根據《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》規定，地方各級民政部門承擔對無名流浪人員的救助職責。這種救助還應該包括對流浪乞討人員在遭受侵害后提供法律援助，即為其受到損害后主張賠償的權利。據此，本案中原告的主體身份既合法亦合理，依據相關標準計算，三被告應賠償原告喪葬費及死亡賠償金183118.70元。

針對原告方的訴訟主張，三被告爭議最大的當屬原告方主張的死亡賠償金訴請。他們均辯稱：原告在本案中不具有訴訟主體資格，本案是基于人身損害而產生的民事糾紛案件，依據法律規定，自然人遭侵害而死亡，賠償請求權人應是直接受害人的近親屬，且法律規定“近親屬”包括的是配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女。而本案的原告是國家行政機關，與本案受害人不存在親屬關系。民政局作為原告提起這一訴訟，涉嫌自我炒作或是謀求不當得利。

針對被告方的抗辯，原告方出示了相關政府文件為證據，意在證明具備訴訟主體的原告身份。針對這一證據，肇事司機的代理律師認為：本案中的死者雖然是無依無靠的流浪者，卻從未接受過隸屬于原告的救助站的任何救助，甚至連死者身后的火化、喪葬等費用都是肇事司機支付的。原告從來就沒有盡過救助死者的義務，又何來替他維權的訴訟權利呢？退一步說，原告方對仍在高淳縣境內的流浪者，有證據證明你們救助過嗎？既然不盡救助責任，你們打這場官司索賠的動機又何在？

針對肇事方的質疑，原告方舉出了一組數字：2004年至2005年間，縣民政部門用于流浪死者火化、保存骨灰等料理后事所支付的費用，全縣共發生4.8萬余元。并稱，在此之前，民政部門在找不到直接肇事者的時候，都會無條件地承擔全部的費用。

當天的庭審持續了近4個小時，原、被告間針對原告是否有訴訟主體資格等焦點問題，展開了一輪又一輪的交鋒，可謂各說各有理，誰也不讓誰。從法理上看，被告方的抗辯明顯占上風。在整個庭審過程中，合議庭法官始終以審慎的態度，傾聽各方的意見，不作結論性的表態。最后，在肇事司機明確表示不愿調解的情況下，法庭宣布休庭，擇日宣判。

關于未知名流浪人員車禍身亡的法律救濟制度，目前國內立法尚屬空白，也是社會救濟體系暴露出來的盲點。如果沒有任何部門為未知名者主張權利，那么人的生命權如何能夠得到尊重和體現？肇事方、保險公司的民事責任又如何得到體現？如果民政部門有權代為要求賠償，獲得的賠償款又如何進行管理？隱藏在案件背后的一系列問題正是人們關注的焦點所在。

同類案件后訴者已勝訴，而高淳縣民政局被法院駁回起訴

庭審休庭后，高淳縣人民法院遲遲沒有對案件作出宣判，畢竟對這起影響巨大的全國首例案件，法院不敢順應輿論的呼聲輕易敲下莊嚴的法槌。然而一個有趣的現象是，外省受高淳縣民政局啟發而提起的同類訴訟，卻早于高淳縣人民法院結案，其結果不是調解成功就民政部門勝訴。

江西婺源縣民政局借鑒高淳縣民政局的做法，為一名遭遇車禍的無行為能力的精神病流浪漢主張索賠，這是江西省首起由政府部門為流浪漢維權的官司。2006年10月，該案經婺源縣人民法院調解結案，肇事司機及車主賠償原告方醫療費48536.70元，護理費6125元，住院期間伙食費1104元，另外還賠償了殘疾賠償金130262.12元。

2006年6月6日，湖北省宜昌市的盧某開車撞死一名流浪漢。該市民政局救助管理站受高淳縣民政局的影響，以原告的身份向法院提起刑事附帶民事訴訟。同年11月14日，在宜昌市伍家崗區人民法院的主持下，盧某及其工作單位與原告達成調解協議，由盧某和單位支付無名流浪漢賠償款6.2萬元。

2006年7月21日，湖南臨湘市人民法院對一起身份不明的流浪漢遭遇車禍死亡特殊維權案作出一審判決：判令肇事司機羅某及保險公司向原告臨湘市救助管理站支付賠償款共計15.4萬余元。

2005年9月18日，洪某駕二輪摩托，在安徽桐城境內將一名無名流浪女撞倒在地，隨即駕車逃逸。隨后，陳某駕駛輕型普通貨車經過此處，將流浪女碾軋致重傷。桐城市交警大隊認定洪某負事故的主要責任、陳某負事故的次要責任。2006年6月30日，桐城市民政局仿效高淳縣民政局的做法，充當無名流浪女的法定代理人，向法院提起刑事附帶民事訴訟，要求被告保險公司和洪某、陳某共同賠償經濟損失458413.08元，最終獲賠162500元。這筆賠償款已交與民政局下屬的社會福利院，由其對流浪女予以照顧。

外地同類案件的后訴先贏，似乎給首訴的高淳縣民政局看到了勝訴的希望，然而事實并非如此照搬，畢竟在我國不適用判例法，判例充其量只起到參考價值。

2006年12月18日，高淳縣人民法院在休庭8個月后，終于開庭對案件作出宣判，法院認為，高淳縣民政局與無名流浪漢之間存在的是行政法律關系而非民事法律關系，就該起交通事故所造成的損害，原告高淳縣民政局不享有民事賠償請求權，因而不是適格的民事訴訟原告。據此，裁定駁回了高淳縣民政局的起訴。

聽完法官的宣判，原告方一時顯得無法接受，高淳縣檢察院的相關人員也感到難以理解。他們沒有想到，作為一起帶有公益性質、維護人權的訴訟，竟然這樣被法院判決駁回起訴。

高淳縣民政局局長張朝霞隨后表示，對于這個判決，我們不能接受。既然國家規定民政部門承擔對無名流浪乞討人員的救助職責，那么一旦他們的生命健康權受到損害，如果我們不站出來為他們主張權利，那么現實中就再沒有人去追究肇事者的責任了。這會損害社會公平。更讓人無法理解的是，外地后訴者已經打贏了官司，而我們作為第一個起訴者卻輸了。

同類型的案件，各地判決的處理結果卻大不相同，其原因就在于法律沒有規定無名流浪漢遭遇不幸后，應該由誰出頭維護其權利，正是由于法律存在空白，才導致判決結果的截然不同。

高淳縣人民法院對上述案件的判決，雖然沒有順應各方聲音，但卻有著充分的法律依據。正如一些權威的民法學專家所言，法院只能維護現有法律，而不能開創法律，判決必須要有法律依據。

南京大學法學院教授邱鷺風認為，法院是遵循法律對案件作出判決，因而是無可非議的。根據我國現行法律，民政局的確沒有資格為死亡流浪漢維權。檢察機關、民政局及公眾的善良愿望是好的，但提起訴訟是須有法律依據的。法院運用相關立法精神判案并非沒有先例，但那些案件在原、被告是否具有訴訟主體的問題上一般不存在爭議，而本案恰恰在原告是否具備訴訟主體資格上找不出法律依據。

南京市某律師事務所高級律師劉萬福則表示，要解決訴訟主體問題，只有寄希望于修改法規，或是出臺新的法律解釋。

南京某基層法院民庭一名具有豐富審判經驗的法官接受采訪時說，就上述案件而言，法院駁回起訴具有正當性。這不僅是民政局作為本案原告無法律依據，而且如果牽強附會讓民政局為死亡流浪漢主張權利，那么在流浪漢違法犯罪時，民政局是否要承擔流浪漢對受害者的賠償責任？事實上，這在任何一個國家都是行不通的。

更多的受訪者則認為，法院駁回民政局的起訴，對于流浪者管理的立法、救助，對管理者的責任設定及完善等，都提出了制度上的課題。由此而言，駁回起訴的意義并非小于民政局勝訴。

高淳縣民政局不服一審裁定，誓將訴訟進行到底

讓高淳縣民政局處于尷尬境地的是，就在他們被法院判決駁回起訴的第二天，即12月20日，浙江省桐廬縣法院判決了一起訴訟對象和案由完全相同的案件，作為原告的桐廬縣民政局勝訴，為死亡流浪漢成功索賠33萬余元。對桐廬縣法院的判決，江蘇當代國安律師事務所主任魯民這樣認為，“桐廬案”可能并不具有普遍性。“桐廬案”勝訴得益于浙江省人大常委會通過了《浙江省實施〈中華人民共和國道路交通安全法〉辦法》，這個地方性法規給法院判案提供了依據，那就是民政局具有主體資格。

外地同類案件勝訴的消息還在傳來，媒體的支持聲還在繼續，面對如此“利好”背景，高淳縣民政局對要不要上訴的問題，召集相關人員進行了認真的研究，達成了誓將這起全國首例案件進行到底的共識。2006年12月26日，他們向法院提交了上訴狀。在上訴狀中，他們提出了3點上訴理由。

上訴理由之一，兩者不僅僅是行政法律關系。國務院《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》規定，縣級以上人民政府民政部門負責該類人員的救助工作，保障其基本生活權益，這里的“保障”不應只是在生活上，還應包括對他們所遭受的人身侵害提供救助，即通過行使民事賠償的請求權來實現司法救濟。之前，高淳縣民政局承擔了兩名死者的尸體存放、火化、骨灰保管等具體處置事宜，民政局與他們之間存在的不僅僅是一種行政法律關系。

上訴理由二：民政局可以作為流浪漢的監護人。民政部門承擔著扶貧濟困、排憂解難的職責，盡管從單位性質來說屬于行政機關，但根據有關法律規定它又可以成為民事主體。如《民法通則》第二章第二節有關監護的規定，就有民政部門可以擔任未成年人或者無民事行為能力、限制民事行為能力精神病人的監護人的條款，這說明民政部門履行的不單純是行政職能，而且可以作為監護人履行一定的監護職責，從事相關的民事活動。因此，民政局比其他組織或單位更適于提起民事訴訟。

上訴理由三：盡管法律有盲點，但不能讓受害人死了白死。在一審宣判后，交警部門退回了被上訴人原先所交的事故押金5萬元。高淳縣民政局認為，原審認定客觀上幫助侵害人逃脫、推卸了其應負的民事責任，這顯然是不公平的。如果僵化地適用現有法律法規的規定，否定民政部門的訴訟主體資格，勢必陷入受害人死了白死，侵害人不需承擔侵權責任的尷尬境地。現有法律規定的盲點不應成為犧牲流浪乞討人員合法權益的借口。

高淳縣民政局一審敗訴后，圍繞法院判決的新一輪爭議仍在持續中。無論是來自專家還是來自民間的聲音都表明，作為一個具有影響性訴訟的個案，它正在對全社會法治理念的形成和立法的完善起著積極的推動作用。“流浪漢維權案”的陸續爆出，也折射出流浪漢被撞事件絕非個案。調查數據顯示，僅南京、杭州、宜昌等城市，每年都有20至30起交通事故無法確認死者身份。遺憾的是，為這些無名死者的維權今天才受到關注。在這場維權案中，民政部門得到了社會的廣泛支持。這種支持，源于一個共同價值追求，即讓每一個公民的生存發展權利都得到尊重、維護和保障。