論生態環境規制改革

摘 要：生態環境(產品)幾乎都有外部性問題，生態環境領域是公共產權進入最為密集的領域，因此公共規制在生態領域具有巨大的潛在作用。在我國生態環境規制改革進程中，既要強化對生態規制者的規制、建立生態公共租金消散機制，又要放松規制與優化規制并舉，實行政企分開的生態規制體制，對規制者和被規制者引入激勵性規制，優化政府的生態規制手段和生態規制結構，克服市場失靈與規制失靈給生態環境帶來的弊端。

關鍵詞：政府規制；生態環境；市場失靈；規制失靈；規制改革

中圖分類號：F062.6；F123.16

文獻標識碼：A

文章編號：1008-6439(2007)03-0001-08

On regulation reform about ecological environment

ZHU Xi-ping

(Department of Tourism，Hunan First Normal College，Hunan Changsha 410205，China)

Abstract：Ecological environment products are almost external issues，however，ecological environment field is the intensive field into which public property right enters，thus，public regulations play great potential role in ecological field. In the process of regulation reform of ecological environment，the regulators who regulate ecological environment should be regulated to establish ecological public rent dissipation mechanism while deregulation should be conducted and the regulations should be optimized. The regulations should include the contents which separate governments from enterprises，and incentive mechanism for regulators and the parties which abide by the regulations should be established to optimize governmental ecological regulation method and ecological regulation structure and to overcome the difficulty in ecological environment which results from market out of order and regulations out of order.

Key words：governmental regulation；ecological environment；market out of order；regulation out of order；regulation reform

一、現代規制理論的發展及其評價

為了克服市場失靈帶來的社會和經濟弊端，自第二次世界大戰以后，西方國家政府越來越多地采取了法制、行政規章等各種手段，按照市場經濟有效運作的客觀要求，對大型公用企業、廠商實行規制。規制是由英文Regulation翻譯過來的，其意為以法律、規章、政策、制度來加以控制和制約，《新帕爾格雷夫經濟學大詞典》譯為管制，其反義詞“放松規制”(Deregulation)譯為放松管制或放松規章限制。我們認為，在漢語詞匯中，管制很容易使人聯想到統制和命令經濟形式，而規制更接近英文原意，它所強調的是政府通過實施法律和規章制度來約束和規范經濟主體的行為，所以譯為“規制”更為恰當。為了體現規制與管制的這一區別，在論及計劃經濟體制時，使用政府管制；在論及市場經濟體制時，使用政府規制。

在規制理論和規制實踐的發展進程中，由于政府規制采取了許多不同形式，如制定標準、發布禁令、許可、反托拉斯政策等等，并以多種方式影響到企業和消費者的決策，任何單一的一種理論要解釋政府規制為何產生以及它的主要效果，都顯得很不充分。也正因如此，在西方的政府規制研究中，許多學者從不同角度應用了不同的理論來進行分析。在這里，我們將這些理論粗略地歸為兩類：一類是政府規制的公共利益理論；一類是政府規制的部門利益理論^[1]。

政府規制的公共利益理論(Public Interest Theory of Regulation)主張政府規制是對市場失靈的回應。它在一個很長的時期內一直以正統的理論而在規制經濟學中居于統治地位。這一理論假定政府規制的目的通過提高資源配置效率，以增進社會福利，并假定規制者專一地追求這一目標。這一理論把政府規制看作政府對一種公共需要的反應，它或明或暗地包含著這樣一種前提，即市場是脆弱的，如果放任自流，就會導致不公正或低效。政府規制是對社會公正和效率需求作出的無代價、有效和仁慈的反應。所以，政府規制是針對私人行為的公共行政政策，是從公共利益出發而制定的規則，目的是為了控制受規制的企業對價格進行壟斷或者對消費者濫用權力，具體表現為控制進入、決定價格、確定服務條件和質量及規定在合理條件下服務所有客戶時的應盡義務等；并假定在這一過程中，政府可以代表公眾對市場作出一定理性的計算，使這一規制過程符合帕累托最優原則。這樣不僅能在經濟上富有成效，而且能促進整個社會的完善。隨著政府規制范圍的擴大，公共利益理論幾乎被用來解釋所有的政府規制問題，政府規制是對市場失靈的反應。也就是說，政府規制是從公共利益觀點出發，以糾正在市場失靈下發生的資源配置的非效率性和分配的不公正性，以維護社會秩序和社會穩定為目的的。所以哪里有市場失靈，哪里就有相應的政府干預，以矯正市場缺陷。但由于競爭市場的條件很難達到，市場失靈不可避免，因此，按照公共利益理論，政府規制的潛在范圍也就是幾乎無邊無際。盡管人們已經逐步認識到在某些場合，政府規制的成本可能比政府矯正市場缺陷的潛在收益要大得多，但政府對產業的規制仍然在廣泛地實施。但是，作為一種經濟規制理論，公共利益理論本身是不完善的，因為它無法解釋清楚市場失靈一旦出現是通過什么而成為修正性政策的對象的^[2]。同時，僅僅以福利經濟學和市場失靈為基礎的政府規制的公共利益理論的根基過于狹窄，因而導致了一種替代此理論的部門利益理論的誕生。

朱錫平：論生態環境規制改革政府規制的部門利益理論(Sectional Interest Theory of Regulation)與公共利益理論完全相左。它認為，確立政府規制的立法機關或政府規制機構僅代表某一特殊利益集團的利益，而非一般公眾。其中心思想是，作為一種制度，政府規制是產業所需并為其利益服務而設計和實施的^[3]25。部門利益理論的一個直接派生物是政府規制俘虜理論(Capture Theory of Regulation)。這一理論認為，俘虜政府規制即促使政府進行的規制；政府規制與其說是為了社會公共利益的目的，不如說是特殊的利益集團尋租的結果。也許在某些時候，政府規制會給一般公眾帶來一些有益的因素，但這并非政府規制實際的初衷，它充其量不過是規制的意外結果而已。政府規制俘虜理論的總體影響是增強了反政府規制的傾向，20世紀70年代后西方國家出現的放松規制運動不能說與此無關。但這一理論也為政府科學地制定和實施規制政策敲響了警鐘，因為在政府規制過程中確實存在著尋租與創租的問題。而作為部門利益理論的另一種擴展形式即20世紀70年代興起的公共選擇理論(Theory of Public Choice)也被應用到政府規制的研究中來。公共選擇理論把政府規制政策的形成看作是一個類似于市場交易的過程，那些需求政府規制的人(如消費者)與那些被規制的人(如產品和服務的供應商)經過討價還價達成了協議。在此過程中，還涉及選民、立法機關、行政機構、法院、獨立的專家等政治力量，它們都可以參與到討論中來，并力圖說服對方。但是，在這一過程中，產品和服務的供應商可能占據上風，因為它們在政府規制中所具有的巨大經濟動力會比一般的公民或政府機構更多地影響規制決策。總而言之，在政府規制的公共利益理論看來，政府是公共利益的守護者，無論哪里出現市場失靈，政府都應當進行規制。政府規制的工具可能不同，但只要市場需要，政府就應當采取相應的行動。如果公共利益理論能夠成立，我們就可以在產業的許多方面看到政府的規制政策，如存在自然壟斷或人為壟斷的地方、存在外部性的地方和公共物品供給不足的地方。當然，在討論政府規制的這一解釋時，我們也應當意識到，它只是以公共利益的狹窄的觀點為基礎的。政府除了矯正市場失靈之外，還經常有許多其他的微觀經濟目標，所以我們經常看到政府對市場的干預中只有一小部分是與我們所理解的市場失靈相聯系。而政府規制的部門利益理論主張政府規制是特殊利益集團的需要，因為有許多理由使它們指望能通過政府行為而獲得更大的利益，因而特定的結構特征會使得一些產業熱衷于尋求政府規制以確保自身優勢。規制者會被受規制者(產業)所俘虜，而反過來為產業利益服務。部門利益理論也能解釋英美一些國家的一些產業中的現象，但并不能對政府規制政策作出一般性的解釋。我們必須承認，規制形式的多樣性、規制范圍的廣泛性，并非任何一個單一的理論假說就能解釋所有問題的，我們必須借助兩者進行綜合而全面的考慮。其實，在人們注意到市場失靈時的政府規制時，也已經慢慢地看到了政府規制的失效問題。政府規制也必須考慮成本-效益問題。

二、生態市場失靈與政府生態規制

生態產品幾乎都有外部性問題，生態領域是公共產權進入最為密集的領域。因為，在純粹的私人產權下，生態(市場)無法運行或有效運行；失去公共產權的維護即政府規制，生態(市場)將出現大面積的失靈^[3]104。這主要表現在以下方面：

第一，生態領域產權不安全或難以存在^[3]107。制度經濟學的發展表明，市場機制正常運行的基本條件是明確界定的、安全的、可轉移的和涵蓋所有經濟資源與產品的產權必須受到保護。因此，生態領域產權問題的解決是生態市場交易和生態環境管理有效運行的先決條件。然而，由于生態環境的強公共性，使生態市場的產權很難存在，即或存在也很不安全。我們知道，公共性來源于公共物品消費的非競爭性和非排他性，也就是說，看一個物品是強公共性還是弱公共性，得根據排他性基礎上的強制性、無償性和分割性來判斷。強制性指某種物品強制地提供給某些成員消費，不論你愿意不愿意；有償性指消費者消費這種物品必須付費；分割性指經濟物品可以在一組人中按不同方法進行分割。公共性強的物品具有非排他性、強制性、無償性和不可分割性特征。生態環境資源由于具有非排他性、強制性、無償性和難分割性，導致其富有公共性。其公共性往往致使人們在公共使用時常運用“先下手為強”的行動占優策略，以致生態資源往往被過度開發利用。這使公共生態資源處于不確定與不安全的狀態，一些典型的生態環境資源，如清潔的空氣、開闊的空間、公海資源與陽光等，則處于幾乎不存在產權保護的狀態，因而正在變得日益稀缺。個體的理性可能導致集體的非理性，人為無節制地爭奪有限生態資源的結局便是所謂的“公地悲劇”。

第二，外部性問題的存在。外部性(Externality)是指在兩個當事人缺乏任何相關的經濟交易的情況下，由一個當事人向另一當事人所提供的物品束(Commodity Bundle)。它具有正外部性和負外部性。生態市場自身無法有效克服生態環境保護中的外部性，尤其是負外部性。以環境污染為例，環境污染既是一種行為，也是一種物品。由于環境污染直接導致人們生活質量的下降，因此，它是一種有害產品，并由于外部性的原因，它是一種“公共害品”，即第三方“公共劣品”。理性的生產者總是追求利潤的最大化，理性的消費者總是謀求效用評價最高的消費品組合。而“公共劣品”表現為私人成本與社會成本、私人收益與社會收益的不一致。當存在負外部性時，廠商的利潤最大化行為不可能自動導致資源配置的帕累托最佳狀態，“看不見的手”處于失靈狀態。同樣，生態市場自身也無法解決好生態環境的正外部性問題。生態生產和生態建設為社會提供了第三方公益品，往往由集體消費和享受它帶來的福利，而提供者則往往無法收回其“擴散”出去的社會福利，得不到任何補償。由于“搭便車”、偏好隱瞞等原因，使正外部性生態公益品的生產低于社會最優水平，生態資源配置無法達到帕累托最優。

第三，生態領域的無市場、薄市場與資源型壟斷。由于在傳統的市場經濟中生態環境資源是無價的，可以公共免費使用，因此，很多生態環境資源市場至今尚未發育起來或根本不存在。由于這些資源，如公共草地、淡水資源、海洋資源、清潔空氣等的價格為零，因而導致被過度使用而日益稀缺。毫不奇怪，價格為零時，任何企業都可以無所顧忌地排放廢氣和廢水；我國一些地區的地下水和灌溉用水是免費的，因而也被大量浪費。有些資源的市場雖然存在，但價格偏低，僅僅反映勞動和資本的成本，而忽略了生產中生態環境資源耗費的機會成本，如在計算木材的成本時往往只計算木材本身的成本，而沒有去計算其生態成本。當價格為零或價格很低、價格機制在市場上不能充分發揮作用時，生態環境資源必然會被浪費和破壞。如我國一些地區的灌溉用水和工業用水價格過低，導致上游地區的水被大量浪費使用，而下游地區則嚴重缺水，黃河斷流便是典型案例之一^[4]。生態薄市場的另一原因是生態市場的資源壟斷。由于生態資源的產業特性，在一些生態環境資源市場上，買者和賣者的數量都較少，且有較強的資源壟斷傾向，相互之間競爭較弱。并且，生態環境資源市場往往是自然壟斷市場。如水產業和能源產業，其壟斷的主要原因是存在規模經濟、成本劣加型的自然壟斷，即隨產量的提高，企業的生產成本持續下降。水、電、氣等物品的生產往往只需要少數幾家或一家廠商來生產，由于這些行業取得了資源型自然壟斷地位，導致產品價格逆勢上揚、服務質量難以得到保證，并且不太顧及生態環境的代價。生態市場競爭不完全的其他原因包括基于法律和政治原因的進入障礙、高信息成本、市場規模狹小等。壟斷者在生態市場上往往減少產量，提高價格，損害消費者的利益。如果市場上競爭者太少，那么市場競爭就不是完全的，市場因此無法達到最優效率。

第四，生態領域交易成本高昂。交易費用是交易中取得信息、互相合作、討價還價和執行合同等所產生的費用。通常情況下，交易成本的大小與市場交易所得的好處相比是微不足道的，但如果交易成本太大，超過市場交易的收益，引起買者與賣者的數量太少，市場就難以形成。生態產品由于其富有公共性和外部性，且產權不安全和不明確，在交易時往往需要很高的交易“風險”成本，往往超過交易收益期望而使市場無法形成^[5]。生態市場的機制失效還在于產權執行成本的高昂，即使在產權明確界定的情況下，也會發生“市場失靈”。例如，為了建立產權以保護漁業資源，一種可能的方案是把茫茫大海分給漁民，但這樣做的產權執行成本實在太高而沒有現實的可行性。很多情況下，找到外部性的來源和大家一致同意的解決辦法，也需要極高的執行成本。理論上，在產權明確界定的前提下，只要有生態環境問題引起沖突，就會發生交易，就會有市場運行，但實際上，生態交易成本的“公共性”和高昂性使生態市場幾乎無法依靠私有產權為基礎來運行。

第五，生態領域的不確定性與信息不對稱。生態產品的生產和生態資源的保護涉及長期經營和未來，而未來意味著不確定性，無論是否知道未來的結果，但若行為結果不止一個，就會存在不確定性。不確定性在經濟中是一種成本^[5]，風險過大時，市場將無法形成。從廠商經營角度看，經營生態需要為未來收益犧牲當前收益，是否進入生態市場經營將取決于未來收益貼現值，社會特別高的貼現率可能意味著一些生態生產經營領域的投資被拒絕。高貼現率和低資源增長率結合起來，完全有可能使某一生態市場和某一物種滅絕。信息是市場交易不可缺少的要素之一。一方面，信息是稀缺的，稀缺的程度用獲取信息所需要支付的價格來表示。生態環境產品交易中往往存在嚴重的信息不對稱現象，因為生態經濟系統及其產品由其復雜性而像只“信息黑箱”，與交易者對信息的需求相比，信息的供給嚴重不足。由于信息一旦公開，隱藏信息的一方將無法獲得“欺騙”利潤，致使交易者總是進行“信息封鎖”，以保證自身的信息優勢。另一方面，信息的公共性和經濟人的機會主義行為傾向，也容易導致信息的不對稱。例如，污染者往往對其生產過程、生產技術、排污狀況、污染物的危害等方面的了解要比受污染者多得多，但受個人經濟利益的驅使，他們往往會隱瞞這些信息，以繼續實施污染行為。相反，受污染者由于所擁有的相關信息少，想“討還公道”必須付出很大的信息成本，這使得人們往往寧愿“忍氣吞聲”受污染，也不愿“告倒廠家”。

正是以上問題的存在，使得公共規制在生態領域具有潛在的作用。生態領域的政府規制常用的政策手段主要包括有：禁止，特許；價格，費率和數量限制；產品標準；技術生產標準；績效標準；補貼；信息提供；產權與權利界定。與其他領域相類似，政府生態規制的內容和方法主要有^[6]：限價，稅費政策，進入限制，產品特許的限制，企業投入與技術規制，明確產權，補貼，押金-退款制度，強制刺激辦法。除此之外，生態公共規制體系還包括強制性的法律規制和教育性的生態道德規制等。

三、我國生態環境規制改革

生態市場失靈為政府生態規制提供了經濟學上理由。但是，由于政府行為目標的多樣性，政府存在自由裁量權、官僚組織失效和規制信息不對稱等原因，政府生態規制同樣也容易陷入失靈的狀態，其主要原因有以下方面。

第一，政府的生態規制被“俘虜”。如前所述，政府在生態規制過程中，由于特殊集團、行業、利益群體的政治壓力，或為了政黨、小集團的政治利益，會被政治所“俘虜”。換句話說，政府生態規制與其說是為了社會公眾利益，不如說是為了特殊利益集團的利益和自身的政治利益，即為了保護自己的政治飯碗。實踐中，生態規制被“俘虜”常表現在行業政策和地區政策上，如政府為了林區的政治穩定，往往對林區企業采取補貼政策，造成林產品價格過低而加劇森林被砍伐；政府為了農民生活穩定，很大程度上會容忍農民使用過量的化肥和農藥，而這成為農業污染的一大來源。又如，地方政府為了發展經濟，出政績，往往對環境污染較大的項目置之不理，任其上馬，造成貧困地區成為環境污染的“窩點”。政府生態規制被“俘虜”的另一種形式為政府被尋租所捕獲。這種捕獲分為政治尋租捕獲和經濟尋租捕獲。前者是由于利益集團知道政府規制能在社會成員之間重新分配財富，利益集團便會以提供特定政治團體政治競爭所需的經濟支持，作為獲取有利于自己的規制立法的交換條件，即通過政治尋租獲得有利于自己的生態規制政策。后者是利益集團直接通過對現有的規制政策的制定者在經濟上的尋租，來達到相同的目的。由于生態規制目標的多樣性和不確定性，在利益集團的尋租下，政府規制將傾向于保護小的利益集團，而以犧牲更大團體的“公眾利益”為代價。實踐中，政府生態規制被“俘虜”常見于一些資源型壟斷行業和國際貿易行業的價格壟斷和行業壟斷；政府在國內產業的“壓力”下，會對進口產品實行高環境標準的非關稅壁壘。

第二，生態規制者的創租和賣租。生態規制常常以有關生態環境的法律、相關政令和規章為基礎實施。一般來說，相關的法規政策只提供了規制的原則和準則，大量具體而詳細的規制規則需要在實踐中完善和規定，這樣，規制者便擁有了一定程度的自由裁量權。在對規制者缺乏“規制”時，規制者為了小集團或個人的利益將通過自由裁量權創租和賣租，即出賣公共產權。由于創租和賣租活動常常不可避免地與政府自利性行為相聯系，并且是再分配性活動，其產出為零甚至為負，因此，通常很大程度上會損及生態市場的規制效率，成為生態規制失效的一大根源，在政府監控體制不健全的國家尤其如此。例如，政府官員在管理排污收費時，就有很大的創租和賣租空間，可利用自由裁量權向企業要挾；又如，我國地方政府中的一些官員主動要求加入小煤礦等“五小”企業的股份，并明目張膽地提供政策上的保護而把國家環保政策擱在一邊，就是典型的案例。

第三，政府官僚體制的組織缺陷。龐大的政府體制由一系列的科層組織構成，層級之間的目標又往往不一致，加上信息傳遞層級流轉，工作效率難以衡量、缺乏競爭等因素，使得政府在生態規制中存在著明顯的組織缺陷，一般政府決策要比私人決策慢得多即“時滯”。生態規制至少存在三個時滯：一是認識時滯，指從生態環境問題產生到被納入政府議事日程的時間間隔；二是決策時滯，指從政府認識到某一生態環境問題到政府最后得出解決方案的時間間隔；三是執行與生效時滯，指從政府公布某項生態決策到付諸實施以致引起生態市場反應的時間間隔。時滯問題在整體規制中表現得尤為明顯，尤其是規制對象跨越地方行政區時。組織失效的另一方面是政府規制目標往往與市場目標不相一致。政府官員的日常目標是追求機構規模的最大化，而不是追求成本最小化或利潤最大化。政府行動并不都按成本-收益原則來選擇最優方案，很多生態公共設施的上馬甚至沒有損益報告書。由于政府是公權機構，官員不能把利潤作為目標或占為己有，因而官員選擇的往往是控制權最大化，即追求機構規模大、經費多和權力大，等等，以便擁有更多的政治資源和晉升機會，這便是“帕金森定律”。而政府機構規模臃腫往往導致生態規制效率低下與官僚主義組織失效。實踐中，水庫塌方、洪水肆虐、自然物種滅絕、礦產資源被胡挖亂掘等，很多都與官僚組織有關。

第四，規制者與被規制者的信息不對稱。規制者和被規制者往往處于不對稱的信息結構中。經常的情況是，規制者很難獲得被規制者的財務、會計、事業計劃、需求結構和動向以及技術等方面的詳細數據資料。巴倫(Baron)和麥爾遜(Mayerson)(1982年)研究證實，在被規制者知道單位平均成本費用，而規制當局不知道其正確值的不對稱信息結構狀態下，資源就會出現低效率配置，并且被規制者可以通過隱瞞真實信息而獲得超過收支平衡的收入，從而缺乏提供內部效率的激勵。規制信息不對稱的另一種情況是規制合同的不完全性。由于規制決策大多數具有事先決定的特點，但是，事先預測事后可能發生的問題顯然十分困難，因而，政府規制者只能依據現有信息與被規制者簽訂彈性合同。當被規制者通過一些提高效率的措施降低生產邊際成本時，在以后的規制合同中，規制機構就會設法降低價格，甚至侵占企業的效率收益，形成規制中的“棘輪效應”。由于規制機構在事后總要得到一些新信息，這樣會加重“棘輪效應”所產生的不良影響，從而影響被規制企業事先提高效率的激勵。在實踐中，生態規制信息不對稱多發生在排污收費、土地承包等領域。

第五，政府的有限理性。政府有限理性指政府的規制決策由于規制偏好、路徑依賴、信息稀缺、知識技術有限、環境改變等原因形成政策與現實之間的較大差距，導致規制失效。政府有限理性的典型案例是“計劃失靈” ^[7]。所謂“計劃失靈”是指由于高度集權的計劃體制導致資源配置低效率。生態規制中“計劃失靈”的主要成因是規制當局過度規制導致資源定價不能反映市場真實價格，從而阻礙了生態市場機制的正常運行。例如，由于規制者對農業的過度保護，或者采取價格支持，或者在化肥農藥的價格上給予補貼，從而導致農業資源、化肥農藥的過度使用，農產品的過度產出。結果是，由于農民的掠奪式經營，一方面，使得土地資源過度開墾，肥力銳減，水土流失，農業生態1982年遭到破壞；另一方面，化肥農藥的過度使用又導致農產品含藥量過多，從而帶來一系列的生態環境問題。又如，規制者對自然資源定價過低，或者出于控制物價穩定的目的，或者由于不能準確把握自然資源的真實價格，導致自然資源的過度使用和浪費。政府有限理性的另一常見現象為技術和信息上的限制。生態決策涉及很多難以估價的未來不確定因素，政府在評估一項生態規制政策的成效時，許多情況下只能靠“感覺”，畢竟政府也不是萬能的，對未來的結果常無法預見。例如，20余年前，泰國北部的低洼地還被原始森林所覆蓋，后來泰國政府在其中修建了一條主要公路；接著發生的是，無耕地的農民便開始從別處遷入，把原始森林中的土地變為耕地，使其在1973-1977年間遭受了大量破壞，新移民在9年間建立了310個村莊；今天，這一地區水土流失加劇，導致林業和農業都不能持續發展。世界各國的實踐表明，由于政府的有限理性，政府保護環境的決策并非“萬全之策”，政府常常處于經濟發展與生態保護的兩難選擇之中，國家安全、社會平等、宏觀調控等目標經常也會凌駕于生態環境保護之上。

生態規制是政府彌補生態市場失效的一個重要手段，但是如果生態規制嚴重失靈，則以一種失靈替代另一種失靈，效率有可能更低下。因此，生態市場有效的前提條件是政府的生態規制必須是有效的。政府生態規制優化的制度途徑為盡可能地減少政府在實施生態規制時發生的制度性失靈，如尋租、創租和賣租、機構組織失效等。針對上述政府生態規制失靈的主要制度成因，我們應采取相應的防范措施，從法制憲政、社會準則和規制管理技術層面抑制政府生態規制中可能產生的制度偏差。

第一，強化對生態規制者的規制。政府規制失靈的主要原因之一就是政府規制的目標和效果往往受不同利益集團的影響，這些影響來自政治上的壓力，也來自利益集團的尋租。利益集團通過對政治參與、院外活動、政治尋租和直接向規制官員小集團的經濟尋租，來達到政府規制的政策杠桿向自身利益傾斜的目的。因此，(1)要制定合理的政府機構分立、競爭制度和制度制衡機制，以避免規制者被利益集團所捕獲。目前，我國的政府規制并沒有通過相互獨立的主體來分擔執行，規制政策制定者也幾乎沒有競爭的壓力，受到的社會監督和約束的程度也微乎其微，由此造成跑生態項目，跑減免污染責任的尋租風較為盛行。因此，行政分權和杜絕行政壟斷是優化政府生態規制的首要制度安排。在政府規制活動中，由于自主裁量權的存在，使規制者有可能濫用職權，不按經濟福利最大化原則規范行事，而是出于某一利益集團的利益，或是憑主觀意愿行事，或是干脆為自己或小集團創租和賣租^[8]。(2)要建立和強化對規制者的規制執行權力的約束和懲罰機制，以保證規制者將社會利益最大化作為規制的行動基準。在有效限制規制者過大的自主裁量權方面，關鍵點在于行政程序法制化、三權分立和法政分開，使行政和立法、執法的功能明確，并使行政承擔起明確的規制者法律責任。缺乏依法行政的政府規制很容易使規制者權力膨脹，從而為出賣公共產權創造出便利條件。以我國為例，我國目前的生態規制機構一般集行政執行權、自主裁決權、準立法權、準司法權于一身，部分職能與執法機構重疊，規制的權力空間十分寬大，致使過度規制的“卡”、“逼”、“挾”等創租、賣租行為較為盛行；而需要政府生態規制干預和進入的領域，卻因無利可圖而使行政、執法互相推諉，如森林防火管理。由此可見，要控制規制者的自由裁量權，抑制創租與賣租行為，盡可能地減少權力失控的政府規制失靈，必須建立和完善行政執行制度，做到法政分開、依法規范行政秩序。具體地說，我國行政制度的改革必須做到三點：一是行政程序制度應該包括情報公開制度、告知制度、聽取陳述和申辯制度、職能分離制度、不單方接觸制度、回避制度、記錄和決定制度、說明理由制度、時效制度和救濟制度^[9]，以此使規制者的行為得到規范。二是將《行政處罰法》所確定的一些具有普遍意義的程序原則，如事先將采取行政行為的理由通知有關當事人，給予當事人陳述意見進行申辯的機會，組織合法權益的行政行為之前開展聽證活動等，逐步推廣到所有涉及公民、組織合法權益的具體行政行為的程序中去，以盡可能地增大政府行政活動的透明度。三是鼓勵社會監督和參與，把聽證制度列入行政立法和其他行政行為的程序，同時保障裁判性行政機構與裁判性人員的相對獨立性，并將行政裁判程序逐步司法化。

第二，建立生態公共租金消散機制。生態規制權屬于公共權力。公共權力因為具有重新界定私有產權的權威而總是包含著特定的租金，如果公共產權代理者出賣其掌握的公共產權，租金便會“變現”成為兩個暗中交易者的“利潤”，公共規制由此而嚴重失靈，生態規制亦然。強化對規制者的規制是建立租金消散機制之一，其主要建立在憲政和法律體系基礎之上，不足以全面消除“公租私賣”，故還需要從社會、文化道德和經濟激勵機制等方方面面建立起公共租金消散體系。(1)從政府規制機構成員的進入上減輕“賣租”動機。在我國傳統的政府生態規制機構中，成員類型大多屬于職業主義者和政治家的類型，屬于專家類型的則比較少。因此，為避免規制機構成員依據其所居位置，出于一己私利，使生態規制目標發生偏離，應對我國現行的行政人事任免制度進行改革：一是應加大進入競爭，減少“賣租”的可能性；二是應采取考試考核聘任制，適當增加生態規制機構中專家類型成員的比例，以增加道德制衡和動機制衡。(2)加強社會的民主制度約束。規制尋租的根本原因是公共租金因制度缺陷而容易獲得，使“經濟人”從生產性的“尋利”轉向非生產性的“尋租”。解決公共租金問題的根本辦法之一是社會制度創新，增加民主參與公共選擇的制度安排，加大社會制度的約束力，從制度上建立社會約束型的租金消散機制。我國民眾參與生態環境保護的公共選擇程度很小，這與我國公共決策和規制一向自上而下密切相關。因而，只有還權于民，才能加大我國生態規制中的社會制度約束力，從而限制制度性腐敗。民主制度約束的另一個重要方面為道德文化約束。道德的支撐力來源于法治、政府行為和人們的公愛心，即公共精神理念。在生態規制上，尤為需要培養公愛的社會型生態文化觀，以使政府行為滲透著公益精神，在心理上修建起一道防止越軌“賣租”的防線。而這需要開放融通的文化交流和與論監督。對我國而言，這方面應向德國等歐洲國家學習，充分發揮社會道德的規制功能，全面培育生態文化，從而增強社會對生態規制者的監督約束和生態規制者自身主動自我的約束力。(3)建立政府生態規制行為的激勵性機制。激勵機制的設計通常有正激勵和負激勵兩種方式。正激勵機制是以代理人的行為和績效與委托人的期望和目標相一致的程度，來衡量和確定給代理人的獎勵性報酬水平，以此作為代理人履行契約的機會成本，從而達到約束和激勵代理人的目的。由于作為代理人的規制者和作為委托人的企業和消費者之間信息不對稱，會導致規制者選擇機會主義行為，正激勵機制正是克服此問題的有效辦法之一。這里的關鍵點在于如何設計和制定出考評規制者工作績效的測評體系。西方發達國家都有一整套完善的公務員管理、考核和晉升制度，這是對政府規制正激勵的主要機制。近年來，我國正在模仿西方國家建立現代公務員制度，但成效較差，主要問題在于對“政績”的評價還缺乏完善的測評體系，甚至存在“關系”定奪的情況，即激勵機制所需要的績效評價主要來源于規制者小組織內部，而不是出于滿足委托人的目標。因此，增強我國生態規制正激勵的主要措施是建立起完善規范的生態規制(生態公共管理)績效測評體系，使多數的生態管理者從工作成績和事業成就感上獲得激勵，而不致走上創租、賣租的道路。而負激勵機制是通過懲罰性的措施來克服代理人對委托人契約采取機會主義行為給自己牟取私利的反向激勵方法。負激勵的懲罰包括法律懲罰、行政處罰、報酬懲罰、退出懲罰等，其關鍵點在于建立起規制者之間的競爭機制和建立信息公開透明的規制機制。沒有競爭壓力，甚至是互相勾結保護，必然導致有恃無恐；沒有風險和責任意識，直接導致懲罰機制失效。同樣，沒有規制的信息公開和透明，結果必然是規制者和尋租者之間“暗箱操作”，尋租和賣租行為盛行。在我國，缺乏規制的負激勵是生態規制失靈的主要成因之一，改革的取向是應盡快建立起公共行政負責機制、監督機制、競爭機制和懲罰機制，使掌握公共權力的政府規制官員對其“違約”行為負起全部責任。具體包括：建立起獨立行政檢查監督機構和反貪機構，并給予法律保障；完善《行政訴訟法》，健全行政申訴程序和制度，強化對行政違法的懲罰力度；實行多方位的社會監督制度，對失職的生態規制者實行停職、開除直至法律懲戒；實行行政公開透明制度和官員進退的競爭制度，嚴懲官員的欺上瞞下的造假行為等。

第三，放松規制與優化規制并舉。西方規制經濟學認為，既然規制存在失靈的問題，就必須進行規制改革。其改革有兩種方向：一是在保留現行規制的前提下，對規制的框架進行改革，加進激勵性規制；二是放松規制，取消部分或全部規制條款，包括加入、退出、價格、投資、財務等，以市場機制代替政府規制。放松規制主要以經濟性規制為對象。而以保護國民健康、環境保護等為目標的社會性規制常實行“放松規制-再規制”的改革模式，即先放松部分規制條款，再加強部分規制條款。放松規制，不論哪種形式，都是以向受規制產業引進競爭機制為目的，通過競爭以達到提供多種服務、降低收費水平、使收費體系多元化、并促進技術革新等目的。從實踐來看，20世紀70年代以來，美國、日本、英國等市場經濟國家對電信、運輸、金融、能源等許多領域，都實行了放松規制。其改革的主要內容包括：一是放松對定價的管制，放寬或取消最低限價和最高限價，重新定義傾銷價格，允許企業根據實際情況制定季節差價；二是逐步減少價格管制所涵蓋的產品的范圍；三是放寬或取消進入市場的管制。西方放松規制改革帶來了不少問題，如工會的利益受到了損害、就業競爭加劇等。也取得了一系列成果，如競爭使價格降低、進入市場的新企業增加、企業管理重組兼并加劇等。西方規制改革大體上是按照經濟學家們的設計進行的，但市場機制的引進產生了許多令經濟學家始料未及的現象。以航空業為例，競爭改變了該行業的生產方式，產生了中心-輪輻式(hub-and-spoke)市場模式，從而增加了航空公司在其輪輻航線上的市場勢力，避免了過度競爭等。總體而言，西方規制改革獲得了很大的成功，其主要經驗是放松規制和優化規制，后者包括引入激勵機制和規制手段、結構優化的再規制。

借鑒西方放松規制與優化規制的政府規制改革經驗，我們認為，我國政府生態規制在管理技術上應重點實施以下措施：

第一，實行政企分開的生態規制體制。由于計劃經濟的后遺癥，我國生態規制中出現了大量的“計劃失靈”。在我國，生態環境部門的眾多國有企業，如眾多的農墾企業至今還沒有實現轉型，很大部分還沿襲傳統的國有企業運作體制。由于政企不分，造成我國生態規制中嚴重的“過度規制”現象。許多政府對不該進入的領域進行規制，以一般性生態農產品生產為例，由于政企不分，導致規制者同時兼任被規制者的身份，以致公共產權租金被“轉移”到內部組織(農墾企業)。盡管如此，農墾企業還是和其他國有企業一樣出現了大量虧損現象，原因是轉移進來的租金最終總是被少數的官員-實權控制者瓜分掉。因而，政企分開是我國生態企業規制制度改革的關鍵一步，只有實行政企分開，生態領域的企業才能形成“市場里”的企業，政府才能成為公平公正的規制者。為此，生態規制的第一要務是加快生態領域內國有企業的民營化步伐。當然，部分關系到國計民生的企業，如戰略性資源企業、基礎產業(主要是礦產業和能源業)、自然壟斷產業等，因其產品的公共性和外部性較大，應繼續保留公營模式。但這些企業也要實行政企分開，其措施之一就是股權多元化改造和拆分經營，同時切斷政府與企業的附屬裙帶關系。

第二，對自然壟斷型生態企業引入激勵性規制。目前，我國生態環境領域內的自然壟斷企業(包括資源型壟斷企業)的經營主體仍受政府的直接控制，基本上屬于政企高度合一的特殊國有企業，在相當范圍內政府擁有行政壟斷權，可以把這些企業稱之為行政性壟斷企業。對其應比照國外經驗，引入激勵性規制手段。根據各國實踐和目前的研究成果，政府為增加對壟斷性企業規制的激勵，迄今為止所采用的方法有特許投標制度、區域競爭、社會契約制度和價格上限規制，這四種規制激勵方法已經在多國的實踐中得以運用，各有各的優缺點和適用條件，我們可在生態規制的實踐中加以借鑒和優化。

第三，優化政府的生態規制手段。如上所述，政府生態規制手段可分為行政手段和經濟手段。一般而言，行政手段過于直接和生硬，易造成企業缺乏活動空間和經營彈性，加上政府與企業之間的信息不對稱、政府的有限理性等因素，行政手段規制往往帶有使生態市場縮小的弊端。因此，對價格鎖定、標準限制等行政規制手段要減少使用，而對界分產權、排污權交易等經濟手段要增加使用。如在企業排污規制上，要減少以往常用的規定排污額度，過量懲罰收費的做法，應鼓勵采用累進排污稅(費)、排污權轉讓的經濟規制手段。當然，行政規制手段也有自身的優勢，在生態產品質量標準及污染型企業投資準入方面，行政規制手段應該加強而不是削弱，尤其是在我國加入世界貿易組織的背景下。總之，這兩種手段的選用應根據規制對象而定，原則上是能通過市場發揮作用的地方，就讓經濟手段去起作用。各國實踐表明，優化規制的方向之一為放松行政型管制，而引入競爭型、市場型規制。但如何把握兩者的“比率”并不是件容易的事，正如卡恩在其《規制經濟學》中指出的：“支撐目前私營企業經濟體制的兩個主要制度是競爭性市場機制和直接規制，將兩者結合起來并不容易。但是如果做不到這一點，就不能提高效率，也不能在其他方面取得良好的經濟效果”。因此，如何以提高生態資源配置效率為目的，將市場機制和行政規制、經濟性規制有機結合起來，是生態規制應尋求解決的重要問題。

第四，優化政府的生態規制結構。生態規制結構是指規制行業及其規制政策的構成，即針對不同生態領域采用不同的規制手段及其政策。在發達國家，由于市場制度比較完善，且不存在太多的經濟結構問題，所以在規制政策的制定上一向是一視同仁的。而由于我國是個經濟轉型中的國家，產業、部門、市場分隔現象較為嚴重，政府規制的偏好代表著條塊利益而使規制政策發生差異和偏離，造成人為的生態經濟結構障礙。解鈴還需系鈴人。我國生態規制結構的優化還得從糾正政府規制政策的偏差著手，盡可能消除歧視性的規制政策，并按市場化和國際化的方向調整、優化規制的條塊政策。具體的設想是：對農村土地產權規制應逐步采用市場化的經濟規制手段；對“六荒”土地和公共林地、草地應采用明確產權的規制方法；對公共生態工程規制，應在采用成本-效益評估法的基礎上，引入民眾參與決策的聽證制度和市場招投標制度；對林業產業規制，要減少采取補貼的規制政策；對淡水資源、耕地等稀缺資源，要更多地采取限價、投入限制等直接的行政規制政策等。總之，規制結構的優化改革必須首先打破部門條塊利益的壟斷，從生態保護和經濟協調的原則出發，靈活運用現代規制理論方法公正地調整與優化我國各個生態領域的規制政策。

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(責任編校：周祖德)