農村義務教育供給主體的嬗變與創新

摘 要：新中國成立以來，我國農村義務教育供給體制經過了五個階段的制度變遷，所要解決的首要問題是農村義務教育由誰來承擔的問題。然而，經過多次改革，農村義務教育仍然存在供需缺口，且供給不均衡問題突出。在建設社會主義新農村的過程中，面對農村義務教育發展所面臨的困境，必須進一步明確農村義務教育供給的主體選擇。

關鍵詞：農村義務教育；供給主體；政府；市場；第三部門

中圖分類號：G521

文獻標識碼：A

文章編號：1008-6439(2007)04-0005-04

Evolution and innovation of the main body of the supply of rural compulsory education

WANG Lei

(School of Economics，Shandong University，Shandong Jinan 250100，China)

Abstracts：Since the founding of People’s Republic of China，the supply system of rural compulsory education experienced the evolution of five periods，the first problem for rural compulsory education to solve is who should be in charge of the rural compulsory education.After many periods of reform，however，the insufficiency of supply and demand of rural compulsory education exists and the imbalance of the supply is obvious.In the process of the new socialism village reconstruction，in the face of the difficulties in the development of rural compulsory education，the choice of the main body of the supply of rural compulsory education must be further clarified.

Key words：rural compulsory education; main body of supply; government; market; the third department

一、我國農村義務教育體制演變的路徑

新中國成立以來，我國已經發布了大量關于教育的法律、法規和政策性文件，其中有不少直接涉及農村義務教育體制問題。1985年中共中央發布的《關于教育體制改革的決定》、2001年國務院發布的《關于基礎教育改革與發展的決定》和2006年6月29日第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議修訂的《中華人民共和國義務教育法》是三個具有標志性意義的文件。據此，可把我國農村義務教育經費投入的相關政策的演變過程劃分為五個階段：

第一階段(1949—1965年)：基礎教育體制起步階段。建國初期，確立了我國的農村基礎教育實行國家辦學、財政單一供給的管理模式。

第二階段(1966—1976年)：基礎教育體制受到沖擊。“文化大革命”的十年，基礎教育體制受到了沖擊，并造成嚴重損失，但是仍然實行國家辦學、財政單一供給的管理模式。

第三階段(1976—1984年)：教育體制尚待重建時期。改革開放后，教育領域改革的重點是重建高等教育和提高教育質量。1984年底國務院發布《關于籌措農村學校辦學經費的通知》，首次提出了“鄉人民政府可以征收教育事業費附加”，并將附加率的決定權交給鄉政府。農村中小學辦學經費的解決思路是堅持“兩條腿走路”的方針，即“中央和地方要逐年增加教育經費，廠礦、企業單位、農村合作組織都要集資辦學，還應鼓勵農民在自愿基礎上集資辦學和私人辦學”。

第四階段(1985—2000年)：“地方負責、分級管理”的辦學體制和多渠道籌措教育經費時期。1985年出臺了《中共中央關于教育體制改革的決定》，提出“把發展基礎教育的責任交給地方，有步驟地實行九年制義務教育，實行基礎教育由地方負責、分級管理的原則”。在實踐中，這種“地方負責、分級管理”的教育體制轉化為“縣辦高中、鄉辦初中、村辦小學”的辦學模式。但由于“財政大包干”體制自身的弊端以及20世紀90年代后鄉鎮企業走向勢弱，使得農村義務教育供給面臨窘境，“地方負責、分級管理”的教育體制已不能適應形勢的發展，逐漸暴露出其弊端。^[1]1997年10月1日開始實施《社會力量辦學條例》，為民營資本供給農村義務教育提供了法律保障，并使民辦義務教育發展迅速，形成了多渠道籌措農村義務教育經費的體制。

第五階段(2001—2005年)：“地方負責、分級管理、以縣為主”體制時期。2001年5月國務院發布《關于基礎教育改革與發展的決定》，提出“實行在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主的體制”，并規定“縣級人民政府對本地農村義務教育負有主要責任”，同時將“農村中小學教師工資的管理上收到縣”。2005年12月，國務院發出了《關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》，要求“將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央和地方分項目、按比例分擔的農村義務教育經費保障機制”。這次改革把“明確中央與地方的責任作為重點”，同時提出“經費省級統籌，管理以縣為主”，目的是要“構建起農村義務教育經費保障的新機制”。這次政策上的重大調整，深化了“地方負責、分級管理、以縣為主”的農村義務教育供給體制。

2006年6月29日第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議修訂的《中華人民共和國義務教育法》，進一步明確了農村義務教育經費省級統籌、縣級管理的體制，并進一步鼓勵社會組織和個人通過捐贈的方式供給義務教育，為以捐贈為代表的第三部門供給農村義務教育從制度上提供了保障。

二、農村義務教育供給面臨的困境

(一)基礎教育、高等教育發展不平衡，農村基礎教育發展面臨困境

近年來教育投入和資源分配不斷向高等教育和其他教育形式傾斜，從教育經費的投入來看，義務教育沒有得到應有的重視或重視不夠。從1998年到2003年，高等教育經費的增速高達213.26%，而普通小學教育經費僅增長了71.32%，初級中學教育經費僅增長了89.11%，義務教育經費投入的增長幅度遠遠低于高等教育經費的增長。在各類學校教育經費絕對額增長的同時，需要注意到義務教育經費在教育經費中的比重呈下降趨勢。1998年到2003年，普通小學教育占教育費用的比重下降了7.8%，初級中學教育占教育費用的比重下降了1.75%；其中農村普通小學教育占教育費用的比重下降了3.8%，農村初級中學教育占教育費用的比重下降了1.74%。^[2]

教育投入向高等教育傾斜使義務教育經費增長緩慢，義務教育經費投入向城市傾斜又造成了農村義務教育投入增長難以滿足其自身發展需要。農村義務教育辦學條件和事業發展經費短缺，供需缺口較大，發展后續動力不足。

(二)義務教育城鄉差距大

隨著農村義務教育普及，小學學齡兒童入學率不斷提高，全國2001年達到了99.1%，城市高于農村接近1個百分點。然而由于學齡前兒童基數龐大，全國應上學而未入學的兒童達到114萬人，城市只有13萬，農村高達101萬人。比較城鄉之間義務教育生均經費情況，1996年城市小學生均經費為466.4元，是農村小學生均經費的1.6倍；2001年城市小學生均經費達到971.5元，城市是農村1.7倍，城鄉差距進一步擴大。城鄉初中生均經費差距大于城鄉小學生均經費差距，1996年城市初中生均經費為1267.1元，是農村的1.5倍；2001年城市初中生均經費上升到1708.4元，與農村的比例擴大到1.7倍。政府財政預算對縮小城鄉義務教育經費差距起到了一定作用，但預算外政府投資和其他渠道投資擴大了城鄉義務教育經費差距。^[3]

(三)農村義務教育地區差距大

從小學生輟學率來看，西部省份小學生輟學率明顯高于全國平均水平。例如西藏自治區的小學生輟學率接近3%，青海、貴州和甘肅等省的小學生輟學率都在1%以上。2001年初中輟學率超過3%的5個省區為西藏、安徽、廣西、海南和甘肅，多數集中在中西部地區，尤其是農村貧困地區。^[4]

農村小學和初中的生均經費在地區之間差距更大，中西部絕大多數省份人均教育經費低于全國平均水平。由于投入不足和教育達標形成的債務問題，農村中小學校舍建設及教師工資發放等問題在許多西部地區都難以解決。

三、關于農村義務教育供給主體的幾點思考

縱觀中國農村義務教育體制制度變遷的歷程，可以看出歷次農村義務教育改革所要解決的首要問題是由誰來負責為中國農村義務教育供給資金。但是為什么經過多次改革，農村義務教育仍然存在供需缺口，且供給不均衡問題突出，我們不得不對農村義務教育供給主體選擇問題進行深入思考。

(一)政府是不是農村義務教育供給的主體？

根據薩繆爾森(Samuelson)給出的公共產品的經典定義^[5]——公共產品是具有非競爭性和非排他性的物品，義務教育是具有非競爭性和較強非排他性的公共產品。一方面，從公共產品的性質來看，政府應當供給公共產品，農村義務教育也是如此。在農村義務教育產品提供中，由于農村義務教育的外部性是非排他的，個人無法通過交易的方式把外溢效應內在化，或者組織這種交換(市場)的交易成本太高，導致農村義務教育提供者從其經濟行為中產生的私人成本和私人收益與社會成本和社會收益無法對等，農村義務教育因此供給不足，達不到完全競爭市場所產生的帕累托效率狀態，即存在市場失靈。另一方面，從各國的實踐來看，義務教育的供給是各國政府的重要職責，義務教育的發展對國民素質的提高具有重要作用。作為發展中大國的中國，要使經濟有持續發展的動力，政府必須承擔起供給義務教育的責任。

(二)哪一級政府是農村義務教育的第一負責人？

按照受益范圍分，公共產品分為全國性公共產品和地方性公共產品。凡本國的公民或居民都可以無差別地享用其所帶來利益的公共產品為全國性公共產品，需由中央來提供；地方性公共產品收益范圍局限于本地區以內，適宜由地方政府提供。目前我國農村義務教育的財政責任主要在縣級政府，理由是農村義務教育是地方性公共產品。從表面上看，農村義務教育的受益覆蓋范圍主要在地方區域——縣鄉，然而由于義務教育并不能給地方帶來具體的經濟收益，義務教育的收益更多表現為公民社會道德水平提高、文化素質改善等有助于增進社會整體利益的方面，因此它更像是一種全國性的公共產品。即便把農村義務教育視為地方性公共產品，它也是一種外溢性很強的地方性公共產品：一方面，由于我國農村勞動力過剩，城鄉差距加大，農村剩余勞動力向城市轉移趨勢明顯；另一方面，享受義務教育的農村學生往往在畢業以后就通過上大學等途徑在較大區域內或者在全國范圍內流動，且絕大多數農村生源的大學畢業生留在經濟發達的城市就業。兩方面的原因使得農村義務教育的收益外溢。在這種情況下，地方政府，尤其是較低一級地方政府自然缺乏投資義務教育的積極性。因此，如果義務教育的財政責任主要由地方政府負責，義務教育投資往往會出現以拖欠、減撥為特征的政府責任轉嫁現象，其結果就是政府公共服務提供不到位。

從目前的政府間事權劃分狀況看，縣鄉政府(財政)承擔了主要的農村公共產品和服務的供給。盡管2002 年進行了管理體制調整，農村中小學教師工資由鄉鎮上移到縣級財政統一發放，但是農村義務教育仍然實行“分級管理、以縣為主”的管理體制，縣級財政仍然承擔農村義務教育的主要支出責任。與此同時，分稅制改革以來，隨著縣域經濟的發展，我國縣鄉財政收支規模不斷擴大，縣鄉財政總體實力不斷增強，但由于種種原因我國縣鄉財政的困難與日俱增。取消農業稅后，雖然中央對基層各類轉移支付趨于增加，但縣鄉財政困難問題并沒有從根本上得到扭轉。因此，在縣鄉財政面臨問題的同時讓其負責承擔農村義務教育的主要責任，使其存在“有心無力”之嫌。根據基本公共服務的最低供應原則，即任何公民無論居住哪里都應當獲得同等的最低水準的基本公共服務，當某些地方政府由于經濟不發達而不能保證本地居民在正常條件下獲得與其他地區同等的最低的基本公共服務時，上級政府有責任在財政上幫助那些經濟不發達地區的政府。

由以上分析，我們認為，從公共產品的收益范圍看，農村義務教育接近于全國性公共產品或者外溢性很強的地方性公共產品，應該由中央政府承擔主要責任；從政府的財政承受能力看，在縣鄉政府面臨財政困難的背景下，由中央、省級政府供給農村義務教育更為合理。理論上講，基層財政最貼近公共產品或服務的消費者，更容易獲得農民對公共產品或服務的需求信息，而且這些信息由基層財政使用不會出現因政府間信息傳遞而可能發生的信息失真，更便于高效地安排公共支出。相比之下，許多公共產品由基層財政供給較中央財政和省級財政安排有明顯的優勢。因此，從供給效率來看，縣鄉政府可以具體負責農村義務教育的“生產”，但是農村義務教育資金應該以中央、省級政府提供為主，可以通過農村義務教育專項轉移支付的形式交由縣鄉政府具體“生產”農村義務教育產品。

(三)市場(民營資本)可否成為農村義務教育的供給主體之一？

首先，農村義務教育雖然是具有較強非排他性的公共產品，但是農村義務教育在一定范圍和程度上可以實現排他。如果一種產品與勞務同時具有效用的不可分割性和消費的非競爭性，但在技術上可以排他，在排他成本較低的條件下，這類物品或勞務可以通過市場提供。實踐證明，民辦教育完全可以實現義務教育產品的排他，2005年全國共有民辦普通小學6242所，在校生388.94萬人；民辦普通初中4608所，在校生372.42萬人。^[6]

其次，農村義務教育供給的政府失靈為市場進入提供了空間。公共選擇理論進行了較系統的研究，提出了一套關于“政府失靈”的完整理論，對西方國家市場經濟發展過程中政府與市場的關系進行了理論反思，認為政府失靈主要表現在公共決策失誤、內在性與政府擴張、官僚機構的低效率和尋租及腐敗等幾個方面。政府提供農村義務教育時也會產生某些失靈現象，例如，20世紀80年代中期以后，縣、鄉(鎮)地方政府承擔了義務教育責任，農村義務教育實施的好壞自然是本級政府的工作目標之一，也是考核、評價下級政府工作目標實現與否的重要指標。與其他工作目標一樣，農村義務教育的推行與地方政府官員及工作人員的工作業績，進而與權力范圍、職稱、薪金、福利、升遷等直接相連，成為官員和部門發揮其工作職能的重要因素。換言之，在這種內在目標驅使下，縣、鄉(鎮)政府部門及其官員推行九年義務教育，就其決策或實施，都不免從本部門利益(比如爭取業務開支預算、上級補貼等)和官員自身利益(比如個人政績、待遇、連任、升遷等)出發，從這一角度看，某些地方政府發展農村義務教育的目標已經偏離了義務教育的公平、公正、提高國民素質等公益性目標。

因此，由于義務教育供給可以排他，而且政府供給農村公共產品存在失靈現象，這些都為市場成為農村義務教育的供給主體創造了條件。在積極鼓勵、大力支持民營資金進入農村義務教育供給的同時，由于民辦教育的出發點是盈利，加之民辦教育管理者、辦學者的水平不一，政府應該依法加強對民辦農村基礎教育的引導和管理。

(四)第三部門可否成為農村義務教育的供給主體之一？

第三部門是提供公共物品的私營機構。市場失靈論認為，由于公共物品具有不可分割性和排他性，使得購買公共物品的人無法阻止別人享用公共物品；既然“免費搭車”現象存在，那么，愿意花錢購買公共物品的人肯定不多，這樣就會造成公共物品的匱乏。可見，公共物品無法通過市場機制來提供。另外，外部性很強的物品、可能產生自然壟斷的物品和從收入分配角度觀察不應該由市場決定的物品(如住房)，也不應該通過市場機制提供。市場失靈說明政府干預的必要。但是由于公眾對公共物品需求差異的存在，政府提供公共物品時往往傾向于滿足大多數處于中間狀態的受眾的選擇偏好，而一部分人對公共物品的超量需求和特殊需求得不到滿足。在這種情況下，具有拾遺補缺功能的第三部門應運而生，它可以為對某些公共物品需求量較大的人提供額外的補充，為需求特殊的人提供適宜的公共物品。

當今，世界各國第三部門在公共產品的供給中發揮著越來越重要的作用，其中義務教育的供給是其發揮作用的一個重要領域。在我國義務教育的供給中，第三部門也已經發揮重要作用。第三部門可以很好地彌補政府供給農村義務教育資金不足和政府失靈的問題，在中國農村義務教育供給上具有發揮其作用的廣闊空間，可以成為農村義務教育供給的主體之一。但是，由于第三部門資金來源的局限性等問題，其在供給公共產品時存在“志愿失靈”的問題，因此，在農村義務教育的供給上不能過分依賴第三部門。

參考文獻：

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(責任編校：夏 冬)