城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中農(nóng)地使用權(quán)創(chuàng)新

摘 要：城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中農(nóng)地制度創(chuàng)新就是要弱化農(nóng)地所有權(quán)、強(qiáng)化農(nóng)地使用權(quán)，即：仍然堅(jiān)持土地集體所有，但集體不具有對(duì)土地的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、占有、使用和處置進(jìn)行干預(yù)的權(quán)利，減少其借所有者之名對(duì)農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的干預(yù)；同時(shí)，讓使用權(quán)強(qiáng)化和擴(kuò)大，接近事實(shí)上的所有權(quán)，從而使農(nóng)民擁有土地的真正的處置權(quán)。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)一體化；農(nóng)地使用權(quán)；制度創(chuàng)新；思路

中圖分類號(hào)：F061.5；F301.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-6439(2007)04-0021-05

Development and innovation of rural land use right in the process of urban-rural integration

PAN Xiao-jun1，MO Xiao-li2

(1.School of Business Planning，Chongqing Technology and Business University，Chongqing 400067；

2.Chongqing Yuzhong District Rural Credit Cooperative，Chongqing 400015，China)

Abstracts：In the process of urban-rural integration，rural land use right innovation is to weaken the ownership of rural land and to consolidate the use right of rural land，i.e.，the rural land is still owned by collective，however，the collective do not have the right to manage，occupy，use and dispose the rural land but to reduce the intervention with production and business activities in name of owners.Meanwhile，the use right of rural land is consolidated and enlarged and is close to real ownership so as to make peasants have real disposal right of rural land.

Key words：urban-rural integration；rural land use right；institutional innovation；idea

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展需要一系列制度創(chuàng)新，具體就土地使用權(quán)制度而言，要完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度，賦予農(nóng)民實(shí)際的支配土地的權(quán)利，繼續(xù)對(duì)30年不變的二輪土地承包進(jìn)行調(diào)查研究，探究阻礙該制度順利實(shí)施的深層次原因，對(duì)癥下藥。

一、現(xiàn)行農(nóng)地使用權(quán)制度存在的問題

土地承包是當(dāng)前農(nóng)地使用權(quán)制度的核心。土地承包期不穩(wěn)定的根本原因在于農(nóng)民對(duì)自身生存保障的擔(dān)憂和對(duì)公平的天然訴求。前者使農(nóng)民不愿意也不敢輕易放棄土地，后者使農(nóng)民對(duì)增人不增地的政策存在矛盾心態(tài)。而各種使用權(quán)創(chuàng)新的實(shí)踐說明，任何一種制度安排，只有在從農(nóng)民的角度出發(fā)、給農(nóng)民以穩(wěn)定的使用權(quán)預(yù)期、減少行政性的干預(yù)、同時(shí)兼顧各方利益時(shí)才有生命力，這也是農(nóng)地使用權(quán)制度變革的總趨勢(shì)。

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)地使用權(quán)制度主要存在以下問題：

1.集體土地所有權(quán)主體模糊

我國(guó)現(xiàn)行《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》都規(guī)定了農(nóng)村土地屬于集體所有。但對(duì)農(nóng)村集體所有權(quán)的主體究竟是誰，立法上卻相當(dāng)模糊。我國(guó)《憲法》第10條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地也屬于集體所有。”該條規(guī)定盡管確認(rèn)了農(nóng)村的土地屬于集體所有，但并沒有明確規(guī)定農(nóng)村土地的具體所有者。《民法通則》第74條規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有。”《土地改革法》又規(guī)定：“村農(nóng)民集體所有的土地分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有。”很明顯，上述立法規(guī)定了三種主體，即鄉(xiāng)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村民小組農(nóng)民集體，并同時(shí)使用了“農(nóng)民集體所有”和“農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有”兩個(gè)概念。立法造成的模糊是不言自明的。首先，“農(nóng)民集體”不是一種獨(dú)立的民事主體形態(tài)。依民法理論，只有自然人、法人以及特殊情況下的國(guó)家具有獨(dú)立法律人格，是能夠獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的民事主體。而“按照舊的意識(shí)形態(tài)造就的‘勞動(dòng)群眾集體’的概念在法學(xué)上不是科學(xué)的概念”，“因?yàn)閯趧?dòng)群眾集體的法律形態(tài)在法律上無法界定”。“農(nóng)民集體”作為主體究竟是自然人還是法人，人們不得而知。一些學(xué)者將“農(nóng)民集體”視為一種獨(dú)立的權(quán)利主體，這在理論上和實(shí)踐上都是難以成立的。因?yàn)椋凹w所有權(quán)的主體不可能是自然人，否則就會(huì)導(dǎo)致私有制或私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，集體也不可能是法人”，因?yàn)椤胺ㄈ丝赡軙?huì)破產(chǎn)，這樣就可能導(dǎo)致集體所有制的瓦解”。而且“法人一旦走上社會(huì)也就會(huì)有自己的邏輯，而試圖擺脫自然人制約，與自然人平起平坐，甚至憑其財(cái)力，以勢(shì)壓人，反仆為主，形成法人專橫”(注：張俊浩主編：《民法學(xué)原理》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，1997年版，第162頁。)。其次，“農(nóng)民集體”和“農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織”不是一個(gè)概念，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織是“由個(gè)人聯(lián)合起來的具有法人資格的組織”。而上文已說明“農(nóng)民集體”不可能是法人，同時(shí)使用這兩個(gè)概念會(huì)引起“一物兩權(quán)”的錯(cuò)覺，這是違背物權(quán)法基本原則的。

2.集體土地所有權(quán)主體虛位

首先，政社合一的體制廢除后，無論在法律上還是事實(shí)上都找不到一個(gè)代表鄉(xiāng)農(nóng)民集體的組織機(jī)構(gòu)作為鄉(xiāng)農(nóng)村土地所有權(quán)的代表。這樣法律規(guī)定的鄉(xiāng)農(nóng)民集體所有，實(shí)際上是無人所有。其次，村民委員會(huì)、村民小組作為村民自治組織，也不能成為村集體土地所有權(quán)的代表者。在這種主體虛位的情況下，“所謂土地集體所有實(shí)際上成了鄉(xiāng)村干部的小團(tuán)體所有，有的甚至成為個(gè)別鄉(xiāng)、村干部的個(gè)人所有”。(注：王衛(wèi)國(guó)：《中國(guó)土地權(quán)利研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，1997年版，第99頁。)同時(shí)，“在集體土地進(jìn)行登記發(fā)證時(shí)，許多地方由省級(jí)人民政府作出規(guī)定：鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的土地只確認(rèn)使用權(quán)并發(fā)放使用權(quán)證，不發(fā)所有權(quán)證，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府代管，村及村內(nèi)農(nóng)民集體所有的土地，統(tǒng)一由村民委員會(huì)申請(qǐng)登記，所有權(quán)證發(fā)給村民委員會(huì)”，“在實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)時(shí)統(tǒng)一規(guī)定村民委員會(huì)為發(fā)包方”。這種名不正言不順的做法，正是農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛位造成的。

3.集體土地所有權(quán)內(nèi)容不全

土地所有權(quán)是一種財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。《民法通則》第71條規(guī)定：“財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。”可見，占有、使用、收益、處分是所有權(quán)的主要權(quán)能。但是，我國(guó)《土地管理法》規(guī)定，為了合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地，國(guó)家實(shí)行土地利用總體規(guī)劃制度、土地用途管制制度、耕地特殊保護(hù)制度和土地執(zhí)法監(jiān)察制度。所以，集體土地所有權(quán)是受限制的所有權(quán)。雖然“這種限制是必要的，但是不能忽視，在現(xiàn)有的有關(guān)土地問題的法律法規(guī)中，對(duì)集體所有權(quán)限制性規(guī)定明確具體，而保護(hù)性規(guī)定相對(duì)模糊、抽象”。首先，在使用權(quán)和收益權(quán)方面，通過承包合同而取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民，本來可以享有合同所約定的土地使用權(quán)和爭(zhēng)取最大收益的權(quán)利，然而鄉(xiāng)、村干部卻可以任意解除合同或到期不續(xù)定承包合同，還有些基層人民政府以調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為名，強(qiáng)行干涉農(nóng)民的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。另外，一些基層政府組織以行政權(quán)力參與農(nóng)民收益分配。而且國(guó)家也通過行政權(quán)力侵犯農(nóng)村集體土地的收益權(quán)。國(guó)家因公共利益需要征用集體所有土地時(shí)，給予農(nóng)民集體的補(bǔ)償，只是部分補(bǔ)貼而已，實(shí)際補(bǔ)償額大大低于土地價(jià)值。其次，農(nóng)村集體土地所有權(quán)無最終處分權(quán)。一方面，國(guó)家建設(shè)需要使用集體所有的土地時(shí)，可以通過征用方式。公共利益應(yīng)嚴(yán)格限定在國(guó)防、環(huán)境保護(hù)、公共活動(dòng)場(chǎng)所等方面，而我國(guó)則擴(kuò)大到國(guó)家一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍。另一方面，我國(guó)立法不但禁止集體土地買賣，而且禁止有償轉(zhuǎn)讓。集體所有的土地只有經(jīng)國(guó)家征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后才能出讓、轉(zhuǎn)讓。據(jù)此，集體土地所有權(quán)在很大程度上失去了所有權(quán)的應(yīng)有意義。

4.集體土地所有權(quán)客體范圍不清

我國(guó)《土地管理法》第6條規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于全民所有即國(guó)家所有。”這一規(guī)定原則上是《憲法》第10條規(guī)定的具體化。同時(shí)，《土地管理法實(shí)施條例》第3條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)中依法沒收、征收、征用、征購收歸國(guó)有的土地”，“國(guó)家未確定為集體所有的林地、草地、山嶺、荒地、灘涂、沙灘以及其他土地屬于全民所有即國(guó)家所有。”從上述立法，我們可以得出：對(duì)農(nóng)村土地，除了國(guó)家的，就是集體的。“但現(xiàn)行立法并沒有界定，哪些土地是國(guó)家的，哪些土地是集體的，更沒有界定哪片土地屬于哪一個(gè)集體所有”(注：朱曄：《我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)制度反思》，《民商法學(xué)》，1998年第6期。)。導(dǎo)致國(guó)家與集體土地所有權(quán)界限不清。如在一個(gè)城市的范圍內(nèi)，也存在許多歷來由農(nóng)村集體所有的土地，特別是隨著城市的發(fā)展，城市市區(qū)的范圍不斷擴(kuò)大，而原農(nóng)村集體所有的土地又并沒被完全征用，新建市區(qū)的土地是否自然使原集體所有的土地變?yōu)閲?guó)家所有，尤其我國(guó)的城市范圍還包括建制鎮(zhèn)，而鎮(zhèn)所轄的土地往往屬集體所有。又如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地的權(quán)屬爭(zhēng)議等。同時(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間在集體土地所有權(quán)確權(quán)過程中，亦常發(fā)生權(quán)屬爭(zhēng)議。

二、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中農(nóng)地使用權(quán)創(chuàng)新的對(duì)策

調(diào)查表明：相對(duì)短期的土地使用權(quán)，如果權(quán)利范圍較廣并且有保障的話，也可以促進(jìn)農(nóng)民對(duì)土地進(jìn)行更多的投資；相反，即使土地使用權(quán)的期限很長(zhǎng)，但是缺乏保障而且權(quán)利的內(nèi)容較少，也不易引導(dǎo)農(nóng)業(yè)投資增長(zhǎng)。如果賦予農(nóng)民土地永久使用權(quán)，把土地使用權(quán)由單一的耕作權(quán)擴(kuò)展到事實(shí)上的占有、使用、收益、分配和有限的處分權(quán)，并且用制度和法律保障其權(quán)利，有超過85%的農(nóng)戶愿意接受土地使用權(quán)長(zhǎng)期化的制度安排，并熱心于對(duì)土地進(jìn)行長(zhǎng)期投資。因此，農(nóng)村土地制度創(chuàng)新必須對(duì)土地權(quán)利的期限、廣度和確定性作整體的設(shè)計(jì)和安排。

1.拓展和延伸農(nóng)地使用權(quán)的范圍，并以法律形式固定

穩(wěn)定農(nóng)戶使用權(quán)，一是承包期限要有足夠的長(zhǎng)度并且靈活多樣；二是使用權(quán)充實(shí)、明細(xì)且有保障。應(yīng)該看到，農(nóng)村家庭承包責(zé)任制推行并成為“一項(xiàng)長(zhǎng)期不變的政策”，事實(shí)上已經(jīng)由土地使用制度的改革深深觸及并引發(fā)了土地所有制的變革。使用權(quán)實(shí)質(zhì)上是對(duì)所有權(quán)的分割。盡管在有些地方，農(nóng)民對(duì)其所承包的土地已經(jīng)由單一的田面耕作權(quán)演化為實(shí)際的占有權(quán)、使用權(quán)、剩余產(chǎn)品分配權(quán)及有限的處分權(quán)等四權(quán)統(tǒng)一的廣義的使用權(quán)(有些文獻(xiàn)也稱之為經(jīng)營(yíng)權(quán))，但是這種狀況還只是局限在部分地區(qū)的農(nóng)村，全國(guó)農(nóng)民獲得包含上述四權(quán)統(tǒng)一的使用權(quán)并沒有成為普遍的事實(shí)；另外，農(nóng)民的上述使用權(quán)基本上屬于政策規(guī)定，還沒有變成一種制度安排并在立法上予以充分體現(xiàn)。雖然人們已經(jīng)普遍把農(nóng)村土地的使用權(quán)看成是一種物權(quán)，但政策和法律等的規(guī)范文件中還沒有使用這個(gè)概念。使用權(quán)既然已經(jīng)成為一種新的物權(quán)，就應(yīng)當(dāng)用法律的形式予以固定。物權(quán)是直接支配物并享受其利益的財(cái)產(chǎn)權(quán)。對(duì)物權(quán)的充分的法律保護(hù)會(huì)有力地鼓勵(lì)增加財(cái)富，有效地利用資源，從而促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。拓展、穩(wěn)定和強(qiáng)化農(nóng)戶的土地使用權(quán)，必然形成我國(guó)特定的新型的土地使用權(quán)。使用權(quán)應(yīng)成為民法上的一種新的物權(quán)。首先，應(yīng)規(guī)定享有農(nóng)村土地使用權(quán)的成員范圍，本社區(qū)成員有優(yōu)先權(quán)，社區(qū)以外成員享有時(shí)應(yīng)有所限制；其次，規(guī)定使用權(quán)的取得方式，包括原始取得和繼受取得等；其三，重點(diǎn)規(guī)范使用權(quán)人的權(quán)利和義務(wù)：第一，賦予享有土地使用權(quán)的農(nóng)民對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的集體所有或者國(guó)家所有的土地實(shí)際的占有權(quán)(控制權(quán))。前者是所有者通過契約讓渡的物權(quán)，后者是集體從國(guó)家那里獲取的使用權(quán)這一物權(quán)的再次讓渡。使用權(quán)不論來源于集體土地所有權(quán)還是集體對(duì)國(guó)家土地的使用權(quán)，都不影響其作為獨(dú)立的物權(quán)存在。為使農(nóng)戶使用權(quán)內(nèi)涵的占有權(quán)區(qū)別于所有者的占有權(quán)，應(yīng)用法律明確規(guī)定，前者為土地所有權(quán)派生的事實(shí)上占有，是在承包期限內(nèi)享有的土地利用、受益和部分處置的權(quán)利；后者是土地所有者法律上的最終歸屬權(quán)。第二，使用權(quán)。即享有土地使用權(quán)的農(nóng)民，對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的土地依照法律規(guī)定和合同約定，按照土地的性質(zhì)和用途進(jìn)行利用的權(quán)利。不改變農(nóng)用土地的使用性質(zhì)，依法進(jìn)行使用，并且享有充分的自主經(jīng)營(yíng)的權(quán)利而不必接受各種不切實(shí)際的指令性生產(chǎn)計(jì)劃。這是使用權(quán)中最關(guān)鍵的內(nèi)容。第三，收益權(quán)。即享有土地使用權(quán)的農(nóng)民通過利用其承包經(jīng)營(yíng)的土地，收獲、占有、轉(zhuǎn)讓產(chǎn)品而獲取利益的權(quán)利。這是使用權(quán)的核心。第四，部分處置權(quán)。土地處置權(quán)是土地所有人對(duì)自己所有的土地命運(yùn)的決定權(quán)。過去，土地處分權(quán)屬于所有者獨(dú)有，但實(shí)踐已經(jīng)使土地的部分處置權(quán)發(fā)生了轉(zhuǎn)移。法律應(yīng)該明確承認(rèn)并規(guī)定，享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民依法享有部分處置權(quán)，包括使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)包、入股、抵押，甚至包括經(jīng)營(yíng)使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓、繼承等。把這些權(quán)利從所有權(quán)中轉(zhuǎn)移出來賦予使用權(quán)，允許農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)土地的轉(zhuǎn)讓、買賣和繼承，是保障農(nóng)民土地權(quán)益、穩(wěn)定農(nóng)民預(yù)期的必然選擇。不論土地如何流轉(zhuǎn)，使用權(quán)都可以獨(dú)立存在。與其他的物權(quán)一樣，使用權(quán)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下必然表現(xiàn)為一種具有交換價(jià)值的資本。占有它可以取得相應(yīng)的利潤(rùn)，轉(zhuǎn)讓它可要求獲得等價(jià)的補(bǔ)償，永久地轉(zhuǎn)讓使用權(quán)，實(shí)際上是對(duì)使用權(quán)這種獨(dú)立的資本的出賣。因此，應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)民暫時(shí)轉(zhuǎn)讓和永久地轉(zhuǎn)讓土地。

2.因地制宜、逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)地使用權(quán)的長(zhǎng)期化

根據(jù)各地區(qū)的實(shí)際情況，需要因地制宜，來逐步實(shí)現(xiàn)向農(nóng)地使用權(quán)長(zhǎng)期化的穩(wěn)步過渡。

目前，應(yīng)當(dāng)針對(duì)各地不同的情況，采取多種形式，實(shí)現(xiàn)向農(nóng)村土地使用權(quán)長(zhǎng)期化的過渡。第一，對(duì)于已經(jīng)開展“土地承包30年不變”的地區(qū)，一般來說，為保持政策的連續(xù)性，應(yīng)當(dāng)維持30年承包合同不變，待到期后順延。但如果廣大農(nóng)戶有強(qiáng)烈的要求，且各方面條件又比較成熟，也應(yīng)當(dāng)允許在30年不變的基礎(chǔ)上再延長(zhǎng)到50年或70年不變；對(duì)于還未展開第二輪土地承包工作的地區(qū)，只要基本條件成熟，都應(yīng)當(dāng)支持和鼓勵(lì)實(shí)行土地使用權(quán)長(zhǎng)期化制度，制定并簽訂相應(yīng)合同，實(shí)現(xiàn)一次到位；對(duì)于全國(guó)許多試點(diǎn)地區(qū)，凡是符合土地使用權(quán)長(zhǎng)期化政策的試點(diǎn)方案，都應(yīng)維持不變。第二，允許不同類型土地實(shí)施不同的承包期限。比如基本農(nóng)田實(shí)行50年不變，山坡地實(shí)行70年不變，四荒地的開發(fā)使用權(quán)可以實(shí)行更長(zhǎng)的期限，以此來穩(wěn)定農(nóng)民長(zhǎng)期預(yù)期，增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)土地進(jìn)行長(zhǎng)期投資的積極性。第三，允許不同地區(qū)實(shí)行不同的土地承包期限。例如中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)較少，需要實(shí)行更長(zhǎng)期限的土地承包制度。第四，對(duì)于地區(qū)差異較大的地區(qū)，允許在“30年不變”的前提下，實(shí)行“一地兩制”，在地區(qū)內(nèi)部實(shí)行不同的承包期限，有的農(nóng)村可以30年，有的也可50年或70年。

應(yīng)當(dāng)允許中西部貧困地區(qū)率先實(shí)行土地使用權(quán)長(zhǎng)期化政策。與較為發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū)相比較，土地對(duì)于中西部尤其是中西部貧困地區(qū)的農(nóng)民而言具有特別的意義。土地不僅是最重要的生產(chǎn)資料，更是農(nóng)民主要的社會(huì)保障。在穩(wěn)定家庭承包責(zé)任制的前提下，率先在中西部貧困地區(qū)實(shí)行土地使用權(quán)長(zhǎng)期化的政策，易于得到廣大農(nóng)戶的擁護(hù)和支持，降低推行的成本和風(fēng)險(xiǎn)，也易于調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)和投資的積極性，形成中西部地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

總之，要真正賦予農(nóng)民土地使用權(quán)，就需要實(shí)行土地使用權(quán)的長(zhǎng)期化，對(duì)農(nóng)戶土地使用權(quán)要有足夠的長(zhǎng)度和保障，至少50年，甚至70年、100年保持不變。所謂推動(dòng)使用權(quán)長(zhǎng)期化，就是保證農(nóng)戶家庭土地使用權(quán)有足夠的期限、廣度和確定性。提出這樣的構(gòu)想，其理由是：第一，在第一輪土地承包期即將到期之前，中央就明確提出，土地承包期再延長(zhǎng)30年不變，營(yíng)造林地和“四荒地”治理等開發(fā)性生產(chǎn)的承包期可以更長(zhǎng)。在第二輪土地承包工作中，中央再次重申，穩(wěn)定土地承包關(guān)系是黨的農(nóng)村政策的核心內(nèi)容。實(shí)行農(nóng)村土地使用權(quán)長(zhǎng)期化，是落實(shí)中央上述政策的具體化、制度化。第二，土地使用權(quán)期限是實(shí)行土地使用權(quán)長(zhǎng)期化的核心內(nèi)容，也是保障農(nóng)民土地權(quán)利，穩(wěn)定農(nóng)民長(zhǎng)期預(yù)期的關(guān)鍵性因素。農(nóng)民土地使用權(quán)期限必須有足夠的長(zhǎng)度，至少保證自己或者后一代能夠收回投資。第三，黨的十五屆三中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)：“要堅(jiān)定不移地貫徹土地承包期再延長(zhǎng)30年的政策，同時(shí)制定確保農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定的法律法規(guī)，賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)。”近年來，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的講話也指出：“承包期再延長(zhǎng)30年不變，而且30年以后也沒有必要再變。”(注：摘自1998年10月5日《人民日?qǐng)?bào)》，江澤民總書記1998年9月25日在安徽考察工作時(shí)的講話。) “農(nóng)民對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)、生產(chǎn)自主權(quán)長(zhǎng)期不變，也就是永遠(yuǎn)不變。”(注：新華社2005年3月14日電《溫家寶總理答美國(guó)記者問》。)這表明，農(nóng)村土地承包期限可以突破30年的限制，實(shí)行更長(zhǎng)的期限(50、70、100年)，使“長(zhǎng)期而有保障”的政策原則更具確定性。當(dāng)然，只有在領(lǐng)導(dǎo)人的講話形成文件，最終以法律形式確定下來并嚴(yán)格依法行事的時(shí)候，這一設(shè)想才可以說真正得到了實(shí)現(xiàn)。

3.推進(jìn)配套改革，為強(qiáng)化農(nóng)地使用權(quán)創(chuàng)造條件

要真正把強(qiáng)化了的農(nóng)地使用權(quán)賦予農(nóng)民，還需要推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)租賃和農(nóng)村社會(huì)保障制度等方面的改革。

兩方面的原因決定了推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)地租賃的必要性。一方面，全面推進(jìn)農(nóng)地二輪延包工作，并嘗試把使用期限延長(zhǎng)至50～70年，勢(shì)必會(huì)造成尚未趕上此次調(diào)整土地的新增人口喪失賴以生存的土地。隨著時(shí)間推移，這一越來越龐大的群體作為土地的需求方勢(shì)必聯(lián)合起來為獲得土地而行動(dòng)，從而對(duì)土地使用權(quán)的穩(wěn)定造成沖擊。另一方面，由于生老病死和農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移等原因，一部分人會(huì)產(chǎn)生轉(zhuǎn)讓土地的愿望，形成土地的供給方。農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)地租賃制度的建立和完善為農(nóng)地的供給和需求創(chuàng)造了條件，用市場(chǎng)手段調(diào)節(jié)農(nóng)地的余缺，既解決了供需矛盾，又避免了集體通過行政性調(diào)整對(duì)農(nóng)地的干預(yù)。

除了土地流轉(zhuǎn)和租賃制度的完善之外，農(nóng)村社會(huì)保障制度的完善也不可或缺。新增人口和因其他原因沒有在二輪承包中獲得土地的農(nóng)民，也享有平等的生存和發(fā)展權(quán)利，在當(dāng)前農(nóng)村大部分地區(qū)依然靠地吃飯的條件下，就需要建立并完善農(nóng)村基本的社會(huì)保障體系，使新增人口有飯吃、有活干，使他們的生活水平和有地農(nóng)民的生活水準(zhǔn)基本持平。否則，單純強(qiáng)調(diào)農(nóng)地使用權(quán)的長(zhǎng)期化、穩(wěn)定化在實(shí)踐上難以為繼。

農(nóng)村社會(huì)保障體系的建立和完善是一個(gè)復(fù)雜的工程，可以考慮從三個(gè)方面入手：第一，把二輪土地延包中的機(jī)動(dòng)地作為調(diào)節(jié)人地變動(dòng)矛盾的工具之一。必要的話可以使機(jī)動(dòng)地從5%適當(dāng)上浮到10%左右，以加大調(diào)節(jié)力度。第二，國(guó)家加大對(duì)農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付。按國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，人均GDP達(dá)到800~1000美元時(shí)，就進(jìn)入了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)階段，我們國(guó)家已經(jīng)具備了這個(gè)條件。第三，消除城鄉(xiāng)就業(yè)壁壘，為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件，緩解農(nóng)村剩余人口對(duì)土地的壓力。

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