論我國政府與慈善組織的互動關(guān)系

摘要；我國政府與慈善組織的關(guān)系是一種以政府為主導(dǎo)，在不同時代交替改變力量對比的互動關(guān)系。政府是慈善組織合法性的評判者，它監(jiān)督管理、鼓勵扶持慈善組織的活動；慈善組織并非消極被動地受政府干預(yù)及控制，它主動影響政府政策的制定、修改及監(jiān)督、評估過程，并爭取自己發(fā)展的最大空間。

關(guān)鍵詞：政府；慈善組織；互動

中圖分類號：C912.2 文獻標識碼：A 文章編號：1003—1502(2007)06—0101—09

一、現(xiàn)實背景

慈善組織是指從事慈善事業(yè)的組織。“慈善事業(yè)，通常是指眾多的社會成員建立在志愿基礎(chǔ)上所從事的一種無償?shù)摹Σ恍覠o助人群的救助行為。它通過合法的社會組織，以社會捐助的方式，按特定的需要，把可匯聚的財富集中起來，再通過合法途徑，用于無力自行擺脫危難的受助者。這是社會第三次分配的一種形式，是社會保障的補充體系。”慈善事業(yè)在我國古已有之，南北朝及唐宋時期，就已經(jīng)陸續(xù)出現(xiàn)“六疾館”、“孤獨園”、“悲田養(yǎng)病坊”及福田院等慈善機構(gòu)，明清時期慈善事業(yè)在江南地區(qū)發(fā)展尤為突出。這些古代慈善活動可分為政府對災(zāi)民的救濟及有錢紳士地主對窮人或災(zāi)民的施舍兩類，其內(nèi)涵在近代也經(jīng)歷了由“養(yǎng)”到“教與養(yǎng)并重”的轉(zhuǎn)變。在中華人民共和國成立以后的一個時期，慈善事業(yè)被作為“維護帝國主義和國民黨統(tǒng)治的偽善性、欺騙性工具”而遭到批判，由于強調(diào)階級斗爭為綱，慈善事業(yè)失去了其社會基礎(chǔ)。1992年以來我國出現(xiàn)了“慈善萬人行”等民間慈善活動，1993年1月全國第一家以慈善會命名的社會團體一吉林省慈善會正式建立，才使“慈善”一詞重新回到官方話語之中并得到社會承認。1994年。中華慈善總會成立，之后，很多地方相繼成立了慈善機構(gòu)。據(jù)不完全統(tǒng)計，至2002年，全國有172家慈善組織，截至2005年9月，全國各級慈善(總、協(xié))會已有731個，其中全國性慈善總(協(xié))會1個，省級慈善(總、協(xié))會30個，地級慈善(總、協(xié))會202個，縣級慈善協(xié)會499個。

張奇林在《論影響慈善事業(yè)發(fā)展的四大因素》一文中指出，影響慈善事業(yè)發(fā)展的四大因素主要是道德因素、宗教因素、經(jīng)濟因素和政治因素。楊方方則在《淡慈善事業(yè)發(fā)展的規(guī)律和關(guān)系》中認為，慈善事業(yè)的發(fā)展主要受到慈善意識、經(jīng)濟政治環(huán)境和慈善組織自身組織由深到淺三層因素的影響，其中，作為政治因素的象征符號——政府對慈善事業(yè)的影響早已被學(xué)者們公認。如許琳、張暉認為，“在影響慈善事業(yè)的諸因素中，政治因素的作用最直接、最明顯，甚至擁有生殺予奪的權(quán)力”。在“政府—市場—社會”格局中，我國由于步入工業(yè)社會，經(jīng)歷了由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，政府與市場已初步確定了各自的行動領(lǐng)域，而在社會與政府的關(guān)系中，社會仍處于政府治理公共事務(wù)、控制政治資源的強勢之下，作為社會代表、非政府組織一員的慈善組織，其發(fā)展仍受到政府行動領(lǐng)域的影響，其從事的慈善事業(yè)被定位為我國政府社會救助體系的補充。時正新主編的《中國社會救助體系研究》一書中就曾指出：“在任何一個國家，它(慈善事業(yè))都不可能成為社會救助事業(yè)的主體。在整個社會救助體系中，官辦的社會救助現(xiàn)在是主體，今后一個時期，電是絕對主體。”觀我國慈善事業(yè)，不難發(fā)現(xiàn)政府與慈善組織之間存在著復(fù)雜的關(guān)系，慈善組織的發(fā)展與政府行動領(lǐng)域的大小有著極為密切的聯(lián)系，慈善事業(yè)的發(fā)展歷程體現(xiàn)著“大政府小社會”向“小政府大社會”歷程的轉(zhuǎn)變，政府為慈善事業(yè)讓渡空間可以促進慈善事業(yè)的發(fā)展，政府侵占慈善事業(yè)的行動領(lǐng)域則可能造成慈善事業(yè)的萎縮甚至消亡。我國的社會救助體系歷來是以政府為主導(dǎo)，但當出現(xiàn)“政府失靈”時，民間慈善機構(gòu)便愈發(fā)顯得活躍，其行動領(lǐng)域擴大，作用也更為突出，作為一股不可忽視的社會力量而存在。如宋王朝統(tǒng)治末期，社會處于亂世，官辦的福利機構(gòu)往往因為官員腐敗或者經(jīng)營不善而職能衰微，行動范圍縮小，而民間慈善機構(gòu)卻在此時自發(fā)地興起，承擔了大量政府福利的職能；又如太平天國戰(zhàn)爭影響了江南地區(qū)的社會秩序，地主階級出于重建社會秩序以自救的政治目的向清政府提出請求，使得清政府不得不與地方合作大量建立善堂以推行慈善活動，這些都為慈善的事業(yè)的發(fā)展提供了空間。

二、理論背景

(一)公民社會與國家關(guān)系的理論

由于慈善組織是公民社會的重要組成部分，這里有必要介紹一下公民社會與國家關(guān)系的理論。

公民社會與政治國家在前資本主義時期并沒有明確的界限，政治國家就是公民社會，公民社會也就是政治國家。隨著近代工商業(yè)的發(fā)展，市場經(jīng)濟關(guān)鍵性作用的發(fā)揮，公民社會的構(gòu)成要素逐漸獲得獨立生存的土壤，公民社會開始同政治國家相分離。這種分離造就了市民社會的主體，拓展了市民社會的活動空間，塑造了市民社會的意識形態(tài)和自治體制，促成了適合于市民社會的法律理念和制度。

公民社會與國家的關(guān)系是公民社會理論研究的一項重要內(nèi)容。在眾多關(guān)于公民社會和國家的關(guān)系模式中，有五種模式為諸學(xué)者一致認同且被廣泛引用，這五種模式分別是：公民社會制衡國家、公民社會對抗國家、公民社會與國家共生共強、公民社會參與國家、公民社會與國家合作互補。

在公民社會制衡國家的模式中，國家被現(xiàn)代自由主義認為是“必要的邪惡”，其必要性體現(xiàn)在調(diào)停公民社會的內(nèi)部利益沖突上，國家保護公民社會的安全，完成公民社會所無力承擔的公益事業(yè)。同時，國家也是邪惡的，在沒有外力制止的情況下，國家權(quán)力和國家活動范圍將無限制地擴張下去并侵犯個人的自由和權(quán)利。自由主義者因而提出了以公民社會來制衡國家、劃定國家行動界限、限制國家權(quán)力擴張等主張。“一個活躍的和強有力的公民社會乃是民主必不可少的條件”這個共識已經(jīng)在當代公民社會論者中形成，這些公民社會研究者繼承了自由主義的思想并認為“只有通過獨立的公民社會的民主實踐諸如政治參與和輿論監(jiān)督等，才能有效地控制國家權(quán)力的濫用并使國家易于對民眾的要求做出反應(yīng)”。

在公民社會對抗國家的模式中，這一命題的提出者托馬斯·潘恩認為，公民社會和國家是一種互為消長的關(guān)系，越完善的公民社會，對國家的需求就越小。國家權(quán)力和活動范圍只在最低限度存在，這是理想國家的典范。在對國家權(quán)力的限制上他甚至認為，反抗那些隨意剝奪公民的自由和權(quán)利的非憲政國家是正當?shù)摹⒑戏ǖ男袨椋@一觀點被當代少數(shù)激進的公民社會論者繼承。如東歐公民社會研究者把前社會主義政權(quán)下國家和公民社會的關(guān)系描述為—種支配和被支配、控制和被控制的關(guān)系，二者相互對立，因此他們主張反對國家對公民社會的壓制，擴大公民社會的自主活動空間；美國學(xué)者阿拉托也將波蘭的社會運動描述為“公民社會反抗國家”的興起。

在公民社會與國家共生共強的模式中，一些公民社會研究者堅持，公民社會和國家在民主體制下其關(guān)系的理想格局是強國家和強公民社會和諧共存。如美國學(xué)者邁克爾·伯恩哈德就認為，民主體制下唯一良好的權(quán)力配置就是強國家和強公民社會共存。在這種實力格局下，國家能很好地工作，公民社會也足夠強大以防止國家過分自主而不對公民社會的要求做出反應(yīng)。雙方中任何一方力量過弱或者兩者皆弱，都會產(chǎn)生嚴重的問題。只有雙方各自相對于對方的自主性得到了充分的保證并彼此處于勢均力敵的狀態(tài)，雙方各自的功能才能得到最好的發(fā)揮。

在公民社會參與國家的模式中，參與國家事務(wù)被著重強調(diào)，但對于公民社會參與國家的模式，公民社會研究者并沒有一個統(tǒng)一的看法。西方公民社會參與國家的模式有兩類：一類是以美國為代表的多元主義模式，此模式表現(xiàn)為公民社會中的各種利益集團享有平等地參與政治事務(wù)的權(quán)利；另一類模式是以瑞典為代表的社團主義模式，該模式表現(xiàn)為國家認可某些大的社團組織的行業(yè)或職業(yè)利益的代表權(quán)并為它們提供了制度化的參與渠道，其他利益集團則被排除在政治決策之外。總的來說，公民社會研究者對這兩種模式的優(yōu)劣評判差異較大。

在公民社會與國家合作互補模式中，將國家和公民社會關(guān)系對立起來并認為二者之間存在內(nèi)在沖突的觀點遭到此類公民社會研究者們的反對。這些研究者們認為，公民社會和國家在提供公共產(chǎn)品和對集體需要做出反應(yīng)方面是可以相互補充、互相合作的，“政府失效”、“市場失效”和“第三部門失效”都可能存在，此三者之間必須建立起一種合作互補的關(guān)系。如薩拉蒙等學(xué)者認為，只有在公民社會、國家以及商業(yè)領(lǐng)域之間建立起相互支持、高度合作的關(guān)系，世界范圍內(nèi)的民主和經(jīng)濟增長才有望實現(xiàn)。

公民社會和國家關(guān)系的這五種模式并非彼此排斥，也無優(yōu)劣之分，它們各自都有言之成理之處，是對復(fù)雜現(xiàn)實的一種高度抽象的理論性概括，帶有強烈的理想化色彩。由于我國的公民社會發(fā)展不太成熟，如果要界定它與國家的關(guān)系，不能從以上五種關(guān)系中找到答案，而應(yīng)該概括為：國家管理下的公民社會參與國家的事務(wù)。

(二)公民社會與社會福利

公民社會的基本價值、結(jié)構(gòu)性要素和特征決定了它與福利提供之間的緊密聯(lián)系。在公民社會的價值中，個人主義、多元主義、公開性和開放性、參與性等都要求國家和公民社會保護和增進個人權(quán)利及利益，增加對不同文化及生活方式的寬容度，增強公民的參與等各方面能力。公民社會的結(jié)構(gòu)性要素中，由哈貝馬斯最早提出的“公共領(lǐng)域”這一要素與福利提供的公共性特征契合在了一起，該要素為福利系統(tǒng)的運作提供了廣闊的空間，二者之間存在共同點。另外，被很多學(xué)者公認為是公民社會核心要素的“志愿l生團體”則是公民社會為公民提供福利的主要實施者。志愿性團體又稱“非政府組織”或“非營利組織”，關(guān)于它的情況將在下面中介紹。志愿性團體在為公民提供福利服務(wù)中發(fā)揮著重要作用。一個強大的、活躍的、參與式的公民社會將使國家更加負責(zé)任地行動，并對公民的需要更快地做出反應(yīng)，為良好福利服務(wù)的提供創(chuàng)造了條件。

在公民社會對福利的影響上，不同的政治派別有不同的看法。雖然19世紀最早倡導(dǎo)采取福利措施的是自由主義者和保守主義者，最終卻是奉行平等主義的老左派即過去的社會民主主義黨派在凱恩斯主義和貝弗里奇報告的影響下發(fā)展起了福利國家模式。由于對平等的追求一直是老派社會民主主義者(包括英國工黨)所關(guān)注的焦點，因此老派社會民主主義者們希望通過建立福利國家來創(chuàng)造一個更加平等的社會以保護個人，這樣的福利模式推行累進稅制度，依靠高稅收實現(xiàn)高福利。老派社會民主主義者認為國家有必要介入家庭生活，這種介入行為甚至應(yīng)該得到鼓勵。國家福利在救助貧困家庭方面發(fā)揮著重要作用，國家應(yīng)該在個人遭遇困境無法自食其力的時候給予援助。如T.H馬歇爾認為福利國家是一個長期的公民權(quán)演進過程所達到的最高峰，他預(yù)期福利制度能夠不斷地進步和發(fā)展，充分實現(xiàn)與經(jīng)濟發(fā)展配套的社會權(quán)利。由于福利國家的繁榮及其包攬政策，國家的權(quán)限增大，公民社會的發(fā)展范圍相對縮小，由公民社會部門即志愿組織所提供的福利服務(wù)活動空間也極大地被壓縮。老派社會民主主義者對志愿組織常常抱著不信任的態(tài)度，他們認為這些組織與國家撥款的社會服務(wù)機構(gòu)相比，往往都是非專業(yè)水平的、不穩(wěn)定的，它們常常在福利提供上起負面作用。

上世紀70年代末期福利國家的發(fā)展遭遇了危機，社會民主主義也受到了挫折，撒切爾主義和新自由主義開始盛行。過去以亞當·斯密為代表的近代公民社會理論認為，公民社會是商業(yè)社會獨有的一種文明，個人在其中進行追求自身利益的活動是以市場這只“看不見的手”為指導(dǎo)的，全社會的利益在市場的帶動下會自然地增進。公民社會具有自我調(diào)節(jié)、自己管理自己事務(wù)的能力，因此國家沒有必要對公民社會的內(nèi)部事務(wù)進行干預(yù)，日益膨脹的國家權(quán)力和機構(gòu)會對個人自由和權(quán)利構(gòu)成嚴重的威脅。后來的新自由主義則更進一步發(fā)展了以上觀點，極其反對“大政府”，認為國家的過分擴張會威脅到自由，主張“國家最小化”。在對待公民社會的問題上，新自由主義認為只要沒有國家的干預(yù)和壓抑，公民社會能自發(fā)地形成、壯大并促進社會團結(jié)。吉登斯的《第三條道路》中這樣的一段話極其準確地體現(xiàn)了新自由主義的思想：“一位作者說道，如果任由公民社會來完成其自我設(shè)計的話，它將具有這樣的美德：‘良好的品格、誠實、義務(wù)、自我犧牲、榮譽、服務(wù)、自律、寬容、尊重、公正、自強、信任、文明、堅韌、勇氣、正直、勤勉、愛國主義、為他人著想、節(jié)儉以及崇敬。’這位作者還說，在現(xiàn)代人聽來，這些美德猶如‘帶著遠古魔咒的悅耳鈴聲’——但是，這正是因為國家權(quán)力已經(jīng)通過破壞公民社會而壓抑了這些美德。”新自由主義認為公民社會能自發(fā)地為公民提供福利，因為福利性是它自身固有的特點和“美德”，由于國家尤其是福利國家權(quán)力的無限擴展，形成了“大國家”壓抑下的“小社會”的模式，破壞了公民社會的秩序，使得公民社會提供福利的功能無法得到發(fā)揮。因此，新自由主義極其反對福利國家，認為福利國家威脅了個人的獨立精神，削弱了個人的進取心，增加了公民對福利的依賴，損害了個人的自由，剝奪了個人選擇的權(quán)利，引發(fā)了一系列社會問題。

隨著“第三條道路”思想的提出和社會民主主義道路的復(fù)興，由布萊爾領(lǐng)導(dǎo)的工黨開始了對西方福利國家的改革，變消極的福利為積極的福利，變“福利國家”為“社會投資型國家”。在“第三條道路”政治思想中，重新闡述公民社會的作用，培育一個積極的公民社會是其中的一個重要部分。“第三條道路”認為，國家和公民社會應(yīng)建立起合作關(guān)系，互相協(xié)作，相互監(jiān)督，二者之間不存在永久的界限。就國家方面而言，它在更新公民文化、保護個人免受公民社會中利益爭斗之害方面具有重要的作用，它可以在必要時干預(yù)公民社會的事務(wù)，另一些形勢下它也必須從公民社會中退出，它甚至還可能大面積地削減公民社會的生存空間，如公民社會在東歐和前蘇聯(lián)的計劃經(jīng)濟體制中被強烈壓制的情況。在公民社會方面，它雖然并非自發(fā)地生成，也并非完全是秩序與和諧的源泉，但是它的發(fā)展必須是獨立且健康的，壯大的公民社會可以保護個人免受極度擴展的國家權(quán)力的侵害。在這樣的互動模式中，國家和公民社會互為補充、互相合作以提供福利服務(wù)，既擴大了福利服務(wù)供給者和接受者的范圍，也給予了公民對福利服務(wù)的選擇權(quán)，減輕了政府的負擔，壯大了公民社會力量，培育了其自己的組織。

(三)關(guān)于非營利組織的理論

1、非營利組織與福利國家理論

在西方國家中，老派社會民主主義者對志愿組織常常抱著不信任的態(tài)度，非營利組織的發(fā)展曾因為福利國家的流行而受到抑制，然而在福利國家面臨危機的情況下，非營利組織得到了集中的關(guān)注。二戰(zhàn)后由政府大力推行的福利國家遭遇了上世紀70年代中期的石油危機，這使得西方工業(yè)國家經(jīng)濟發(fā)展受阻，政府稅收減少，政府執(zhí)行福利政策的能力也受到影響，“福利國家危機”(Welfare State in Crisis)出現(xiàn)。在70年代后期福利國家的改革理論中，有兩派理論最引人注目。一種是以哈耶克和弗里德曼為代表的新自由主義取向理論，該理論主張實行福利私營化，突出市場在國民福利分配中的作用，強調(diào)私人組織應(yīng)替代政府組織提供福利。一方面人們購買服務(wù)，一方面營利機構(gòu)、非營利機構(gòu)、家庭等非政府的私人部門直接為個人提供服務(wù)或在政府授權(quán)下提供服務(wù)。哈耶克指出市場應(yīng)成為主要的方式來滿足人們的需求，對受助者應(yīng)給予嚴格的資格審查，并且對他們的援助應(yīng)僅限于維持生存所必要的最低限度。弗里德曼則認為超過最低保障的福利給付應(yīng)由“私人的市場部門”(Private Mar－ket Sector)提供，對于貧困者的救助，也應(yīng)大部分由民間慈善團體來承擔。撒切爾政府采取的正是福利私營化的策略，里根政府也通過購買服務(wù)契約、引入私人部門的服務(wù)及削減政府支出等途徑使得大量的社會福利方案被市場化。

與強調(diào)突出市場力量、削減政府活動范圍的觀點不同，第二條改革路線強調(diào)的是福利多元主義(Wel-fare Pluralism)的思想。該理論主張以志愿部門代替或彌補政府福利，改變過去政府包攬社會福利的做法，政府不能替代民間社會，應(yīng)鼓勵民間社會的廣泛參與，強調(diào)非營利組織是民間社會中提供福利的重要組成部分。福利產(chǎn)品不應(yīng)由國家(法定部門)一方提供，還應(yīng)由家庭(非正式部門)、企業(yè)(商業(yè)部門)、志愿組織(志愿部門)聯(lián)合提供，并且在福利的提供當中，政府需要分散到小型的服務(wù)隊中去，消費者和受雇者也需要參與到?jīng)Q策的過程中去目。分散化與參與是福利多元主義的重要特征，通過分散化，政府在福利提供上的權(quán)力和資源得到下放，將這些權(quán)限和任務(wù)交給民間部門負責(zé)，使得民間的貢獻被提倡和重視，政府的開支和日益膨脹的官僚機構(gòu)得到削減。通過參與，增進了大眾對社會的責(zé)任感和非營利組織對需求反應(yīng)的靈敏度。福利多元主義認為，志愿部門是組織結(jié)構(gòu)比較嚴謹、組織成員有共同的理想或公益目的的組織，它可以作為政府和個人之間的中介團體，與此同時，福利多元主義也主張政府是重要的福利資源，不能完全放棄其領(lǐng)地而由市場或志愿部門徹底將其替代。

2、第三方管理理論

該理論由薩拉蒙提出。薩拉蒙全面地論述了非營利部門的特征和它與政府部門在福利提供中伙伴關(guān)系的建構(gòu)，認為由于政府和非營利組織二者間的互補性產(chǎn)生了第三方管理模式。非營利部門在提供服務(wù)的時候往往會出現(xiàn)“志愿失靈”的現(xiàn)象，政府組織則能以各種方式彌補非營利部門的一些缺陷，如通過立法獲得足夠的資源，運用民主的政治程序決定資金的使用和提供服務(wù)的種類，賦予民眾權(quán)利以防止服務(wù)提供中的特權(quán)和家長式作風(fēng)等。同樣，志愿組織在回應(yīng)個人需求上的及時性和多樣性、服務(wù)提供上的競爭性、服務(wù)開展范圍擴張與收縮的彈性上均有優(yōu)勢，這些優(yōu)勢又彌補了政府諸如由于過度科層化導(dǎo)致的對社會需求回應(yīng)的滯后性等缺陷。薩拉蒙指出政府應(yīng)該是資金的提供者和指導(dǎo)者，而具體服務(wù)的提供應(yīng)由非營利組織等第三方機構(gòu)來承擔。政府與以非營利組織為代表的第三方管理機構(gòu)之間的關(guān)系應(yīng)該是合作的關(guān)系，這樣才能既縮小政府規(guī)模，又建立起良好的福利提供系統(tǒng)。

3、第三次收入分配理論

這是一種偏經(jīng)濟學(xué)的理論。該理論認為通過市場進行的收入分配被稱為第一次分配，此時是按照經(jīng)濟效益的原則；通過政府調(diào)節(jié)而進行的分配被稱為第二次分配，此時遵循的是效率與公平的原則；此后的收入稱為個人的可支配收入，個人在自愿情況下捐獻一部分，被稱為第三次收入分配。由于市場和政府具有局限性，前兩次分配不能達到社會協(xié)調(diào)發(fā)展，由習(xí)慣和道德力量支配的第三次分配則可以填補前兩次分配留下的空白，這種非功利地轉(zhuǎn)移，對社會協(xié)調(diào)發(fā)展起到的作用更大。因此，對于參與第三次收入分配的主體之———非營利組織必須予以足夠的重視。這些組織在促進社會協(xié)調(diào)發(fā)展上有著重要的貢獻。

綜上，福利國家的危機使得人們認識到除了給予經(jīng)濟上的援助，幫助受資助者增強自力更生的能力也很重要。非營利組織具有很多特點和優(yōu)勢，其“參與式發(fā)展”的戰(zhàn)略讓窮人積極參與到發(fā)展項目中，也為部分處于軟弱無力狀態(tài)的地方政府機構(gòu)提供了支持。人們?nèi)找鎸φ＠峁┑木窒扌院透挥形Φ牡谌块T機構(gòu)的優(yōu)勢有了新的認識。主張國家權(quán)力范圍擴張取代非營利性團體，或者對非營利機構(gòu)能力持過于樂觀的態(tài)度而降低了政府對福利的提供和保護窮人的支持，都是有失偏頗的。要探討如何更好地發(fā)揮非營利組織在福利領(lǐng)域的作用，離不開對它和政府兩者之間關(guān)系的深層次思考。

三、中國政府與慈善組織的互動關(guān)系

在以政府為主導(dǎo)，政府與慈善組織交替改變力量對比的慈善事業(yè)發(fā)展模式中，我國政府與慈善組織主要具有如下的關(guān)系：

(一)政府在慈善組織活動中扮演了重要角色

1、創(chuàng)辦者。上世紀90年代中后期在全國范圍內(nèi)集中出現(xiàn)的慈善組織，絕大部分是直接依托于各級政府的民政部門成立的，“有的甚至就是‘一個部門，兩塊牌子’”。“全國一百多家慈善組織中，大部分慈善組織直接就是由在職干部，特別是民政部門的干部擔任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”。

2、監(jiān)督管理者。這一角色是我國區(qū)別于其他國家的重要特點。我國政府在各種政治力量中處于絕對優(yōu)勢，擁有很大的資源配置權(quán)力，能通過行政等各種手段對非政府組織進行約束，它主要通過《社會團體登記管理條例》來監(jiān)督和管理慈善組織，此條例主要涉及登記管理、日常管理和監(jiān)督管理三個方面。在管理上形成了雙重分層管理體制，即慈善組織由社團管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管部門共同管理。其中，社團管理機關(guān)指民政部門，業(yè)務(wù)主管機關(guān)指各級政府職能工作部門和黨的工作部門。政府通過《條例》把慈善組織的幾乎所有活動都納入國家管理體制之內(nèi)，尤其值得一提的是社團的業(yè)務(wù)主管部門具有對社團的人事管理權(quán)，并建立起嚴格的獎懲制度來規(guī)范社會團體的活動。這樣一來，政府通過強制性的權(quán)力，憑借對資源的壟斷，完全介入到慈善組織的發(fā)展中，干預(yù)了慈善組織的活動，改變了慈善組織的性質(zhì)，使得慈善組織處于依附地位，二者間形成管理與被管理的關(guān)系。

3、扶持者。我國政府在慈善事業(yè)發(fā)展停滯四十多年之后開始鼓勵慈善組織開展活動。首先是政府投入資金。有的慈善機構(gòu)直接脫胎于政府機構(gòu)，與政府有著歷史淵源，其領(lǐng)導(dǎo)人來源于退休的政府高層干部，其部分員工為民政部門或其他部門分流的政府人員，使得這些慈善機構(gòu)帶有半官方的色彩，往往能通過游說政府獲得政府撥款。其次是政府在意識形態(tài)上持鼓勵態(tài)度。如在中國社會報刊登的《208個單位和個人獲首次“愛心捐助獎”》一文中指出：“近幾年，中國政府積極倡導(dǎo)全社會開展經(jīng)常性社會捐助活動，并要求全國所有大中城市和有條件的小城市都必須建立起經(jīng)常性社會捐助接收工作站，所有城市社區(qū)居委會都要設(shè)立接收工作點。據(jù)統(tǒng)計，1996年-2002年的7年間，全國各級民政部門累計接收社會捐助近200億元，捐助衣被9.57億件，使3.5億(人次)困難群眾受益。”再次是政府為慈善組織營造了一定的發(fā)展環(huán)境，部分地確立了慈善組織的合法性。如頒布《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》，規(guī)定了捐贈人和受捐人的權(quán)利、捐贈財產(chǎn)的使用和管理等；頒布了《財政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點中有關(guān)所得稅政策問題的通知》，規(guī)定了試點地區(qū)個人和企業(yè)等的捐贈可在稅前全額扣除；還頒布了《扶貧、慈善性捐贈物資免征進口稅收暫行辦法》，這些條文都在一定程度上確認了慈善事業(yè)的合法性，使之得到公眾的認可，便于開展工作。

(二)慈善組織對政府的影響

1、慈善組織協(xié)助政府治理公共事務(wù)。進入工業(yè)社會，在“政府—市場—社會”三足鼎立的格局中，政府越來越清楚地認識到公共事務(wù)中存在自身管不到或者管不好的部分，因此需要非政府組織的介入，有效地發(fā)揮其協(xié)助政府治理公共事務(wù)的作用，以達到保持較小的政府規(guī)模、高效率地提供較好的福利、減少政府服務(wù)提供的成本、滿足人民群眾多方面需求的目的。首先，慈善組織從事為弱勢群體提供服務(wù)的慈善活動能夠提高整個社會的道德水準，這些組織能夠接觸中下層人民群眾，獲得廣泛的社會關(guān)系，從而促進社會整合。其次，慈善組織能作為“政府失靈”現(xiàn)象發(fā)生后社會救助體系里的有力支持，和政府形成互補關(guān)系，其力量不可忽視。如1998年長江流域洪災(zāi)救濟中，國家財政撥款48億，但是僅中華慈善總會就募捐了72億元的款物。最后，慈善組織的存在具有不可替代性。國外的許多大型慈善組織往往不信任官方組織，有的國家法律還規(guī)定如果本國慈善組織向外國官方捐款物需要繳稅，這導(dǎo)致了由政府接收募捐受到限制，因此許多外國慈善組織來到中國首先尋找的是在中國具有影響力的非官方慈善組織。非官方慈善組織具有的諸如吸引國際資金等優(yōu)勢決定了它的存在具有不可替代性。

2、慈善組織影響政府決策。慈善組織并非被動地依賴政府，它也具有主觀能動性，具有影響政府決策、影響政府制度變遷的作用。雖然許多純民間的慈善組織對政府的影響力尚不大，但許多官方色彩濃厚的慈善組織則可以對政府產(chǎn)生影響，這主要是由于這些慈善組織的領(lǐng)導(dǎo)人具有原來在政府工作的經(jīng)驗及威信，他們能利用自身與政府的關(guān)系向政府爭取有利于本組織發(fā)展的資源。另外，由于這些組織與政府有著較深的淵源且本身具有威望，因此他們更容易獲得政府允許參與政策的制定與修改，政府也更傾向于與有實力有影響力的大規(guī)模組織合作。此外，慈善組織對政府政策的影響還體現(xiàn)在對政策的評估和監(jiān)督上，為政策的變化提供依據(jù)，以減少政策失誤。

簡言之，我國政府與慈善組織的關(guān)系是：政府是慈善組織合法性的評判者，它監(jiān)督管理、鼓勵扶持慈善組織的活動。慈善組織也并非消極被動地受政府干預(yù)及控制，它具有主觀能動性，能參與政府政策的制定、修改及監(jiān)督、評估，并爭取自己發(fā)展的最大空間。

四、政府與慈善組織互動中存在的問題

政府與慈善組織的互動過程存在一些亟待解決的問題，下面將分別從政府及慈善組織兩方面予以分析和說明。

(一)政府方面

1、過分介入。由于我國政府頒布了《社會團體登記管理條例》及《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，擁有了對慈善團體的強制性絕對管理權(quán)，使得慈善團體活動受到限制。主要體現(xiàn)在：(1)慈善組織的數(shù)量少。我國的慈善組織至2002年共有100多個，而美國有100萬個，“中國100多家慈善組織每年募集到的慈善款物約為50億元人民幣，僅相當于GDP的0.05％，與美國和日本慈善機構(gòu)掌控著約占GDP8％到9％的慈善資源相距甚遠”㈣，慈善組織數(shù)量如此之少主要是由于政府在慈善組織登記時手續(xù)繁多、審批過嚴造成的。(2)慈善組織缺乏活力。由于政府掌握了對慈善組織人事的安排權(quán)，造成慈善組織主要由曾經(jīng)在政府工作的人員構(gòu)成，缺乏專業(yè)人士的加盟，組織成員仍然是按照政府的工作方法工作，組織仍按照政府的科層制方式運作，缺乏服務(wù)意識，缺乏內(nèi)部激勵機制以激發(fā)成員工作熱情和愛心，慈善機構(gòu)的策劃意識不強，也較難及時發(fā)現(xiàn)民眾的需求。由于組織工作人員的加入需要政府的層層審批，造成了志愿者加入困難，許多慈善機構(gòu)難以利用志愿者資源。資料表明，美國家庭年均貢獻志愿勞動所創(chuàng)造的價值為1200美元，占家庭總收入的2.36％，可見志愿者的服務(wù)所創(chuàng)造的價值是相當可觀的。但在我國，志愿者服務(wù)并未形成規(guī)模以有效地進行社會服務(wù)。另外，《條例》中還規(guī)定業(yè)務(wù)主管部門“對自己業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的社團設(shè)立和發(fā)展方向具有引導(dǎo)的職責(zé)”，這模糊了業(yè)務(wù)主管部門的權(quán)限范圍，承認了政府介入的合法性，導(dǎo)致了政府權(quán)力的過度介入，使得慈善組織失去了原本的靈活性。賽拉蒙指出了鑒定非營利組織的六大特征，即正規(guī)性、私立性、非利潤分配性、自我控制性、志愿性、公共利益性，而我國的慈善組織由于政府對其事務(wù)的干預(yù)，在私立性、自我控制性和志愿性上都未能很好地體現(xiàn)。

2、資金投入不夠。中國的慈善事業(yè)在很大程度上仍舊依賴海外捐贈，包括許多大型基金會、海外中國企業(yè)、跨國公司和個人捐贈，比如在中華慈善總會的捐贈物資中，有近80％來自海外，只有20％多一點來自國內(nèi)。我國政府在資金投入上非常不足，相比之下，與發(fā)達國家有很大的差距。1929年，美國政府在衛(wèi)生、教育、福利等方面的捐助占了美國國民生產(chǎn)總值的3.9％。到了二戰(zhàn)后的1960年，政府在這方面的支出上升到10，6％。1976年又差不多翻了一番，占到20.6％，實際數(shù)字為33.1億美元。資金籌集一向是慈善組織最重大的問題，中國政府對慈善組織的資金投入的不足嚴重制約了慈善事業(yè)的發(fā)展。

3、制度建設(shè)不足。首先，從政策法規(guī)上，我國政府雖然制定了前面提到的幾個條例和辦法，但是與慈善相關(guān)的法律卻屈指可數(shù)，其中有的辦法只是在試點展開，措施和規(guī)定也不具體，這模糊了政府與組織各自的權(quán)限。雖然我國有些城市如上海市在稅收上對慈善事業(yè)進行傾斜，如實施所得稅優(yōu)惠政策以鼓勵個人對慈善進行捐款，但總體上仍缺少完整的針對慈善組織的法律。政府對法律的宣傳及落實也不夠，有調(diào)查表明，在被調(diào)查的人群中，六成以上的人不知道我國對企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體和個人向慈善機構(gòu)、基金會的公益、救濟性捐贈準予在繳納企業(yè)所得稅和個人所得稅前全額扣除的稅收優(yōu)惠政策。香港稅法規(guī)定：任何機構(gòu)和個人每年慈善捐款超過100港元，則可在息稅和所得稅中扣除相等款數(shù)。根據(jù)香港法例第112章《稅務(wù)條例》規(guī)定，只有當受捐人是政府認可的慈善機構(gòu)或信托團體時，捐款人才能享有相應(yīng)的優(yōu)惠。政府每年在憲報上公布慈善團體名單，這些慈善團體必須經(jīng)過稅務(wù)機關(guān)的嚴格評審，只有以往的所有開支都被認定用于慈善事業(yè)的團體才有可能獲準為慈善機構(gòu)。此外，我國缺乏鼓勵志愿行為的法律。美國在1993年簽署的《國家與社區(qū)服務(wù)法案》中規(guī)定，凡做滿1400小時義工的青少年，政府每年獎勵其4725美元的獎學(xué)金，這筆錢可以用作大學(xué)學(xué)費，也可用作職業(yè)訓(xùn)練或償還大學(xué)貸款，而在我國卻缺乏類似的鼓勵條款。其次，未建立相應(yīng)的公益組織評審機構(gòu)來監(jiān)督慈善組織的行為。我國僅有的兩個暫行條例也只是程序性法規(guī)而不是實體性法規(guī)，慈善組織在接受社會監(jiān)督和政府監(jiān)管方面缺乏可操作的法律條文。而在美國大多數(shù)州，首席檢察官有權(quán)監(jiān)督和管理慈善機構(gòu)，對其活動進行規(guī)范，慈善機構(gòu)必須經(jīng)常性地報告其業(yè)務(wù)活動和財務(wù)狀況。如果慈善機構(gòu)的董事未能履行其職責(zé)，州首席檢察官有權(quán)迫使該董事從他們的私人資產(chǎn)中劃撥出足夠的資金對慈善機構(gòu)遭受的損失予以賠償。

(二)慈善組織方面

1、缺乏獨立精神。我國慈善組織由于缺乏私立性、自我控制性和志愿性特點，造成了對政府的過分依賴。組織中的成員缺乏尋求資源的動力，仍然按照政府機關(guān)的作風(fēng)辦事，不能積極主動尋求慈善組織的發(fā)展空間，缺乏主觀能動性。這些慈善團體雖然具有法人資格，但仍然只具備很低的自我控制能力，沒有成為獨立、靈活運作的組織。

2、具體運作中存在問題。首先，有的組織僅靠其領(lǐng)導(dǎo)人的個人聲望籌集國內(nèi)外資金。由于組織內(nèi)部成員缺乏專業(yè)知識及專業(yè)倫理，使得國際慈善組織來國內(nèi)投資洽談項目，最初興致勃勃，最終卻心灰意冷，這導(dǎo)致組織缺乏長久發(fā)展機制；其次，有的慈善組織未能有效爭取政府和社會對其合法性的認可，沒有從政府爭取撥款的意識，只局限于小規(guī)模地、零散地慈善活動，籌資形式單一，策劃未能有效開展，社會影響力不強；最后，有的慈善組織的宣傳力度不夠，有調(diào)查表明，參與調(diào)查的大部分人不知道自己所處的市縣是否有慈善組織。此外，有的慈善組織只重視籌款，不重視提供物質(zhì)服務(wù)及精神幫助；有的慈善組織在缺乏監(jiān)督機制的情況下缺乏自制能力，致使魚目混珠，甚至借救濟之機中飽私囊，造成惡劣的社會影響；有的慈善組織競爭意識不強，缺乏激勵大眾捐贈的機制，官僚作風(fēng)嚴重，被動消極工作。以上種種原因?qū)е略S多慈善組織不能發(fā)展壯大，對政府的政策影響力減弱。

五、對策建議

在美國，社會的概念先于國家而產(chǎn)生，其公民社會發(fā)展成熟，作為公民社會的代表之——慈善組織是自下而上形成的，相對于政府具有獨立性。不同于美國，我國的公共事務(wù)歷來是以政府為主導(dǎo)開展，政府擁有對社會團體的絕對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，因此我國政府與慈善組織的行動范圍并不明確。要想解決上述問題，我國政府和慈善組織必須明確自己的工作定位及職權(quán)范圍。

從政府方面：隨著社會的發(fā)展，現(xiàn)代政府的權(quán)力一方面要向下級地方政府、社會中介組織、社會和企業(yè)分權(quán)，另一方面又要向上轉(zhuǎn)移到超國家機構(gòu)或國際組織中去。政府的權(quán)限范圍有所縮小，這需要制定法律確定政府與慈善組織的行動界限，并以法律的形式保障政府對慈善組織的資金投入以保護慈善組織的發(fā)展。政府應(yīng)制定完備的關(guān)于慈善組織的法律，并在《遺產(chǎn)繼承法》、《稅收法》中設(shè)立關(guān)于慈善捐贈款的保護條例，通過減免遺產(chǎn)稅、個人所得稅、減免關(guān)稅等優(yōu)惠措施來鼓勵捐贈行為。學(xué)者鄭功成指出：“中國需要制定專門的慈善機構(gòu)法，以確立慈善機構(gòu)獨立的法人地位，同時，取消現(xiàn)行法制中要求慈善機構(gòu)必須有業(yè)務(wù)主管單位的規(guī)定，讓慈善機構(gòu)真正獨立承擔起自己的民事責(zé)任。”政府應(yīng)為慈善事業(yè)創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，減少對慈善組織的行政干預(yù)，加強監(jiān)督管理，處理不規(guī)范的團體，嚴懲非法團體，制定相關(guān)法律的細則，使之便于操作，并對之進行宣傳及落實。

除了加大投入力度、完善法律體系外，政府還應(yīng)該以多種形式為慈善組織提供資源，如為慈善組織提供信息，樹立慈善典型，報道和表彰在慈善活動中表現(xiàn)突出的人員，定期舉辦表彰大會，宣傳慈善觀念，充分利用官方媒體的力量，發(fā)動大眾參與到慈善活動中來。

從慈善組織方面：慈善組織要明確自己的定位，即在政府的監(jiān)督下，有效發(fā)揮自身優(yōu)勢以彌補政府治理公共事務(wù)的不足，積極開辟公共事務(wù)領(lǐng)域中被政府遺漏的或政府所不能治理的空間。為了做到這一點，慈善機構(gòu)首先應(yīng)該爭取去除自身的行政性特點，明確本機構(gòu)的性質(zhì)、使命及管理、運行的基本準則和監(jiān)督機制，以法律的形式維護自己的獨立性，而只有爭取到獨立的法人地位，才能具有組織人事的任免權(quán)、管理權(quán)、決策權(quán)，從而自主開展活動，增強組織活力和凝聚力，建立有效的激勵機制；努力建立頗具規(guī)模的志愿者服務(wù)體系、慈善組織聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)及獨立的募捐體系和發(fā)放體系，走慈善組織形式多樣化的道路，健全對基金會組織的監(jiān)管；加強自律性，公開資金使用情況，加強機構(gòu)運作的透明度，樹立良好公眾形象；通過有效的策劃開展有強大影響力的活動激發(fā)大眾慈善意識，展開宣傳攻勢，建立威信以獲得公眾信任。在獲得公眾信任后，慈善組織才具有充分發(fā)動私人投入的基礎(chǔ)，才能開發(fā)普通公民及企業(yè)投入的領(lǐng)域，這個領(lǐng)域是我國目前尚未重點開發(fā)的。美國則已充分利用起個人的資源，其聯(lián)合募捐運動一年能籌集到30億美元的經(jīng)費，其中75％來自個人捐助，可見公眾對慈善事業(yè)捐助的領(lǐng)域，其潛力是巨大的。慈善組織應(yīng)充分開拓政府福利體系所沒有覆蓋或者覆蓋程度薄弱的部分，如開展著眼于廣大農(nóng)村地區(qū)的救助活動。另外值得一提的是，通過以上措施的實施，慈善組織的實力將得到增強，由此獲得政府的信任，從而使政府放寬對其限制，并逐漸取得與政府合作的伙伴地位。借助法律獲得合法性及明確的行動領(lǐng)域后，慈善事業(yè)將得到更大的發(fā)展。

總之，從橫向看，政府和慈善組織在治理領(lǐng)域是相互擴張、相互補充、彼此重疊的；從縱向看，政府與慈善組織的關(guān)系是一種以政府為主導(dǎo)，二者在不同時期交替改變力量對比的關(guān)系。慈善組織的發(fā)展既需要擺脫政府的過分干預(yù)，改變自身作為政府“附屬品”的定位，也需要在發(fā)展過程中得到政府的鼓勵和扶持，否則，離開政府的資源提供，慈善組織的活動開展將是缺乏活力的。為了防止二者在互動中的越權(quán)行為，應(yīng)以法律的形式明確二者的行動范圍。

責(zé)任編輯：宋奇