對實施管理財政扶貧資金項目的構想

財政扶貧資金項目的實施管理工作，是扶貧開發工作中的核心內容。財政扶貧資金項目怎樣進行實施管理，才能達到多快好省地建設之目的?這是扶貧開發重點村干部群眾極為關注、爭論較多的問題，也是我們扶貧干部必須研究的一個課題。自2002年以來，國家實行了新一輪扶貧開發政策，對重點村的扶持，以村級扶貧規劃為平臺，采用整村推進的做法，在資金的扶持上，實行相對集中，保證了每個重點村一輪的財政扶貧資金不少于50萬元，用于本村的基礎設施項目建設。

從江西省瑞金市的情況來看，我們對財政扶貧資金項目的實施管理方式，從起初的邀請招標到全面實行的公開招投標確定扶貧項目實施單位，都較好地完成了重點村扶貧項目實施管理任務，對杜絕鄉村單位和個人貪污挪用現象起到了較好的作用。

但是這種扶貧項目實施管理模式還存在一些不盡人意的弊端：

第一，群眾參與的積極性沒有得到充分調動。現行扶貧項目實施是在政府扶貧、財政部門大包大攬下進行的，重點村干群處于一種被動的情形，項目給了中標單位實施，重點村干群難以參與項目建設。這種實施方式由于低估了貧困群眾的主觀能動性，沒有把他們當作一個自覺的個體，導致群眾對許多扶貧項目實施不理解、不關心、不支持、不能積極參與，增加了實施項目的難度和成本。

第二，扶持項目的成本增大，干群自身素質得不到鍛煉和提高。扶貧項目實施由于缺乏群眾的積極參與，實施項目由政府扶貧、財政部門包攬包辦，管理和監督成本較高，扶貧項目的投入產出也較低；再則，受扶者建設能力、協調能力、管理能力等自身素質不能得到有效鍛煉和提高，艱苦創業的精神不能得到發揚和光大，反而助長了干群的等靠依賴思想，干部群眾不但不能為目前扶貧項目實施獻計獻策，出資出力，反而為實施增添障礙，而且對今后本村的公共事業建設方面不能積累經驗。

第三，扶貧資金使用沒有堅持最大效益原則，引導功能也未得到發揮。因這種項目實施方式，對重點村干群而言，既無壓力、更無動力調動群眾自身投入的積極性，只強調扶貧資金應全部用于項目上，使用資金性質單一，扶貧資金缺乏引導功能，未能有效整合扶貧資源用于扶貧開發。

基于項目實施管理的復雜性、綜合性，沒有任何措施可一步到位。事實上，所有重大的社會經濟問題的解決都是針對情勢不斷作出恰當的適應性調整的過程，扶貧資金項目的實施管理亦不例外。我們知道，我國扶貧開發經過了資源開發、區域開發、扶貧攻堅三個階段，現在又已進入“參與式”扶貧開發的新階段。扶貧項目實施方式應如何調整才能適應這一新階段的扶貧開發呢?筆者的設想是項目應交給重點村去實施。從前些年扶助的項目看，絕大多數建設項目技術含量不高，加之還有相關業務技術人員搞設計及現場指導，村里能工巧匠也多，完全有能力自建。防止鄉村干群不貪不挪的辦法不能用大包大攬的由政府扶貧部門和財政部門包辦，而是應按經濟學原理建立村級自控體系去完成；群眾配套投資投勞也不能采取行政命令式的做法去實現，應給其一點壓力和動力，通過建立自控體系去達到目的。因此，我們認為財政扶貧資金項目的實施管理應采用“差額扶持制”的模式來進行。

一、“差額扶持制”項目實施管理模式的做法

“差額扶持制”項目實施管理的模式是：項目一律由受扶的扶貧開發重點村自行組織實施，驗收后才能撥付扶貧資金，實行以批準的項目計劃扶貧資金作項目實施規模控制，超支不補，結余不給；項目可根據建設內容按設計投資的80％－90％作為差額扶持資金補助標準，建完驗收，驗收后一次性撥付按標準計算的財政扶貧資金。具體做法是：

第一步，按規定程序確定村項目計劃后，市扶貧辦組織項目相關業務技術人員到實地進行項目設計，做好投資預算。

第二步，確定標準，提出要求。一是確定扶貧資金補助標準。根據設計概算和參照同村或鄰村所建同類項目招投標價按80％－90％給予安排差額扶貧資金補助，根據項目建設內容，群眾自籌勞力可參與因素較高的項目扶貧資金可少些；反之可多些。如修建村級水泥路工程和橋涵工程，扶持資金可按設計預算的90％扶持，修建沙石路工程，可按設計預算的80％扶持。二是確定質量標準和要求：應達設計標準。三是時間要求。一般當年項目要求次年4月底前完工。四是項目規模控制。以上級批準項目計劃的扶貧資金控制項目規模。

第三步，市扶貧辦與項目村簽訂《財政扶貧資金項目實施責任書》。具體明確項目實施數量、質量、時間要求和涉及項目建設的其它具體要求。

第四步，村委組織實施項目。實施前應提出書面開工申請，并由市扶貧辦派人拍好項目實施前的錄像資料，實施好后應由村委提出書面驗收申請，市扶貧辦牽頭組織人員前往驗收并拍好項目實施完工后的錄像資料。

第五步，撥付扶貧資金。市財政局應根據驗收單，憑村委開具的行政事業性收費收據一次性撥付相應扶貧資金。項目驗收前一律不予撥款。

第六步，由村建立項目帳。在項目建設購材料時，必須取得正式發票，以此作計帳憑證。

二、“差額扶持制”項目實施模式的優點

1、能激發群眾自力更生，艱苦奮斗的創業精神

由于重點村所建設的項目財政扶貧資金實行差額撥款扶貧，盡管大頭還是國家進行了扶持，但畢竟還有小頭的差額需要當地自籌，群眾非要有自力更生，艱苦奮斗，投工投勞，甚至集資部分資金不可才能將項目完成。通過這種方式就能養成和調動群眾自力更生，艱苦創業的精神，克服“等靠要”的思想和懶散的惰性。

2、能充分調動干部群眾參與扶貧項目建設的積極性

建設項目由村里自行組織實施，干群有決策和參與的主動權，自己做自己的事業，積極性就會調動起來，如議事決策、投工投勞、項目實施、資金監督等等，干群都會樂意參與。這樣就調動了干群參與扶貧開發的積極性。

3、能使村級班子的組織、管理、協調、決策等綜合能力得到較好的鍛煉和提高

項目建設是一項復雜工程，由村里組織實施后，村委一班人必然要動腦筋考慮項目建設全過程的有關事宜，當不成“甩手干部”，因此，村班子的組織、管理、協調、決策干事等能力就能得到鍛煉和提高，并能學到知識、積累經驗，為帶領群眾脫貧致富打下扎實基礎。

4、能節約扶貧資金辦更多的扶貧事業

扶貧開發重點村要上的建設項目較多，多數村一輪的扶貧資金(50萬元)遠遠滿足不了建設事業的需要，實行“差額扶持制”，村里自行組織項目實施，干群就會精打細算、投工投勞、集資籌資，降低項目建設成本。這樣，節省的扶貧資金就可以辦更多的扶貧事業，使扶貧資金發揮最大的效益。

5、能較好地保證項目建設的質量

外來施工單位施工成本更大，且多以盈利為目的，工程完工后就走人，難免質量上會造成偷工減料，以劣充優等現象；而讓村里組織項目實施，干群干的是他們自己的事業，必然會更注重項目的長期效益，注重項目的建設質量。

6、能使扶貧資金最快最好足額地用到建設項目上

扶貧資金要用快用好，不出問題，這是現行和“差額扶持制”的項目實施管理模式應達的相同目的。前者采用的是監督、法律約束的機制來實現，但因約束機制不盡完善，還有漏洞及諸多干擾因素的存在，難免有不到位狀況；后者采用的是靠建立的自控體系軟著陸達目的，有考慮不周的地方靠其自身取得的相關信息在問題中找方法自行去完善，是最到位的方法。由于“差額扶持制”采用的項目實施前給扶貧資金指標，項目建成驗收后才進行撥款，我們無需擔心扶貧資金被擠占挪用問題；“差額扶持制”采用的是由村自行組織項目實施，其在爭農時，搶季節方面更有主動權，項目實施進度和竣工速度必然加快。

[作者簡介]陳致勇、謝遠慶，男，江西省瑞金市扶貧辦。

[責任編輯：堯水根]