對(duì)實(shí)施管理財(cái)政扶貧資金項(xiàng)目的構(gòu)想

財(cái)政扶貧資金項(xiàng)目的實(shí)施管理工作，是扶貧開發(fā)工作中的核心內(nèi)容。財(cái)政扶貧資金項(xiàng)目怎樣進(jìn)行實(shí)施管理，才能達(dá)到多快好省地建設(shè)之目的?這是扶貧開發(fā)重點(diǎn)村干部群眾極為關(guān)注、爭論較多的問題，也是我們扶貧干部必須研究的一個(gè)課題。自2002年以來，國家實(shí)行了新一輪扶貧開發(fā)政策，對(duì)重點(diǎn)村的扶持，以村級(jí)扶貧規(guī)劃為平臺(tái)，采用整村推進(jìn)的做法，在資金的扶持上，實(shí)行相對(duì)集中，保證了每個(gè)重點(diǎn)村一輪的財(cái)政扶貧資金不少于50萬元，用于本村的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。

從江西省瑞金市的情況來看，我們對(duì)財(cái)政扶貧資金項(xiàng)目的實(shí)施管理方式，從起初的邀請(qǐng)招標(biāo)到全面實(shí)行的公開招投標(biāo)確定扶貧項(xiàng)目實(shí)施單位，都較好地完成了重點(diǎn)村扶貧項(xiàng)目實(shí)施管理任務(wù)，對(duì)杜絕鄉(xiāng)村單位和個(gè)人貪污挪用現(xiàn)象起到了較好的作用。

但是這種扶貧項(xiàng)目實(shí)施管理模式還存在一些不盡人意的弊端：

第一，群眾參與的積極性沒有得到充分調(diào)動(dòng)。現(xiàn)行扶貧項(xiàng)目實(shí)施是在政府扶貧、財(cái)政部門大包大攬下進(jìn)行的，重點(diǎn)村干群處于一種被動(dòng)的情形，項(xiàng)目給了中標(biāo)單位實(shí)施，重點(diǎn)村干群難以參與項(xiàng)目建設(shè)。這種實(shí)施方式由于低估了貧困群眾的主觀能動(dòng)性，沒有把他們當(dāng)作一個(gè)自覺的個(gè)體，導(dǎo)致群眾對(duì)許多扶貧項(xiàng)目實(shí)施不理解、不關(guān)心、不支持、不能積極參與，增加了實(shí)施項(xiàng)目的難度和成本。

第二，扶持項(xiàng)目的成本增大，干群自身素質(zhì)得不到鍛煉和提高。扶貧項(xiàng)目實(shí)施由于缺乏群眾的積極參與，實(shí)施項(xiàng)目由政府扶貧、財(cái)政部門包攬包辦，管理和監(jiān)督成本較高，扶貧項(xiàng)目的投入產(chǎn)出也較低；再則，受扶者建設(shè)能力、協(xié)調(diào)能力、管理能力等自身素質(zhì)不能得到有效鍛煉和提高，艱苦創(chuàng)業(yè)的精神不能得到發(fā)揚(yáng)和光大，反而助長了干群的等靠依賴思想，干部群眾不但不能為目前扶貧項(xiàng)目實(shí)施獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，出資出力，反而為實(shí)施增添障礙，而且對(duì)今后本村的公共事業(yè)建設(shè)方面不能積累經(jīng)驗(yàn)。

第三，扶貧資金使用沒有堅(jiān)持最大效益原則，引導(dǎo)功能也未得到發(fā)揮。因這種項(xiàng)目實(shí)施方式，對(duì)重點(diǎn)村干群而言，既無壓力、更無動(dòng)力調(diào)動(dòng)群眾自身投入的積極性，只強(qiáng)調(diào)扶貧資金應(yīng)全部用于項(xiàng)目上，使用資金性質(zhì)單一，扶貧資金缺乏引導(dǎo)功能，未能有效整合扶貧資源用于扶貧開發(fā)。

基于項(xiàng)目實(shí)施管理的復(fù)雜性、綜合性，沒有任何措施可一步到位。事實(shí)上，所有重大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題的解決都是針對(duì)情勢(shì)不斷作出恰當(dāng)?shù)倪m應(yīng)性調(diào)整的過程，扶貧資金項(xiàng)目的實(shí)施管理亦不例外。我們知道，我國扶貧開發(fā)經(jīng)過了資源開發(fā)、區(qū)域開發(fā)、扶貧攻堅(jiān)三個(gè)階段，現(xiàn)在又已進(jìn)入“參與式”扶貧開發(fā)的新階段。扶貧項(xiàng)目實(shí)施方式應(yīng)如何調(diào)整才能適應(yīng)這一新階段的扶貧開發(fā)呢?筆者的設(shè)想是項(xiàng)目應(yīng)交給重點(diǎn)村去實(shí)施。從前些年扶助的項(xiàng)目看，絕大多數(shù)建設(shè)項(xiàng)目技術(shù)含量不高，加之還有相關(guān)業(yè)務(wù)技術(shù)人員搞設(shè)計(jì)及現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)，村里能工巧匠也多，完全有能力自建。防止鄉(xiāng)村干群不貪不挪的辦法不能用大包大攬的由政府扶貧部門和財(cái)政部門包辦，而是應(yīng)按經(jīng)濟(jì)學(xué)原理建立村級(jí)自控體系去完成；群眾配套投資投勞也不能采取行政命令式的做法去實(shí)現(xiàn)，應(yīng)給其一點(diǎn)壓力和動(dòng)力，通過建立自控體系去達(dá)到目的。因此，我們認(rèn)為財(cái)政扶貧資金項(xiàng)目的實(shí)施管理應(yīng)采用“差額扶持制”的模式來進(jìn)行。

一、“差額扶持制”項(xiàng)目實(shí)施管理模式的做法

“差額扶持制”項(xiàng)目實(shí)施管理的模式是：項(xiàng)目一律由受扶的扶貧開發(fā)重點(diǎn)村自行組織實(shí)施，驗(yàn)收后才能撥付扶貧資金，實(shí)行以批準(zhǔn)的項(xiàng)目計(jì)劃扶貧資金作項(xiàng)目實(shí)施規(guī)模控制，超支不補(bǔ)，結(jié)余不給；項(xiàng)目可根據(jù)建設(shè)內(nèi)容按設(shè)計(jì)投資的80％－90％作為差額扶持資金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，建完驗(yàn)收，驗(yàn)收后一次性撥付按標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的財(cái)政扶貧資金。具體做法是：

第一步，按規(guī)定程序確定村項(xiàng)目計(jì)劃后，市扶貧辦組織項(xiàng)目相關(guān)業(yè)務(wù)技術(shù)人員到實(shí)地進(jìn)行項(xiàng)目設(shè)計(jì)，做好投資預(yù)算。

第二步，確定標(biāo)準(zhǔn)，提出要求。一是確定扶貧資金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)設(shè)計(jì)概算和參照同村或鄰村所建同類項(xiàng)目招投標(biāo)價(jià)按80％－90％給予安排差額扶貧資金補(bǔ)助，根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容，群眾自籌勞力可參與因素較高的項(xiàng)目扶貧資金可少些；反之可多些。如修建村級(jí)水泥路工程和橋涵工程，扶持資金可按設(shè)計(jì)預(yù)算的90％扶持，修建沙石路工程，可按設(shè)計(jì)預(yù)算的80％扶持。二是確定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和要求：應(yīng)達(dá)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。三是時(shí)間要求。一般當(dāng)年項(xiàng)目要求次年4月底前完工。四是項(xiàng)目規(guī)模控制。以上級(jí)批準(zhǔn)項(xiàng)目計(jì)劃的扶貧資金控制項(xiàng)目規(guī)模。

第三步，市扶貧辦與項(xiàng)目村簽訂《財(cái)政扶貧資金項(xiàng)目實(shí)施責(zé)任書》。具體明確項(xiàng)目實(shí)施數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)間要求和涉及項(xiàng)目建設(shè)的其它具體要求。

第四步，村委組織實(shí)施項(xiàng)目。實(shí)施前應(yīng)提出書面開工申請(qǐng)，并由市扶貧辦派人拍好項(xiàng)目實(shí)施前的錄像資料，實(shí)施好后應(yīng)由村委提出書面驗(yàn)收申請(qǐng)，市扶貧辦牽頭組織人員前往驗(yàn)收并拍好項(xiàng)目實(shí)施完工后的錄像資料。

第五步，撥付扶貧資金。市財(cái)政局應(yīng)根據(jù)驗(yàn)收單，憑村委開具的行政事業(yè)性收費(fèi)收據(jù)一次性撥付相應(yīng)扶貧資金。項(xiàng)目驗(yàn)收前一律不予撥款。

第六步，由村建立項(xiàng)目帳。在項(xiàng)目建設(shè)購材料時(shí)，必須取得正式發(fā)票，以此作計(jì)帳憑證。

二、“差額扶持制”項(xiàng)目實(shí)施模式的優(yōu)點(diǎn)

1、能激發(fā)群眾自力更生，艱苦奮斗的創(chuàng)業(yè)精神

由于重點(diǎn)村所建設(shè)的項(xiàng)目財(cái)政扶貧資金實(shí)行差額撥款扶貧，盡管大頭還是國家進(jìn)行了扶持，但畢竟還有小頭的差額需要當(dāng)?shù)刈曰I，群眾非要有自力更生，艱苦奮斗，投工投勞，甚至集資部分資金不可才能將項(xiàng)目完成。通過這種方式就能養(yǎng)成和調(diào)動(dòng)群眾自力更生，艱苦創(chuàng)業(yè)的精神，克服“等靠要”的思想和懶散的惰性。

2、能充分調(diào)動(dòng)干部群眾參與扶貧項(xiàng)目建設(shè)的積極性

建設(shè)項(xiàng)目由村里自行組織實(shí)施，干群有決策和參與的主動(dòng)權(quán)，自己做自己的事業(yè)，積極性就會(huì)調(diào)動(dòng)起來，如議事決策、投工投勞、項(xiàng)目實(shí)施、資金監(jiān)督等等，干群都會(huì)樂意參與。這樣就調(diào)動(dòng)了干群參與扶貧開發(fā)的積極性。

3、能使村級(jí)班子的組織、管理、協(xié)調(diào)、決策等綜合能力得到較好的鍛煉和提高

項(xiàng)目建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜工程，由村里組織實(shí)施后，村委一班人必然要?jiǎng)幽X筋考慮項(xiàng)目建設(shè)全過程的有關(guān)事宜，當(dāng)不成“甩手干部”，因此，村班子的組織、管理、協(xié)調(diào)、決策干事等能力就能得到鍛煉和提高，并能學(xué)到知識(shí)、積累經(jīng)驗(yàn)，為帶領(lǐng)群眾脫貧致富打下扎實(shí)基礎(chǔ)。

4、能節(jié)約扶貧資金辦更多的扶貧事業(yè)

扶貧開發(fā)重點(diǎn)村要上的建設(shè)項(xiàng)目較多，多數(shù)村一輪的扶貧資金(50萬元)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了建設(shè)事業(yè)的需要，實(shí)行“差額扶持制”，村里自行組織項(xiàng)目實(shí)施，干群就會(huì)精打細(xì)算、投工投勞、集資籌資，降低項(xiàng)目建設(shè)成本。這樣，節(jié)省的扶貧資金就可以辦更多的扶貧事業(yè)，使扶貧資金發(fā)揮最大的效益。

5、能較好地保證項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量

外來施工單位施工成本更大，且多以盈利為目的，工程完工后就走人，難免質(zhì)量上會(huì)造成偷工減料，以劣充優(yōu)等現(xiàn)象；而讓村里組織項(xiàng)目實(shí)施，干群干的是他們自己的事業(yè)，必然會(huì)更注重項(xiàng)目的長期效益，注重項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量。

6、能使扶貧資金最快最好足額地用到建設(shè)項(xiàng)目上

扶貧資金要用快用好，不出問題，這是現(xiàn)行和“差額扶持制”的項(xiàng)目實(shí)施管理模式應(yīng)達(dá)的相同目的。前者采用的是監(jiān)督、法律約束的機(jī)制來實(shí)現(xiàn)，但因約束機(jī)制不盡完善，還有漏洞及諸多干擾因素的存在，難免有不到位狀況；后者采用的是靠建立的自控體系軟著陸達(dá)目的，有考慮不周的地方靠其自身取得的相關(guān)信息在問題中找方法自行去完善，是最到位的方法。由于“差額扶持制”采用的項(xiàng)目實(shí)施前給扶貧資金指標(biāo)，項(xiàng)目建成驗(yàn)收后才進(jìn)行撥款，我們無需擔(dān)心扶貧資金被擠占挪用問題；“差額扶持制”采用的是由村自行組織項(xiàng)目實(shí)施，其在爭農(nóng)時(shí)，搶季節(jié)方面更有主動(dòng)權(quán)，項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度和竣工速度必然加快。

[作者簡介]陳致勇、謝遠(yuǎn)慶，男，江西省瑞金市扶貧辦。

[責(zé)任編輯：堯水根]