欠發達縣域經濟發展中存在的問題及其對策

[摘要]欠發達地區縣級政府在促進縣域經濟發展進程中存在著一系列“缺位”、“錯位”、“越位”等失當行為，剖析政府行為與經濟發展關系，針對欠發達縣經濟發展中存在的問題，應立足比較優勢，以特色經濟為導向等促進欠發達縣域經濟的跨越式發展。

[關鍵詞]縣域經濟；行為選擇；政府行為

[中圖分類號]F061.5

[文獻標識碼]A

[文章編號]1003—3890(2007)06-0022—04

縣域經濟是指以縣級行政區域為地理定向，以縣級政權為調控主體，以市場為導向，優化資源配置，具有地域特色和功能完備的區域經濟。欠發達縣是相對于發達縣而言，一般是指人均國民生產總值、人均財政收入、不同產業間的產值、比值等指標體系均劣于發達縣的縣。

一、政府行為與經濟發展的理論辨析

從制度經濟學的角度分析，政府行為就是保障現行社會制度的有效運行和推動社會制度創新。制度的功能是為實現合作創造條件。所謂為合作創造條件，就是使合作后的生產成本之和小于合作前，所以制度的功能就是降低生產成本。政府是制度的最大供給者，因此，進行制度創新就成為欠發達縣政府促進本地經濟跨越式發展的必然要求。

從資源配置的角度來看，資源配置有兩種主體：政府與市場。市場經濟的良好運行離不開政府的理性行為及其制度環境的支撐，發揮比較優勢則是社會資源有效配置和社會財富有效積累的基本途徑，而比較優勢的發揮需要政府行為的正確選擇。

從欠發達縣域經濟實際狀況來看，欠發達地區的縣域經濟發展主要存在思想觀念落后、經濟總量小且結構不合理、經濟發展環境欠佳、基礎設施滯后、資金與人才短缺、產品科技含量低和工業競爭力不強等問題。而制約縣域經濟發展的主要因素是資金、技術、人才、信息等。這些問題的解決，均有賴于政府行為的正確選擇。

二、縣域經濟發展中政府行為的定位

地方政府作為經濟活動的主要推動者和組織者，在地區經濟發展的戰略導向、優化投資環境、創業環境和產業發展環境等方面，有著不可忽視的作用。但不少地區縣政府在經濟發展中行為失當，直接參與經濟過深，導致錯位、缺位、越位、不到位等問題，主要原因是政府的工作著力點還沒有切實轉變到提供公共服務、培育發展環境上來，發展策略不當、吸收外部資源的政策力度不夠，造成經濟發展乏力、縣域經濟競爭力不強。欠發達縣政府的首要任務是應該跳出本縣找差距，從與全國尤其是周邊發達縣市的經濟形勢、經濟結構的比較中認識本地區的優勢和劣勢，揚優抑劣，找準經濟發展的戰略重點。為此，縣域經濟發展要有新理念，政府要在縣域經濟發展中有所作為，就需要轉變角色，找準自己的位置，使縣政府成為經濟發展規劃的制定者、發展環境的營造者和產業升級的推動者。

三、欠發達縣經濟發展中存在的突出問題

1．部分政府部門在發展指導思想與宏觀發展戰略上，存在發展方向的定位偏離問題。欠發達地區縣域經濟普遍處于初期階段，縮小與發達地區發展差距，必須加強與發達地區對接，揚長避短，尋求互補，主動融入區域經濟圈，積極承接產業轉移，甘當配角，尋求在整個區域經濟范圍內實現資源的合理配置，與周邊大中城市差別發展，在錯位中發展縣域經濟，把自己的比較優勢轉化為經濟優勢和競爭優勢，實現后來者居上。而不少欠發達縣不注重對本地比較優勢的研究和特色經濟的打造，盲目照抄別人的發展經驗，發動全員去招商，一哄而上搞建設，與周邊發達地區進行趨同競爭，即使由低廉的勞動力和土地成本優勢招來一些項目，但由于這種項目既沒有與本土經濟(原有產業基礎及資源稟賦優勢)相結合的植根性，也沒有與周邊經濟形成有機的關聯，一旦勞動力和土地成本優勢不再，就存在投資商抽資外逃的風險，使縣域經濟發展陷入困境。另外，政府采取齊頭并進的經濟和社會發展戰略也會對縣域經濟發展形成難以承受的財政壓力，有些欠發達縣甚至把寶貴的基礎設施建設資金用來大搞城市建設，追求視覺上的景觀效應，而不注重對投資基礎設施的投入，造成投資環境欠佳，投資增長乏力。

2．吸收外部資源的政策力度不夠，縣域經濟發展緩慢。欠發達地區縣域經濟在宏觀經濟中處于第三階梯的后發角色上(發達城市一大型制造業城市一縣域經濟區域一廣大農村)，經濟增長及效應客觀上將高附加值資源配置到發達地區。在這種情況下，很多欠發達地區縣級政府又在吸引外部資源推動本地縣域經濟發展的工作中重視度和主動性又都不夠，很少拿出或根本拿不出本縣具有比較競爭力的項目推出市場以吸引投資者，吸引人才、資金的軟環境營造也不夠，不善于利用自身的某些優勢主動地融人到以欠發達地區為核心的經濟產業圈中去獲取發展資源。

3．發展策略不當，經濟發展乏力。培育縣域經濟增長點是縮小縣域經濟發展差距的最佳途徑。要在欠發達縣域內部依據地方特色建立和培育經濟增長點，通過經濟增長點的“磁場效應”來加快欠發達地區縣域經濟的快速發展。由于欠發達地區財力有限，其增長點開發戰略只能是以縣域內部的非均衡發展為手段來實現縣域經濟整體的均衡發展，即采取集中投資，培育一個或幾個增長點，然后通過增長點的后向前向連鎖效應帶動區域經濟的發展，進而自動地“拉動”經濟發展這樣一種模式。然而，許多欠發達縣在發展經濟上急功近利，大搞工業園區建設。但由于政府財力限制，各個園區的基礎設施建設滯后，對外部資源的吸引力不足，且各個園區之間缺乏有機的產業關聯，造成各個園區經濟發展緩慢，縣域經濟發展整體乏力。

4．部分政府干部心態不夠實際。什么是本縣的比較優勢，如何培育競爭優勢等問題，有些地方干部思考得不多，缺乏對當地比較優勢的深入研究，而是急功近利抓政績工程；在城市建設上，追求視覺上的景觀效應，不顧長遠利益和可持續發展，追求一時的經濟高速增長，這些都不利于縣域經濟的健康發展。

5．思想不開放，保守意識太濃厚。推進欠發達地區縣域經濟發展，要借鑒國內外先進經驗，在遵循經濟發展規律的基礎上，充分發揮后發優勢，用較短時間走完發達地區用較長時期所走過的路。但很多地區的縣域經濟投資主要靠政府的財政投人，而忽視調動社會其他方面尤其是本地民間資本的積極性，把財政資金由啟動性的角色變成了主體性的角色。

四、欠發達縣發展壯大縣域經濟的對策與舉措

盡管各地縣情實際不同，但在發展方向、戰略定位上是有規律可循。按照科學發展觀的要求，結合縣域經濟的特點，既要立足本地資源享賦、客觀實際和比較優勢來定位，又要按照市場規律和發展潮流來定位，著力壯大特色經濟、做強園區經濟、主攻外向經濟，推動縣域經濟跨越式前進、追趕式發展。

1．立足比較優勢，制定縣域經濟發展規劃和產業發展重點，下決心培育好支柱產業和重點企業，努力形成一批稅利大戶，提高縣域經濟競爭力。當然，嚴格地說，像培育支柱產業和重點企業之類的事，在成熟的市場經濟國家是屬于市場范疇的事，當前中國正處于經濟轉軌時期，與成熟的市場經濟國家相比，政府應當在更多的領域發揮作用。必須從現階段的實際出發，適當提升政府的行政拉力，這對部分產業的形成和企業的發展是有利的。也只有這樣，才能在縣域范圍內形成支柱產業和重點企業，才能形成一批稅利大戶，實現富民強縣的目標，才能提升縣域經濟競爭力。

2．堅持以特色經濟為導向，走產業集群發展的路子。當前縣域經濟就是特色經濟。欠發達縣縣域經濟的發展，關鍵是發揮比較優勢，依托本地優勢資源，參與市場交換與市場競爭，形成具有特色的產業和產品體系，走產業集群發展的路子。一要按照有較高生產效率、較強競爭實力、能形成較大規模、市場有較大彈性、具有明顯資源和區位優勢、能帶動和促進縣域其他相關產業技術進步和發展的標準，恰到好處、取長補短、揚長避短地進行整合，選擇和培育主導產業，打優勢仗，走特色路，開展錯位競爭，形成區域特色產業，把資源優勢培育成比較優勢，發展成經濟優勢，形成競爭優勢。二要發揮比較優勢，培育產業集群。明確產業定位是搞好產業集群的前提，欠發達縣要依托自身比較優勢和現有產業基礎，確定重點發展的主導產業，統一規劃產業集聚區。園區是推動生產要素集聚和產業升級、促進縣域特色經濟發展的重要載體，要依托園區載體，促進產業集聚。圍繞現有特色支柱產業和龍頭骨干企業延伸產業鏈，大力實施項目帶動，推進同一產業的上下游項目在產業集中區聚集，促進一批特色明顯、產業突出、輻射力大、帶動性強的特色產業群的形成。

3．突出重點，集中精力建成一批事關全局的重大基礎設施。縣政府財力十分有限。如何以有限的財力辦更多的事，是一個必須認真研究的問題。總的思路是收縮戰線，突出重點，集中財力、物力、人力辦“大事”。這個“大事”是指企業、市場辦不了、辦不好、不愿辦的公共服務領域中的必需品，主要是指交通、水利、能源、教育、科技、衛生等公共必需品建設。在公共品領域也要區別對待，突出重點，切忌四面出擊。要做到這一點，最核心的就是堅持有限原則，從實際出發，兼顧當前發展和長遠發展需要，統觀全局，突出重點，選準對縣域經濟和社會發展具有戰略意義的項目，集中人力、物力、財力，建成一批重點工程項目。要善于發揮政府資金“四兩撥千斤”的作用，一方面政府自身要集中辦一些大事，另一方面要通過引導和市場運作，吸引民間資金投資公共服務領域，引導民間投資從普通盈利項目轉到基礎環境設施上來。只有民間投資充分起來，才能改變那種政府孤軍作戰的局面，收到以投資呼喚投資、以投資引致投資、以投資繁殖投資的效果。

4．強化規劃布局，重視開發區建設。開發區始終是企業發展的主要載體，是招商引資的落腳點，是拉動經濟增長、發揮聚集效應的重要平臺。加快工業發展是欠發達縣擺脫貧困的根本性舉措。作為欠發達縣，發展現代工業，要主動適應經濟園區化、園區產業化、產業集群化的經濟發展新趨勢，把開發區作為推進工業化進程的重要載體和平臺。因此，政府必須千方百計擠出資金建設好開發區，完善區內的水電路等設施，為企業提供良好的創業環境，以開發區基礎設施建設的迅速完善，促進開發區招商項目落地，以工業項目的迅速發展，促進產業要素迅速聚集，使園區盡快成為新型工業的聚集地和特色產業的培育區。同時，開發區建設，要走集約發展的路子，要用改革的思路，探索突破土地瓶頸制約的辦法，加快園區新上項目建設。

5．改善軟硬環境，打造發展新優勢。經驗表明，一個縣能否有效地吸引外商投資，最重要的是取決于其投資環境的優劣。對于欠發達縣來說，為外資和民營企業創造良好的投資環境是發展縣域經濟的l根本保障。環境也是生產力，從某種意義上講，招商引資的競爭，就是環境和服務的競爭。政策的尺度是有限的，優惠政策對外部資源的吸引力也是有限的，資金的流向關鍵是看是否有良好的投資環境和優質高效的服務。顯然，能創造這一環境、提供這種服務的主體是政府。政府要引導縣域經濟發展從政策優惠型向特色優勢型轉化。但從總體上看，各地對改善投資硬環境所花的精力比較多，而投資軟環境的改善比較滯后。投資軟環境的改善，主要在于打造比較優勢。一個地方要營造良好的投資環境，吸引更多的外來投資者，就必須做好幾方面工作。(1)要有觀念上的比較優勢。現在落后地區與發達地區的一個重要差距就是觀念上的差距。很明顯，一個地方有沒有觀念上的優勢與這一地方的經濟發展密切相關。在所有創新當中，觀念創新應該放到最重要的位置，因為觀念是指導人們行動最重要的基礎。因此，政府要不斷推動思想解放，通過思想解放，形成觀念上的優勢，進而在縣域范圍內形成關注開放、參與開放、服務開放的濃厚氛圍。(2)形成合理、公開、公平的政務環境。對于投資者提出的要求，政府要慎重對待。要在國家政策法律許可的范圍內滿足其要求，而不能向投資者開“空頭支票”，輕易許諾無法兌現的諾言，否則會挫傷投資者的積極性。在政策問題上，主要是做到公開、平等、公正與合理，給予投資者實實在在的支持。實際上，真正的投資者在優惠政策方面并沒有過分要求，絕大多數是看政府的服務意識強不強，在市場經濟中角色轉換是不是到位。(3)政府優質高效的服務。政府應加強自身的改革和建設，充分發揮服務功能，降低企業投資、創業的成本，讓投資者有利可圖，營造能夠激發全民創業激情的政策和社會氛圍。

6．積極培育本土經濟，努力發展外向經濟。一方面，要注重對本土經濟的培育。來自本土的各種經營主體，從本縣經濟中土生土長出來，有其天然的合理性和適應性。要善于創造有利于民間投資創業的有效載體，最大限度地放寬縣域經濟發展的領域，讓民營經濟成為活躍縣域經濟的助推器。另一方面，要樹立大開放、大市場、大資源、大發展的意識，主動承接周邊地區大中城市的輻射，加強與發達地區的交流合作，促進工業經濟走開放型、外向型發展的路子。為此，要抓好項目招商，立足縣域資源優勢，抓住一批高質量的大項目，積極向外推薦本地有資源、生產有基礎、市場上有競爭力的項目，打破縣域經濟的發展瓶頸，帶動本地經濟發展。

責任編輯：孫 飛

責任校對：關 華