關于地方財政體制改革幾個疑點問題的認識

［摘 要］ 當前地方財政體制改革中亟需破解的一些疑點問題地方財政體制改革必須堅持一體化分稅制的目標，而在一體化的分稅制框架內可給予各地自主選擇空間和允許存在不同的過渡模式；取消鄉級財政的條件已經基本成熟，把取消鄉級財政作為地方財政層次改革的突破口，在完善配套措施后，考慮在全國推廣“省管縣”體制。一級政府一級財政”和“事權與財權統一”仍應是財政體制改革應遵循的基本理念。

［關鍵詞］ 分稅制；鄉級財政；“省管縣”體制；財權

［中圖分類號］ F812.2 ［文獻標識碼］ Ａ ［文章編號］1003－3890（2007）01－0059-05

一、一體化的分稅制作為地方財政體制改革目標是否適當

1994年的財政體制改革在中央與省級政府之間建立了分稅制財政體制，而對地方財政體制未作出統一的安排。盡管十余年來各省級政府試圖比照中央的做法建立地方分稅制的框架，但并沒有實現預期目標，反而引發了縣鄉財政困難，基層，特別是農村地區公共品供給匱乏等一些尖銳問題進而引發了對地方財政體制改革目標的重新討論和思考。有些人對分稅制改革目標本身產生懷疑，他們從省以下財政關系的特殊性和復雜性的角度進行分析，主張財政體制改革的目標定位應區別對待，認為分稅制只適宜于中央和省級政府之間，而省以下不宜提倡分稅制；或者區分發達地區和落后地區，后者不宜提倡分稅制①。楊之剛、張斌（2006）則從尊重地方首創精神和選擇權的角度進行分析，認為對于中國這樣一個經濟社會發展水平千差萬別的大國而言，允許多種不同模式的財政體制存在可能是更為合理的。認為可以按照經濟社會發展特征，城市、小城鎮、農村地區適用不同的基層財政體制模式。以賈康為代表的主流觀點堅持以一體化的分稅制作為地方財政體制改革目標，認為目前地方財政運行中出現的問題，不是分稅制改革造成的，而恰恰是沒有將分稅制在省以下進行到底所致。把多種模式并存作為改革目標，“忽略了市場經濟體制所要求的總體配套，背離了配套改革中‘治本為上’的思路和原則，實際上屬于一種使財政體制重回‘條塊分割’、‘多種形式包干’的思維方向，因而是不妥的”（賈康，2006）。

筆者認為，上述不同觀點，實際上從不同角度揭示了中國當前經濟社會發展對財政體制的要求。市場經濟體制的建設本身要求規范、統一的分稅制與之相匹配，中央與地方之間、不同地區之間的財政制度越統一和規范，越有利于降低交易成本和市場經濟的發展。而經濟現狀的復雜性和需求的多樣性則要求制度的靈活性和差別性。如何處理好規范性、統一性與靈活性、差別性之間的矛盾關系是中國在確立地方財政體制改革目標時面對的基本課題。這其中必須把握幾個要點：（1）搞市場經濟，財政體制必須走分稅制的道路，這個目標不能動搖。各級政府間應有明確的職責劃分、相對穩定的財源（稅源），這是分稅制的基本精神內涵，在這些方面，全國各個層面的財政體制應實現規范和統一。（2）在一體化的分稅制大的制度框架內，在不影響制度統一性和規范性要求的前提下，應當給予各地根據自身條件和需要自主選擇一定的空間。（3）分稅制體制的目標實現可能要經歷一個較長的過程。期間，由于各地條件的差異，各地分稅制改革的進程不同，從而存在多種過渡性的體制模式是不可避免的，我們的任務是創造條件（如縮小地區差距）縮短這個過程，而不能急于求成，強行地用一個模式“削足適履”，在過渡模式的選擇上應允許不同層面分稅制之差別性和靈活性的存在。

二、地方財政層次的扁平化改革是否可以（應該）取消鄉級財政機構設置

地方財政體制的一項基本內容是合理設置地方財政級次。按照憲法規定中國目前設置省（自治區、直轄市）市、縣、鄉（鎮）四級地方政府。按照“一級政府一級財政”的原則，地方也相應建立了四級財政。而縱觀世界上的主要大國一般都是兩級地方政府架構，對應設置兩級地方財政。相比之下，中國地方財政層次明顯偏多。地方財政層次過多不僅加大了行政成本，也使得事權和財權在各級政府之間很難得到恰當而明晰的劃分和配置，成為省以下分稅制財政體制改革陷入困局的主要瓶頸。有鑒于此，主流的改革方案力主精簡地方財政級次，推行財政層次的扁平化改革，其要點之一是撤銷處于地方底端的鄉級財政，進而推動行政級次改革的聯動，取消鄉級政府。②之所以把鄉級財政作為精簡的對象，另一個重要因素是農村稅費改革以后，鄉級財政，特別是大量的以農業為主體財源的鄉級財政基本上喪失了內在的財政收入來源，很難通過自主的收支活動來維系自身的職能。2003年5月，開始在安徽省實行的“鄉財縣管”改革，基本導向就是虛化鄉級財政，可以看作是地方財政層次扁平化改革的最初試點。③這項試點得到了高層決策部門的認可，并在其他很多省份大面積推開。盡管“鄉財縣管”試點名義上保留了鄉級財政獨立的層次設置，但由于縣鄉財政之間實行“預算共編、賬戶統設、票據統管、采購統辦、集中收付”，鄉級財政已很難稱得上一級獨立的財政。河北省從2006年開始對絕大多數（79％）的鄉鎮實行“統收統支”的縣鄉財政體制，明確規定這些鄉鎮在財政上已經變為縣政府的一個預算單位，而不再是獨立的財政層次。

盡管財政層次的扁平化改革目標得到了廣泛認同。然而，對于鄉級財政是否可以取消不少人仍表現出一定的疑慮。（1）中國有60％的人口在農村，提供公共服務的主體自然落在鄉鎮政府身上。要實現城鄉協調發展、推進社會主義新農村建設，最終也要靠基層政府來貫徹和落實，鄉鎮政府的作用在新時期不是要削弱，而是要加強（劉尚希，2006）。既然如此，取消鄉鎮財政的改革可能就需要重新考慮。（2）按照新公共管理理論，作為公共品供應單位存在的基層政府管轄范圍并不是越大越好，相反，管轄范圍較小，居民公共需求同質化程度較高的基層政府更有利于實現其職能。取消縣級財政意味著縣級政府管轄范圍的擴大，縣級政府是否有能力直接在眾多的行政村之間進行協調和提供公共服務，有待深入研究。（3）就公共財政理論角度而言，鄉級財政無疑是公共財政建設的一個最為重要的基層單位，取消鄉財政必然會給以后中國基層政府的公共品建設帶來高昂的監督和信息成本（周飛舟、趙陽，2003）。

筆者認為，鄉鎮財政取消與否取決于鄉級財政的現行職責能否進行有效分流，這主要又取決于鄉鎮財政職責的潛在承接者——縣級政府的有效管理幅度、村級組織的自治水平以及以農民為主體的社會組織的發育情況。這些因素決定鄉級政府存在的意義，進而決定鄉級財政的改革走向。從這個角度分析，中國目前已經基本具備取消鄉級財政的條件。其理由為：（1）隨著交通、通訊和網絡技術的快速發展以及經濟市場化所要求的政府行政方式的轉變（從“直接管理”為主向“間接管理”為主），擴展了縣級政府的有效管理幅度，縣級政府最優轄區的半徑也已相應變大，一些由鄉級財政提供的公共品，如農村教育、計劃生育、優撫、民兵訓練及村際道路建設等，改由縣級政府提供這些公共品，從而使取消鄉級財政機構設置不僅成為可能，而且可以有效克服公共品提供過程中的外部性并形成規模經濟效應。（2）隨著《中華人民共和國村民委員會組織法》的頒布設施，農民獲得了在村級范圍內基本的民主選擇權力，農村群眾參政議政意識、以法自治意識明顯增強，保障農民當家作主的村民自治運行機制初步形成。稅費改革后在農村廣泛推行的“一事一議”制度成功運作表明，基層小范圍的公共品的提供可以在村民民主自治的框架內自行解決、鄉級政府承擔的部分公共品由村級自行提供不僅可行，也更能反映居民的偏好，從而更有效率。（3）在農村經濟市場化過程中，以農民為主體的社會組織（如農協等）得到了一定程度的發展，作為農民與市場、農民與政府的中介和橋梁，這些社會組織不僅向農民提供市場信息，也按照市場性原則組織農民從事各種公益活動，成為政府和市場組織之外提供農村基層公共品不可忽視的第三支力量，因此，鄉級政府目前承擔的一些準公共品可以考慮由這些社會組織提供。基于農村社會經濟發展的新形勢，目前應著手進行鄉級財政的職責分流改革，區分公共品的受益特征，把不同層次和性質的公共品依次向縣級財政、村級組織和以農民為主體的社會組織分流，在此基礎上，取消鄉級政府和鄉級財政的機構設置。

取消鄉級政府和財政的機構設置是否對新農村建設帶來負面的影響？縣級政府是否有能力直接在眾多的行政村之間進行協調和提供公共服務？無疑，新農村建設需要發揮政府特別是農村基層組織的作用，但這個政府必須是精簡、廉價、高效的政府，取消鄉級政府和財政正是精簡機構，從而防止農民財政負擔反彈的重要舉措。只要縣一級政府能在轄區內有效地行使協調和管理職責，取消鄉級政府的機構設置對社會主義新農村建設是有利的。而提高縣級的行政能力，關鍵是樹立勤政意識和加強電子政務、通訊等行政基礎設施的建設。對于那些管轄面積大、村莊多的縣，還可以考慮在原鄉鎮所在地設立派出機構，以提高縣級政府的行政管轄能力。

取消鄉級政府和財政的機構設置是否會給基層政府的公共品建設帶來過高的監督和信息成本。就基層公共品的建設而言，其主要涉及兩個方面的信息交流和監督。一是政府系統內部上下級之間，二是政府與公眾之間。由于減少了政府和財政層次，可以降低政府間的信息交流成本，也有利于上級部門自上而下的監管。然而，有些公共品由鄉改縣提供，由于擴大了管轄的范圍，公共品的提供又要反映基層公眾偏好和實現公眾自下而上的有效監督，其難度相對會加大。筆者認為，這個問題可以通過推進基層民主制度，特別是縣級人民代表大會制度建設來解決，把公共品的建設真正建立在民主決策和民主監督的基礎上，也是中國地方公共財政建設的一個基本方向。

三、“省管縣”的浙江經驗是否可以在全國推廣

“省管縣”是超越“下管一級”傳統行政規則，省級政府跨過市級政府與縣級政府建立直接財政關系的財政體制。這種體制最初出自浙江，并取得巨大成功，被譽為“浙江經驗”。浙江“省管縣”體制最明顯的積極作用是從兩個方面促進了省內縣域經濟的發展和壯大。一是與“市管縣”相比，實行市縣分治和市縣財政同級，縣級政府在財政上獲得了更多的發展權限。二是較之“市管縣”，省級政府對縣域經濟具有更強的調控和協調能力。浙江縣域經濟約占浙江全省生產總值和財政收入的70％。2002年有24個縣進入“全國縣域經濟基本競爭力百強縣”行列，2003年達到27個，2004年增至30個。2005年，58個縣市財政總收入全部過億元，地方財政收入過億元的達55個（朱柏銘，2006）。

與浙江縣域經濟快速發展形成鮮明對比的是，全國大多數縣域經濟發展步履維艱，財政困難問題異常突出，亟需體制創新實現突破和發展。然而，有人認為，省直管縣體制在浙江的成功，有浙江特殊的地理環境和經濟發展狀況等因素作為背景（閻坤，2004）：（1）浙江是個小省，其陸地面積僅10.18萬平方公里，東西、南北的直線距離也只有450公里左右。省內四通八達的高速公路，使4小時內可以到省內的任何一個縣，電話、傳真和網絡已覆蓋全省，信息傳遞渠道多，而且能確保暢通無阻。（2）浙江大中城市數量偏少，許多地級市如同江南小鎮，其在全省經濟中的地位遠不及其他省份那么重要。同時浙江許多縣（市）經濟發達，小城鎮數量多，分布密集。（3）浙江對省以下采用的是分稅加增長的分稅模式和財政與地稅合署辦公的組織形式，這是省直管縣得以有效運行的重要保障（楊之剛、張斌，2006）。從其他省份看，目前采用分稅加增長這一分稅模式的只有江蘇，而且大多數省份實行地稅部門垂直到省管理的組織形式。同時，也有些人基于上述因素而質疑和擔心：對浙江頗為有效的“省管縣”體制，對其他省份是否有效，是否可以在全國推廣。

筆者認為，浙江省特殊的地理和經濟背景并不完全構成“省管縣”在全國推廣的障礙。（1）雖然浙江采用了分稅加增長的分稅模式和財政與地稅合署辦公的組織形式，但這些制度屬于稅收劃分上促進縣域經濟發展的激勵機制和提高財政運作效率的制度安排，不是實行省管縣體制的必備條件。（2）浙江省大中城市偏少，地級市規模不大，對縣域經濟的輻射和帶動作用有限，這是浙江為什么沒有實行市管縣而采用省管縣體制的一個重要考慮。但地級市規模較大的其他省份，采取市管縣體制是否就一定能發揮城市的輻射作用？實際情況是，實行市管縣體制的省份，中心城市不僅未能發揮對縣級經濟的輻射和帶動作用，反而出現了“市吃縣”、“市刮縣”問題，中央和省級財政為促進農村社會發展給予縣級財政的財權和財力也往往被市級財政截留，市管縣在某種程度上不是促進而是制約了縣級財政和農村社會經濟的發展。可見，發揮地級市的經濟輻射作用不是否定省管縣的理由。要真正發展縣域經濟，恰恰必須改革市管縣為省管縣。（3）浙江省的省情為省管縣的有效運行提供了便利條件。對于那些轄區廣大的省和自治區而言，推行省管縣是否會超過省級管理負荷和管理半徑而出現“管理失效”？或為了有效管理而增加管理機構和人員而付出“行政過大”的成本代價？這的確是在借鑒“浙江經驗“時必須考慮的重要問題。但這個問題并非不能解決，思路有兩條：一是進行“縮省”改革，即縮小省級管理范圍，增加省級數量，當然，這項改革關乎國家的治理結構，應慎重行事，即使必要，也是改革后期的舉措。二是提高省級管理能力，即提高財政管理的科技含量，廣泛運用電子技術和網絡技術，發展電子政務，在不增加人員和機構成本的情況下，提高管理的效率。比較而言，這項改革舉措在當前更為可行，也符合國際上財政管理的發展趨勢。總之，對浙江行之有效的“省管縣”體制應作為中國地方財政體制改革的一個方向，當然，各省應根據本省省情，完善相應的配套措施，只有這樣，才能使這項改革真正落實到位，發揮其應有的作用。

四、“一級政府一級財政”與“事權與財權統一”理念是否需要重新認識

長期以來，“一級政府一級財政”以及“事權與財權統一”是中國建立和完善財政體制一向遵從的基本原則或理念，也是判斷財政體制合理與否的基本標準。但在目前地方財政體制改革的新背景下，有人對這些理念產生了懷疑，認為需要在新形勢下重新認識。

關于“一級政府一級財政”，有人認為，如果固守這個原則，那么，在現行憲法規定的四級地方政府架構不變的情況下，就必須對應設置四級財政，從而如上所述的財政層次精簡（如撤銷鄉級財政）的改革就無法進行，財政層次過多的種種弊病也難以克服。所以，應突破“一級政府一級財政”或“財政體制必須與行政體制相匹配”的原則束縛，在政府行政層次不變的情況下，單方面調整財政層次或率先推進財政級次的精簡改革。④

筆者認為，不同意“一級政府一級財政”的觀點是值得商榷的。（1）從理論上講，財政權是一級政府（權）賴以存在的基礎，也是一級政權的重要內容。如果一級政府沒有自身相對獨立的財權支撐，而完全依靠上級的轉移支付，必然會在相當程度上聽命于上級政府（在中國有條件轉移支付占較大比重的情況下尤其如此）。而沒有決策權的政府實際上只是上級政府的辦事機構，是稱不上真正意義上的一級政府的。（2）在中國地方財政層次改革中出現的一級政府與一級財政不相匹配的矛盾只是名義上的和暫時的現象。在一些地方鄉級財政被虛化或撤銷以后，其對應的政府已經不再是真正的一級政府了，只是由于憲法關于政權結構修改滯后的原因，其名義上仍然存在而已。這就是說，在虛化鄉級財政的同時實際上也就虛化了鄉級政府的職能作用，不存在財政層次單方面精簡改革的問題。

關于“事權與財權統一”問題。有人認為，1994年以來的分稅制改革已經突破（或背離了）了這一原則，因為中央政府有了比事權更大的財權，而省以下地方政府的財權與事權相比要小。盡管分稅制改革的漸進性和階段性使得中國目前的政府間財政關系出現了新的矛盾和問題，但不能認為實行事權和財權統一就可以解決這些矛盾和問題。事實上這可能導致體制的倒退和回歸。從這種意義上，應該更新“事權與財權統一”的理念。⑤

筆者對上述 “事權和財權統一”會導致舊體制回歸的觀點不能認同。（1）實行分稅制財政體制同樣要求事權和財權的統一或匹配。因為事權作為政府利用財政手段應該實現的任務和目標，必須以財權作為基礎，這在任何體制下都是相同的。分稅制與傳統財政體制的區別不在于事權和財權是否匹配，而在于事權和財權在政府間的配置格局及其統一或匹配的方式。計劃經濟時期的財政體制是一種事權和財權高度集中于中央政府的集權型配置體制，分稅制財政體制則不是單純的強調集權或分權，而是把事權和財權在政府間進行合理的配置，從而實現不同級次財政間事權和財權的統一和匹配。（2）分稅制框架下的事權和財權的調整不會導致體制（包干體制）的回歸。分稅制框架下政府間縱向的財力和財權配置一般總是通過初始分配和再分配兩個階段來完成，最終實現各級政府事權和財權的匹配。政府間財權初始分配的任務是通過稅收劃分保證中央政府占有較高的財權比重，以保證中央足夠的財權行使經濟穩定、收入再分配和全國性公共品提供的職能。而財權再分配的任務則是通過轉移支付機制保證地方有相應的財權（財力支配權）提供地方性公共品。特別需要強調的是，在財權再分配過程中地方財權的增加，并不意味著中央財權的對等減少，因為，中央對地方轉移支付的過程不是中央交出財權，而是對財權的運用過程。因此，筆者認為，中國現階段政府間財政關系的一系列問題的形成，并不在于中央集中了較大的財權，而在于分稅制所要求的轉移支付制度不完善（其主要表現是中央稅收返還和有條件轉移支付比重過大，而能夠通過轉移支付的運用而增加地方財力支配權的無條件均等化轉移支付比重過小），中央未能通過財權的再分配擴大地方的財權，實現中央和地方財權與事權的各自匹配。下一步，如果我們能夠在轉移支付制度上進行較大力度的改進，就可以在基本鞏固中央財權的同時擴大地方財權。這項改革，不僅不會導致包干體制的回歸，反而，可以加快分稅制的改革。

注釋：

①賈康（2006）把這種主張綜合概括為“縱向分兩段，橫向分兩塊（類）”。

②主流的改革方案提出的推行財政層次扁平化改革另一個要點是下文所論的“省管縣”代替“市管縣”，實行市縣財政同級。

③當然，推行“鄉財縣管”還有其他目的，如保證鄉級財政基本經費的需要和加強對鄉級財政的監管。

④傅光明：《一級政府一定要有一級財政嗎？》，《中國財經報》2005年11月1日。

⑤倪紅日：《應該更新“事權與財權統一”的理念》，《涉外稅務》2006年第5期。

［參考文獻］

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［2］楊之剛，張斌.中國基層財政體制改革中的政府級次問題［J］.財貿經濟，2006，（3）.

［3］陳錫文.中國農村公共財政制度：理論、政策與實證研究［M］.北京：中國發展出版社，2005.

［4］朱柏銘.“省管縣”財政體制的幾點思考［J］.中國財政，2006，（6）.

［5］賈康.正確把握大思路 配套推進分稅制——兼與““縱向分兩段，橫向分兩塊”的主張商榷［J］.財經論叢，2006.

［7］段國旭.推進縣鄉財政體制的非均衡改革［J］.財政研究，2006，（9）.

責任編輯，校對：艾嵐