政策失效、制度創(chuàng)新與性別平等

[摘 要]村委會換屆選舉中婦女保護(hù)性政策，確保婦女進(jìn)入村委會的目標(biāo)。在對湖北省城郊結(jié)合部的五村婦女參政情況調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，婦女干部在村務(wù)管理中未能發(fā)揮與其比例相對應(yīng)的作用，產(chǎn)生“政策失效”。要借用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，通過非正式制度的創(chuàng)新和正式制度的優(yōu)化探討農(nóng)村婦女參政的路徑選擇，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村婦女在參與村民自治中的性別平等。

[關(guān)鍵詞]政策失效；制度創(chuàng)新；性別平等；農(nóng)村婦女參政

[中圖分類號]D668 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1009－2234(2007)02－0060－02

有學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村婦女參與村民自治是“一種強(qiáng)制式的措施”。^[1]根據(jù) “內(nèi)因是事物發(fā)展的根本，外因是事物發(fā)展的條件”原理，筆者認(rèn)為，農(nóng)村婦女參與村民自治是在社會民主的發(fā)展、婦女社會地位提升、性別意識的提高及自身參政意識覺醒等內(nèi)在制度變遷和規(guī)范政治行為文明、適應(yīng)農(nóng)村“3860”現(xiàn)狀等政治和社會制度需求等“內(nèi)因”基礎(chǔ)上，據(jù)此實(shí)施的外在保健性制度。

一、導(dǎo)論：農(nóng)村婦女參與村民自治的制度分析

國務(wù)院頒布的《中國婦女發(fā)展綱要（1995－2000年）》、《中國婦女發(fā)展綱要（2001-2010年）》中，要求村民委員會女性要占一定比例，鼓勵和推動婦女參與討論和決定基層公共事務(wù)。筆者認(rèn)為，提出和保證農(nóng)村婦女參與村民自治的制度原因存在如下考慮：

1.婦女自身解放的需要。恩格斯指出：“在任何社會中，婦女解放的程度是衡量普遍解放的天然尺度”。^[2]隨著婦女文化知識水平的提高、男女平等觀念的宣傳、婦聯(lián)組織及社會有關(guān)部門對女性權(quán)益的有效保障以及典型的女強(qiáng)人榜樣的樹立等原因，婦女在各領(lǐng)域的參與空間不斷擴(kuò)大。女性參與政治領(lǐng)域是維護(hù)自身權(quán)利的合法途徑，提高自身地位、提升參政議政能力的有效方式。農(nóng)村婦女在當(dāng)前信息化的時代，參與經(jīng)濟(jì)活動和了解、參與村務(wù)管理來實(shí)現(xiàn)自身的解放已經(jīng)成為內(nèi)在的需求。

2.規(guī)范政治行為文明。婦女參政行為可使政治斗爭暴力性弱化，政治統(tǒng)治階級基礎(chǔ)擴(kuò)大，調(diào)節(jié)政治行為中的男性與女性的力量對比，建立和諧的政治行為環(huán)境和氛圍。^[3]在農(nóng)村“男主外、女主內(nèi)”傳統(tǒng)思想下形成的男性政治統(tǒng)治，表現(xiàn)為以能力、權(quán)力和暴力為特征的力治形式，由此產(chǎn)生的性別偏好和性別排斥，極大地制約了農(nóng)村婦女參與鄉(xiāng)村治理的進(jìn)程。^[4]女性利益代言人的缺席，等于剝奪了女性在公共事務(wù)中的發(fā)言權(quán)，使得決策過程忽視、歪曲甚至剝奪女性群體需求，將男權(quán)文化中不自覺的性別歧視態(tài)度轉(zhuǎn)化為公開、自覺的歧視性制度和行為。^[5]實(shí)現(xiàn)代表農(nóng)村“半邊天”農(nóng)村婦女的話語權(quán)，既是馬克思主義男女平等觀的體現(xiàn)，也是規(guī)范政治文明、實(shí)現(xiàn)有效村民自治的保證。

3.農(nóng)村現(xiàn)狀的要求。上世紀(jì)80年代后期，大量農(nóng)民涌入城市打工，農(nóng)村進(jìn)入了“男工女耕”的時代。如今農(nóng)村中占大多數(shù)的人是“3860”人口（3歲、8歲的小孩，38婦女、60歲以上的老人），農(nóng)村婦女肩負(fù)起了家庭的生產(chǎn)、生活以及社會責(zé)任。作為農(nóng)村人口中比例中占多數(shù)的農(nóng)村婦女的政治參與不僅是自身婦女權(quán)益的保障，更是農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要保證。

以上等制度原因，農(nóng)村婦女參與村民自治已經(jīng)成為村民自治制度中的重要環(huán)節(jié)。湖北省在村民選舉中婦女參與村民自治推行的保護(hù)性政策（如保留婦女干部職位、保留女性候選人等），調(diào)研村婦女干部在村干部中比例在15％以上。但是，“參與者（及政策分析家）忘卻了政府的根本目的是幫助人民解決問題而非選擇贏家和輸家”。^[6)(P23)女村官在進(jìn)入村委會后，卻沒有發(fā)揮與其比例相應(yīng)的作用，沒有成為婦女利益代言人并平等地參與村務(wù)管理和決策，造成“政策失效”。

二、政策失效：農(nóng)村婦女參與村民自治的現(xiàn)狀探討

1.選舉成功：政策機(jī)械執(zhí)行

為實(shí)現(xiàn)選舉順利進(jìn)行、結(jié)果的順利產(chǎn)生，婦代會主任多由村黨支部直接任命，在選舉中婦代會主任受益于保護(hù)性政策能夠順利進(jìn)入當(dāng)選。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人、男、女候選人的動員，農(nóng)村婦女一般都會在選舉當(dāng)天前去投票，以至于女公民投票率高達(dá)95%^{[7) (P17)}。多數(shù)農(nóng)村婦女對參與村民自治制度的理解也僅限于此。她們不知道民主選舉后還有“民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的權(quán)利。政策信息不均等占有，以及對選舉政策的機(jī)械執(zhí)行，是對農(nóng)村婦女參政基礎(chǔ)權(quán)利的剝奪。

2.工作束縛：內(nèi)外雙重桎梏

農(nóng)村婦女參政的障礙來自內(nèi)部自身思想、自身能力和外部對婦女參政的歧視、政策非剛性執(zhí)行兩個方面。“第二屆基層農(nóng)村婦女參政議政研討會”問卷調(diào)查顯示，在問到“你認(rèn)為婦女參政最大的障礙是什么?”，39．0%的女村官認(rèn)為是“傳統(tǒng)封建思想”、“婦女文化水平不高”(17．1%)和“經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)重”(12．2%)。此外還有“沒有法律保障”(9．8%)和“男領(lǐng)導(dǎo)排斥”(9．8%)，雖然比例不高但仍有近10%的女村官認(rèn)為它們是影響婦女參政的最大障礙。^[8]以上種種原因，“農(nóng)村婦女仍舊被排除在村里大多數(shù)有權(quán)做出決定的職務(wù)之外，但她們知道了，只要自己愿意的話，是可以擔(dān)任這些職務(wù)的——問題是，她們寧可選擇不干”。^[9]

3.參政平臺：婦女組織弱化

由于社會資源的相對匱乏，婦女的組織優(yōu)勢在農(nóng)村村委會選舉和村級治理中難以發(fā)揮作用，婦代會自身組織乏力使婦女在選舉中難以形成合力，以表達(dá)婦女的意愿。^[10]在我們的調(diào)研中，村婦女組織只是簡單的執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排的計生等工作，對于組織農(nóng)村婦女參與村務(wù)管理，連一些婦女主任都說，“私下里說說就是了，說了也沒有用”。作為婦女參政的重要平臺——婦女組織，由于工作重心不在婦女政治思想的提高，沒有起到促進(jìn)農(nóng)村婦女參與村民自治的作用。

4.利益代言人：婦女干部邊緣化

婦女干部作為農(nóng)村婦女群體的利益代言人，除常規(guī)性的計生工作外，還有聯(lián)系婦女致富門路，參與村務(wù)管理等職能。問及參加過幾次決策村中事務(wù)的會議時，一位工作16年的老婦女主任氣憤的說：“他們（村書記、主任等村干部）開會不喊我，我怎么可能參加呢。”我們由此想起剛到觀察村，筆者提出要和婦女主任交流時，村書記回答：“她就負(fù)責(zé)計生工作，別的什么也不知道”。婦女干部職能單一化，在村務(wù)工作中被邊緣化，體現(xiàn)了男權(quán)在農(nóng)村中的統(tǒng)治地位。

三、制度創(chuàng)新：農(nóng)村婦女參與村民自治的路徑選擇

諾思認(rèn)為：“制度是一個社會的游戲規(guī)則，或更規(guī)范地說，它們是為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的系列制約。制度是由非正式約束（道德的約束、禁忌、習(xí)慣、傳統(tǒng)和行為準(zhǔn)則）和正式的法規(guī)（憲法、法令、產(chǎn)權(quán)）組成。”^{[11) (P3)}筆者借用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，通過非正式制度的創(chuàng)新和正式制度的優(yōu)化，分析農(nóng)村婦女參與村民自治的路徑選擇。

（一）非正式制度的創(chuàng)新

1.政治心理：性別歧視到性別平等

王浦劬認(rèn)為，“政治心理就是社會成員在政治社會化過程中對社會政治關(guān)系以及由此而形成的政治行為、政治體系和政治現(xiàn)象等政治生活的各個方面的一種自發(fā)的心理反映，表現(xiàn)為人們對政治生活某一特定方面的認(rèn)知、情感、態(tài)度、情緒、興趣、愿望和信念等等，構(gòu)成了人們政治性格的基本特征”^{[12) (P308)}。農(nóng)村婦女群體政治心理創(chuàng)新，就要繼續(xù)引導(dǎo)其形成共同的政治認(rèn)知、需求意識和動機(jī)、相似的政治情感。構(gòu)建性別平等的政治心理，是農(nóng)村婦女參與村民自治的基礎(chǔ)。

2.家族觀念：排斥到認(rèn)可

對于婦女參政，一些家庭成員（尤其是年長者）對女兒、兒媳的參政行為存在排斥的觀念。婦女干部在村務(wù)管理中，不僅能夠代表婦女利益，維護(hù)他們的權(quán)益，同時作為家族一員，能夠從自身的切身利益出發(fā)，考慮政策的可行性及進(jìn)行政策的成本收益比較，維護(hù)本家族的利益。此外，婦女干部每年還有幾千元的工資，在自給自足的農(nóng)村還是比較客觀的收入。從功利角度考慮，家族成員的觀念只要加以合適引導(dǎo)，農(nóng)村婦女參政就會有強(qiáng)有力的支持。

3.社會地位：依賴到相對獨(dú)立

在當(dāng)前農(nóng)村“男工女耕”的時代，女性的獨(dú)立性日益顯現(xiàn)。有知識、有能力的一些女性同丈夫一同外出打工，一些因?yàn)樾『⒛暧鬃x書、家中老人需要照顧等因素，在家中擔(dān)負(fù)著“養(yǎng)老扶幼”的重任，同時還要進(jìn)行田間耕作。農(nóng)村婦女的經(jīng)濟(jì)能力正在走向獨(dú)立，承擔(dān)了更大的家庭責(zé)任和社會責(zé)任。農(nóng)村婦女儼然已經(jīng)成為當(dāng)前農(nóng)村社會的主人。在此背景下，農(nóng)村婦女參與村民自治，完全符合當(dāng)前農(nóng)村現(xiàn)實(shí)，以此充分維護(hù)其自身利益。

（二）正式制度的優(yōu)化

1.政治制度環(huán)境優(yōu)化。“社會政治制度是政治心理的一個主要來源，決定和制約著政治心理的發(fā)展水平”^{[13) (P319)}《中國婦女發(fā)展綱要（2001-2010年）中提出要為婦女參政議政創(chuàng)造良好的社會政治環(huán)境，包括保障婦女享有與男子平等的培訓(xùn)教育機(jī)會，加強(qiáng)對女干部的培訓(xùn)教育和輪崗鍛煉，提高婦女參政議政的意識和競爭能力，加強(qiáng)對女性專業(yè)技術(shù)人員和管理人員的培訓(xùn)，提高其政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力……。建立良好的政治制度環(huán)境，是農(nóng)村婦女參與村民自治的根本條件。

2.政策執(zhí)行：實(shí)現(xiàn)海選真實(shí)內(nèi)涵。如何在政策執(zhí)行過程中真實(shí)的提高婦女參政覺悟，充分的享有政策信息，真正的在參與村務(wù)管理實(shí)現(xiàn)自身的話語權(quán)，專家們尚還沒有統(tǒng)一的答案。筆者認(rèn)為，政策執(zhí)行過程中需要在村委會和婦代會之間進(jìn)行工作的互動和監(jiān)督。比如，婦代會對婦女反映的意見要及時在村委會上討論，年終考核一共解決了多少，落實(shí)了多少，形成“兩會”之間的監(jiān)督。

3.組織建設(shè)：婦女工作的保障。婦聯(lián)組織是培養(yǎng)農(nóng)村婦女參與村民自治的基地，使農(nóng)村女性了解有關(guān)婦女法律、法規(guī)及自身的權(quán)利，發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)優(yōu)秀農(nóng)村婦女，增強(qiáng)婦女干部的后備力量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)婦聯(lián)組織對婦代會工作進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、政治定期全方位的考核，同時為村級婦聯(lián)組織提供必要的經(jīng)費(fèi)，為婦女工作的開展提供必要的經(jīng)濟(jì)條件。

農(nóng)村婦女參與村民自治，要完善非正式制度基礎(chǔ)，正式制度在此基礎(chǔ)上加以優(yōu)化，達(dá)到二者的有益結(jié)合，產(chǎn)生制度結(jié)構(gòu)效益的最大化與安排效率的最優(yōu)化，有效避免農(nóng)村婦女參與村民自治“選舉成功”而“政策失效”現(xiàn)象。

[參 考 文 獻(xiàn)]

(1) 韓玲梅，黃祖輝.“政策失敗”、比例失衡與性別和諧——農(nóng)村婦女參與村民自治的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析(J).華中師范大學(xué)學(xué)報，2006(7).

(2)馬克思恩格斯全集(第20卷)(M)．北京：人民出版社，1972.

(3) 王瑞芹.婦女參政與政治行為文明(J).婦女研究論叢，2005(7).

(4) 劉筱紅.以力治理、性別偏好與女性參與——基于婦女參與鄉(xiāng)村治理的地位分析(J).華中師范大學(xué)學(xué)報，2006(7).

(5)吳小英.女性主義認(rèn)識論與公共政策(J).婦女研究論叢，1998(1).

(6)(美)邁克爾·麥金尼斯，多中心治道與發(fā)展(M).毛壽龍，譯.上海：上海三聯(lián)出版社，2000.

(7) 李銀河.女性權(quán)利的崛起(M).北京：文化藝術(shù)出版社，2003.

(8)郭慧玲.女村官:參政路上攜手行(EB/OL).http://www.cnladys.com，2003-11-14 .

(9)劉筱紅.婦女參與村委會選舉的現(xiàn)狀、問題及對策(Ｊ).地方行政與公共管理，2001(6)．

(10) 劉筱紅.農(nóng)村村級婦代會組織與婦女在村委會選舉中的地位(J).華中師范大學(xué)學(xué)報，2002(11).

(11)諾思.制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效(M).上海：上海三聯(lián)書店，1994.

(12) (13)王浦劬.政治學(xué)基礎(chǔ)(M).北京：北京大學(xué)出版社，1995.

(責(zé)任編輯：張振華)