對建筑領域拖欠農民工工資的政策分析

［收稿日期］2007－05－11

［作者簡介］張景麗（1981—），女，河南周口人。2005級碩士研究生，研究方向為人力資源管理。

［摘 要］近年來，建筑領域拖欠農民工工資問題已成為社會的焦點。為有效的解決這一問題，維護農民工的權益，國家出臺了一系列的政策。這些政策實施以來，拖欠工資問題在一定程度上得到了緩解，但是新的拖欠問題依然存在，必須采取措施加以解決。

［關鍵詞］農民工；工資拖欠；政策

［中圖分類號］F404.2［文獻標識碼］A［文章編號］1009－2234(2007)03－0124－02

一、建筑領域拖欠農民工工資的政策背景和現狀

改革開放后，尤其是20世紀80年代中期到20世紀90年代中期，隨著城鄉二元體制的打破，“民工潮”開始出現，農民工開始作為一個群體逐步形成并日益壯大起來。但這個時期拖欠農民工工資還沒有成為一個嚴重的社會問題，直至20世紀90年代以來，隨著進城務工的農民日漸增多，拖欠問題尤其是建筑領域的拖欠問題日益凸現出來。為此，有關國家機關出臺了一系列的政策，主要包括：2003年1月5日國務院辦公廳下發的《關于做好農民工進城務工就業管理和服務工作的通知》，2003年9月30日勞動和社會保障部下發的《關于切實解決建筑企業拖欠農民工工資問題的通知》，2003年11月22日國務院辦公廳下發的《關于切實解決建筑領域拖欠工程款問題的通知》以及2004年9月6日勞社部下發的關于印發《建設領域農民工工資支付管理暫行辦法》等。這些政策實施以來，建筑領域拖欠農民工工資的問題在一定程度上得到了緩解，并取得了一定的成效，然而，拖欠依然存在。那么目前建筑領域拖欠農民工工資處在一個什么狀況呢？據全國總工會統計，2003年共清欠歷史拖欠工資288.9億元，但當年新增拖欠達301.7億元。以建筑行業為例，拖欠工程款和農民工工資問題十分突出，2004年全國累計拖欠工程款3660多億，截至2004年6月底，累計拖欠農民工工資323.16億元，僅2003年就拖欠161.79億元^〔1〕。

二、建筑領域拖欠農民工工資政策存在問題及原因分析

建筑領域拖欠農民工工資政策是一項旨在維護農民工權益，保障社會穩定的利國利民的政策，之所以難以執行，其原因是多方面的。

（一）政策本身不完善

1.政策過于籠統、概括，缺乏可操作性

政策對于農民工賠償的規定不科學，這體現在2003年1月5日國務院辦公廳下發的《關于做好農民工進城務工就業管理和服務工作的通知》，其中第三條專門對拖欠和克扣農民工工資問題進行了規定，它指出：“農民工合法權益造成損害的，要責令其進行賠償。”然而，《通知》對于如何賠償以及賠償多少則沒有做具體的規定，這使得政策執行者在執行政策時就會有很大自由發揮的空間，而這必然會影響政策的順利實施。

2.政策對違法行為的處罰力度不夠

從有關建設領域農民工工資的一系列政策來看，我們可以看到其中的不足之處就是對于違法行為的處罰偏輕。具體來講，在勞動關系的建立上，對用人單位不與農民工簽訂勞動合同的處罰只是責令其改正，而對于仍未改正的行為則沒有進一步的懲罰措施；在工資支付方面，對拖欠、克扣農民工工資等行為，沒有具體的處罰措施；對企業主拖欠、克扣農民工工資的只是責令其及時補發，而對于企業主拖欠、克扣農民工工資后的逃匿等行為則沒有強制性的措施。

3.政府的雙重角色影響了政策的順利實施

在建筑市場中，政府既是勞動合同的參與者，清欠工作的執法者，也是拖欠農民工工資的大戶， 身兼“運動員”和“裁判員”雙重的角色，這必然會影響到政策的有效執行，而事實證明也是如此。許多政府工程都是在資金不到位的情況下開工的，而要保證工程的順利進行，就只好利用拖欠工程款的的方式強撐著進行建設，造成農民工工資的拖欠。尤其是一些地方政府不切實際地搞“形象工程”和“政績工程”，造成在建筑規模不斷擴大的同時，拖欠工程款進而拖欠農民工工資的問題愈來愈嚴重。據統計，截至2004年12月3日，我國拖欠建筑業農民工工資高達336億1440萬元，^〔2〕其中，政府拖欠就占36.61%，西部地區12省市政府拖欠占西部地區拖欠總額的48.97%^〔3〕。

4.配套措施不健全

一項政策的實施必須有其他政策相配合，才能發揮政策的整體效應。雖然國家出臺的相關政策中也涉及到了一些有關如何妥善解決拖欠農民工工資問題的措施，比如， 2003年9月30日勞動和社會保障部下發的《關于切實解決建筑企業拖欠農民工工資問題的通知》中第七條規定：“建立企業工資支付信用制度。”但是，目前我國建筑業的信用評價體系尚未建立起來，許多對于農民工工資的約定還只停留在口頭形式。此外，建筑業農民工工資支付的保護機制也是不健全的。目前，專門用于解決建筑業農民工工資支付問題的法律、法規確實不少，然而，許多的法律、法規只是內容上的簡單重復，關于建立農民工工資支付的長效機制方面的卻很少。比如， 2003年1月5日國務院辦公廳下發的《關于做好農民工進城務工就業管理和服務工作的通知》，其針對工資支付問題提出的主要措施無非是《勞動法》和《企業破產法》等法律中原有內容的重復，并沒有實質性的更改。

（二） 執行環節存在問題

1.政策宣傳不到位

政策不僅要對政策執行者進行宣傳，也要對政策對象進行宣傳。首先，政策執行者尤其是地方政府對建筑領域拖欠農民工工資問題認識不足，有人認為欠薪是建筑企業的行為，政府不應該管；也有人認為清欠工作會影響到本地經濟發展的速度，不愿認真治理欠薪問題。其次，作為政策對象的農民工，其文化素質普遍較低，對國家的政策、法律、法規了解甚少。在他們進入勞動力市場與用人單位發生勞動關系時，根本不知道用人單位是否具備了用人資格，是否取得了勞動保障守法誠信合格證書等等。

2.政策執行者有法不依，執法不嚴

作為用人單位的建筑企業，為追求利益的最大化，甚至在資金不到位的情況下開工，而農民工外出務工比較分散，在供過于求的勞動力市場競爭中始終處于弱勢地位，致使一些建筑企業利用這種對農民工不利的局面，故意拖欠或克扣農民工工資。針對這種情況，作為政策執行者的行政執法部門和勞動行政主管部門本應拿起法律武器，為維護農民工的權益而斗爭。而事實上，他們往往有法不依，執法不嚴，對違法用工和欠薪現象不處理或處理偏輕，甚至認為執法嚴格會影響到當地的投資環境并因而庇護欠薪者，使欠薪者自感有政府“靠山”而惡意拖欠農民工工資。

三、對建筑領域拖欠農民工工資政策創新的建議

1.完善政策

只有明確具體的政策，才便于操作。比如：對欠薪行為的處罰，政策要規定賠償的標準。再比如，在對待農民工工資支付上，除規定要采用按月支付的形式外，還可規定對臨時招納的農民工實行周薪或日薪制等等。

2.加大懲罰力度

為了遏制拖欠農民工工資現象，目前，我國修訂中的《建筑法》征求意見稿已經規定了對于拖欠農民工工資的行為，最高可處以30萬元的罰款，從而給拖欠單位一個嚴重的警告，以避免其拖欠工資的行為。此外，建議全國人大常委會對《刑法》進行修改，增加因拖欠農民工工資行為造成嚴重后果的，應追究拖欠工資當事人的刑事責任的規定，加大對拖欠單位的處罰力度，從而對拖欠農民工工資行為起到震懾作用。

3.加強政策的宣傳指導

首先是對政策執行者尤其是地方政府進行宣傳指導，讓他們認識到解決建筑領域拖欠農民工工資問題事關人民群眾的切身利益，經濟的發展和社會的穩定，地方政府有責任也有義務做好清欠工作。其次是要做好對農民工的宣傳工作。要充分利用新聞媒體宣傳勞動保障法律、法規知識，開通法律、法規和政策咨詢熱線，農村勞動輸出較多的地區要組織農民工對政策和法律、法規的培訓和學習，讓他們了解用人單位是否具備用人資格，是否取得了勞動保障守法誠信合格證書，以及當發生拖欠、克扣農民工工資問題后，農民工應通過什么渠道來追討欠款，以此來維護其合法權益。

4.加大政策執行者的執法力度

政策執行者能夠有法必依，執法必嚴，是保證政策有效實施的一個重要的因素。首先是建筑市場監管的建設行政主管部門應著力培育競爭有序的建筑市場，在審批項目時，要嚴格審查資金到位情況，對于資金不到位的建筑單位絕不發施工許可證。其次，負有勞動監察職責的勞動行政主管部門要建立就業登記和錄用備案的管理制度，明確要求用人單位在錄用民工之前要向主管部門登記備案，申報招收農民工的數量和工資保障；此外，嚴禁私招農民工，在勞動監察中發現或接到舉報拖欠農民工工資的案件后，及時立案、及時調查，及時處理，對惡意拖欠的單位要嚴肅處理。

5.完善配套措施

（1）設立農民工工資專用帳戶制度。即任何使用農民工的建筑企業，都要在某個確定的銀行設立帳戶，企業在銀行的農民工工資帳戶一經開立，就不能隨意更改，而且只能用于支付農民工工資。帳戶資金由工程建設單位和承包工程企業各承擔50%，建設單位的資金在工程竣工時抵扣。如果發現有隨意轉移專款的現象，開戶銀行可以隨時向相關部門通知舉報。通過采取這樣的方式，可以使農民工工資的足額如期發放得到很好的保障。

（2）建立信用檔案制度。首先，清查各建設單位拖欠工程款和建筑企業拖欠農民工工資的情況，根據其拖欠程度的不同，分為不同的信用等級，對于信用較好的企業，可以少交或者不交農民工工資專用資金；而對于信用差的企業，要多交資金。其次，將信用檔案向社會公布，對于信用差的建筑企業及其法定代表人的名單給予通報。上海在這方面已經開始探索建立“不良名單”制度，對一些不守信用的企業進行曝光，建設部也已經采取網上公布拖欠農民工工資的建筑企業名單的做法，以此來提高建筑企業的誠信意識。

6.明確政府的角色定位

政府既是民工維權的服務者，也是法律法規的執行者。為了維護農民工的切身利益，政府應超然于勞資雙方的博弈之外，通過法律法規的制訂執行，對整個博弈過程進行監管。將投資、建設、監管和使用適當的分開，對相對集中的行業進行專業化的管理，通過政府采購資金、財政直接撥付的辦法，由財政部門按照合同規定，向中標的建筑企業直接撥付工程款，以減少中間環節產生的權力尋租，以此來嚴格規范政府投資工程的建設運行。

［參考文獻］

〔1〕拖欠農民工問題日益突出，農民工討薪路在何方〔Z〕.

〔2〕杜宇.建設部多管齊下償付2003年以前拖欠的農民工資〔EB/OL〕.人民網，2004-12-16.

〔3〕中華人民共和國建設部.全國解決建筑領域拖欠工程款和農民工工資問題基本情況〔Z〕.2004.

〔責任編輯：佳 忠〕