民辦教育“合理回報”的尷尬境遇

［收稿日期］2007－04－17

［作者簡介］單敏（1982—），女，浙江湖州人。2005級教育經濟與管理專業研究生，主要從事教育政策等研究。

［摘 要］“合理回報”原則是《民辦教育促進法》中最具突破性，最能鼓勵、促進民辦教育事業發展的規定。該政策的出臺必將給民辦教育事業發展帶來新的契機，但是，在法律的具體實踐領域，它卻遭遇著社會認可和法律條文落實等方面的尷尬。

［關鍵詞］合理回報； 《民辦教育促進法》； 《民辦教育促進法實施條例》

［中圖分類號］G522.72 ［文獻標識碼］A［文章編號］1009－2234(2007)03－0140－02

2002年12月28日第九屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議通過了《中華人民共和國民辦教育促進法》（以下簡稱《促進法》），其中第七章第五十一條規定：“民辦學校在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學結余中取得合理回報。”至此，“合理回報”在法律上終于有了定論，使得糾纏了民辦教育20多年的營利和回報問題之間的爭執得到解決，而且這也有利于拓寬民辦教育的集資途徑，有利于政府規范對民辦教育的管理，同時也不斷促使民辦學校提升自身管理能力，這些必將給民辦教育事業的發展帶來一個新的時機。

我們相信“合理回報”原則給民辦教育事業發展帶來了嶄新的春天，卸下了其身上的枷鎖。但是，在“合理回報”的具體實施過程，其腳上的鐐銬依然沉重，“合理回報”原則實施幾年來，其“促進”作用并未得到明顯的彰顯，從各地反映的情況看，要求取得合理回報的民辦學校數量不多，據調查顯示①，浙江省700多所實施學歷教育的民辦學校中，只有154所按規定在換發的辦學許可證副證本上注明“要求取得合理回報”。同時近幾年社會資金投入教育的勢頭反而減弱，部分出資人正在策劃推出。據于上述事實，筆者對“合理回報”原則在具體實踐領域的境遇進行考察，認為“合理回報”原則正遭遇著現實的諸多尷尬，概括說來，主要是兩點：一是社會認可問題；二是條款落實問題。

一、立法宗旨與社會認可存在差距

《促進法》堅持：“合理回報”是肯定民辦教育是公益性事業的前提下的一種獎勵性回報，而非投資性回報，在法律精神上與《教育法》是一致的。但仍有不少專家學者持不同意見，他們認為所謂的“合理回報”事實上就是事后的剩余索取，在本質上就是營利，盡管這種剩余索取權受到了很多的制約和限制，但同樣違背《教育法》的基本精神；同時，這種“合理回報”很可能成為民辦教育舉辦者牟取暴利的幌子，就不僅損害了教育的公益性也不利于教育質量的提高，從而危及教育事業健康有序的發展。

另一方面，“合理回報”問題，從立法初衷看，主要是為了調動民辦教育舉辦者或社會閑散資金擁有者投資民辦教育的積極性。但與立法者的設想相違背的是，一些民辦學校對《促進法》及其《民辦教育促進法實施條例》（以下簡稱《條例》）中的“合理回報”意見比較大，他們認為，法律對民辦學校取得“合理回報”的規定過于嚴厲：取得的回報是本校出資人從辦學結余中取得的比例，而辦學節余是“民辦學校扣除辦學成本等形成的年度凈收益，扣除社會捐助、國家資助的資產，并依照本條例的規定預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他必須的費用后的余額。”而且這種“按不低于年度凈資產增加額或者凈收益25％的比例提取的發展基金”使得“合理回報”的空間變得非常狹小。也有投資者認為，“合理回報”表面上獎勵了民辦教育投資者的辦學行為，實質上是在歧視民辦學校。因為現行的公立教育機構也存在著贏利問題，但沒有法律規定它可以取得合理回報；而要求取得“合理回報”事實上就是民辦學校在享受稅收優惠方面將與公辦學校或不要求取得合理回報的民辦學校處于不同的地位。諸如此類，民眾對“合理回報”原則的認可尚低，其鼓勵、促進民辦教育事業的立法用意，社會并不領情。

二、法律精神與法律落實存在差距

《促進法》對“合理回報”的規定是原則性和概括性的，《條例》雖然對“合理回報”的相關規定進行了規范化和細化，但是由于我國現有政策體制尚未完善等因素，在法律落實過程中，法律精神遭遇現實尷尬：

（一）條款落實的關鍵因素在實際執行中操作性不強

《條例》第44條和第45條規定，“出資人根據民辦學校章程的規定要求取得合理回報的，可以在每個會計年度結束時，從民辦學校的辦學結余中按一定比例取得回報。”“民辦學校應當根據下列因素確定本校出資人從辦學結余中取得回報的比例：1.收取費用的項目和標準；2.用于教育教學活動和改善辦學條件的支出占收取費用的比例；3.辦學水平和教育質量。”可見，《條例》放棄了對“合理回報”的比例限定，試圖通過變實質控制為程序控制，即通過民辦學校財務公開、設立資金使用程序、規定取得合理回報確認因素來限制和規范回報的取得，從而給地方政府更多的自主權，但這些關鍵因素在實際執行中顯然操作性不強。

我國目前尚未制定適用于民辦學校，特別是要求取得合理回報的民辦學校的統一的會計制度。民辦學校財物、資產管理整體上還處于很不規范的階段。這使得《條例》第44條所規定的確定和計算合理回報的一些必要條件，如辦學結余的數額、學校的財務狀況等，處于不確定的狀態當中，不可避免地要影響合理回報制度的實施效果。同樣，《條例》第45條在實踐操作上也很難得以實現。按照規定，要確定合理回報首先要測定“用于教育教學活動和改善辦學條件的支出占收取費用的比例”以及“辦學水平和教育質量”，顯然這需要政府來操作，來監督實施，但是政府難以對民辦學校逐一進行核算測定。此外，民辦學校要根據與同級同類民辦學校在收費、辦學質量等方面比較的結果，來確定出資人從辦學結余可以取得回報的比例。這種比較對于任何一個具體的民辦學校而言將是十分復雜與困難的，并且也很難得到社會公眾的認可與信賴。即使民辦學校的審批機關提供相應的數據，也還將面臨如果同一地區此類民辦學校只有一所，如何比較的問題；若跨地區進行比較，不同地區間差異又如何消除等等問題。完成這些評估工作需要具有社會公信力的第三方介入，而這正是現有體制中比較薄弱的環節。

（二）不同法律法規對同一問題口徑不一，造成執法行為的碰撞

《促進法》及《條例》第38條規定“捐資辦學的民辦學校和出資人不要求取得合理回報的民辦學校，依法享受與公辦學校同等的稅收及其他優惠政策；出資人要求取得合理回報的民辦學校享受的稅收優惠政策，由國務院財政部門、稅務主管部門會同國務院有關行政部門指定。”如今，《條例》已實施2年多，由于各種因素的影響，這一條文還未完全落實到位。而現行的法律法規對于稅收問題口徑不一：2004年2月5日由財政、國家稅務總局頒布的《關于教育稅收政策的通知》頭款頭條規定“對從事學歷教育的學校提供教育勞務取得的收人，免征營業稅”。而我國《稅法》則規定“凡民辦非企業單位都要向國家交納稅款”，民辦學校當然屬于非企業事業單位，按這一規定，民辦學校屬于應納稅的范圍。

另一方面，對要求取得合理回報和不要求取得合理回報的民辦學校的定位，稅務部門和教育部門之間存在著明顯的錯位現象。從《促進法》對“合理回報”予以肯定的立意以及對其內容的結構安排來看，“合理回報”與民辦學校的營利性和非營利性是不同性質的兩個問題。也就是說，要求合理回報和不要求合理回報并不決定民辦學校的性質。然而，在稅務部門，他們對營利性民辦學校和非營利性民辦學校的判斷，不是依據《促進法》的有關規定來認定，而是事先認定了一個標準，即從民辦學校財務報表的具體核算中，看民辦學校經營是否有贏余，如果有的話，則按對營利性的組織的稅收征管辦法來對民辦學校征收所得稅。這一做法雖然表面上未把民辦學校當作營利性的組織，而事實上已把民辦學校視為營利性的機構。公辦學校依法享受稅收優惠而同類的民辦學校依法征稅，這是事實上的不平等，從宏觀上講，它使《促進法》失去社會信任；而在具體實踐領域，很多民辦教育出資人為了逃避稅收，想法設法地減少辦學結余，甚至鋌而走險，不惜以身試法。所有這些都使民辦教育發展后勁不足，不利于整個教育事業的健康有序發展。

允許民辦學校可以取得合理回報，這本是《促進法》鼓勵、促進我國民辦教育事業最具有實際意義的規定，然而，由于不同的人站在不同的立場上對“合理回報”做出的不同判斷和理解，使得在實踐上，多數人還舉棋不定，觀望情緒較重；也由于法律在允許取得“合理回報”問題上標準過于籠統，相關的配套政策又遲遲未見出臺，導致這一被認為在《促進法》中最具突破性，最能體現“促進”精神的條款遭到了現實的尷尬。 因此，要保證“合理回報”原則的充分實現，彰顯《促進法》之“促進”精神，需要完善的法律環境與之匹配。比如盡快規范民辦學校的財務、資金管理制度；建立規范的民辦學校評估體系和社會公眾的監督機制；轉變職能部門的管理方式，統一認識，提高依法行政的能力和水平，等等。

對“合理回報”原則進行上述解讀，指出其在實踐領域遭遇的尷尬，顯現其某些方面的不足，并不是要否定其出臺的積極意義和促進作用。事實上，“合理回報”給民辦教育事業的發展帶來了新的歷史契機，制約民辦教育發展的枷鎖正在消解，民辦教育的發展正在迎接新的春天。

［注 釋］

①浙江省教育廳民辦教育立法調研組.浙江省民辦教育立法調研報告〔J〕.教育發展研究，2006（9）：45.

［參考文獻］

〔1〕胡衛，謝錫美.中國民辦教育發展面臨的困境及其對策〔J〕.教育發展研究，2005(6):1-8.

〔2〕彭擁軍.對《民辦教育促進法》的理論與現實思考〔J〕.黃河科技大學學報，2005（9）:60-63.

〔3〕王大泉.合理回報制度的理念與問題淺析〔N〕.中國教育報，2004-10-15(7).

〔4〕教育發展研究部供稿.《民辦教育促進法實施條例》研討會綜述〔N〕.教育文摘周報，2004-06-23.

〔5〕樊本富.解讀《民辦教育促進法實施條例》——以“合理回報”問題為切入點〔J〕.青島職業技術學院學報，2005（9）:38-40.

〔責任編輯：侯慶海〕