取消農(nóng)業(yè)稅后欠發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)如何解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的困難

［收稿日期］2007－04－10

［作者簡(jiǎn)介］石桂英（1967-），女，黑龍江龍江人。主任，經(jīng)濟(jì)師。主研：財(cái)政管理。

［摘 要］取消農(nóng)業(yè)稅后，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政愈加困難。應(yīng)正視改革中出現(xiàn)的問(wèn)題和矛盾，加快體制創(chuàng)新，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，努力走出困境。

［關(guān)鍵詞］農(nóng)業(yè)稅改革；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難

［中圖分類(lèi)號(hào)］F812.8 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1009－2234(2007)03－0130－02

農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的困難問(wèn)題已成為經(jīng)濟(jì)改革中的一個(gè)難點(diǎn)和熱點(diǎn)問(wèn)題，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政問(wèn)題事關(guān)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)乃至國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速發(fā)展及社會(huì)穩(wěn)定，是進(jìn)一步化解“三農(nóng)”難題的必然要求，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要體現(xiàn)。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的困難狀況

1.政府機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)難。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要收入來(lái)源于縣級(jí)部門(mén)按財(cái)政體制計(jì)算撥付出的資金，除此之外就是一些有專(zhuān)項(xiàng)用途的生產(chǎn)服務(wù)性收費(fèi)。而縣鄉(xiāng)財(cái)政大多是“吃飯財(cái)政”，這就從客觀上形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政只能發(fā)工資而無(wú)財(cái)力維持公用經(jīng)費(fèi)支出，為了保證公用經(jīng)費(fèi)支出，不少地方就只能拖欠鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資。由于經(jīng)費(fèi)不足，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)已無(wú)力保障辦公用品、電話(huà)費(fèi)、水電費(fèi)、職工差旅費(fèi)等公用經(jīng)費(fèi)的正常支出，只得到處欠賬，政府形象也因此受到嚴(yán)重影響。

2.農(nóng)村生產(chǎn)、生活公益性建設(shè)資金保證難。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，由于鄉(xiāng)村可用經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道單一，支出缺口較大，基層組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)費(fèi)尚難以保證，公益性事業(yè)更無(wú)力安排。而“一事一議”的方式組織和落實(shí)難度較大，缺乏可操作性。取消了“勞動(dòng)積累工和義務(wù)工”后，造成中小學(xué)維修、興修水利、公路建設(shè)、植樹(shù)造林等事業(yè)所需要的勞務(wù)和資金難以落實(shí)，鄉(xiāng)村衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)施條件差，提供的衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量不高，影響了公益事業(yè)的發(fā)展。農(nóng)村稅費(fèi)改革政策中將原村提留改為農(nóng)業(yè)稅附加收入，理應(yīng)按原有渠道應(yīng)用于村農(nóng)田水利、植樹(shù)造林、興辦集體福利事業(yè)、村干部報(bào)酬和管理費(fèi)開(kāi)支等，但在財(cái)政困難的鄉(xiāng)，有的直接用來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政資金缺口。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)化解難。鄉(xiāng)村債務(wù)不是農(nóng)村稅費(fèi)改革帶來(lái)的，而是在此之前就形成的歷史性債務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債主要用于彌補(bǔ)行政經(jīng)費(fèi)不足、普九等義務(wù)教育中基礎(chǔ)設(shè)施的投入、對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的投入和一些公益事業(yè)的建設(shè)。而彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)和建房幾乎沒(méi)有回報(bào)率，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大多數(shù)都不景氣，有的已破產(chǎn)倒閉，導(dǎo)致原有債務(wù)難以回收，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政多是“吃飯財(cái)政”，連維持現(xiàn)行運(yùn)轉(zhuǎn)都有缺口，更無(wú)力償還債務(wù)。

二、產(chǎn)生困難的原因

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后財(cái)源減少，收不抵支

農(nóng)村大多數(shù)地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，近年來(lái)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐緩慢，因此稅收貢獻(xiàn)率較低。從產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)來(lái)看，種植業(yè)仍然占有一定的優(yōu)勢(shì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展不充分，現(xiàn)有企業(yè)困難重重，負(fù)擔(dān)較多，抗御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力弱，對(duì)財(cái)政的貢獻(xiàn)處于起伏不定的狀態(tài)。地理位置和人才資源的劣勢(shì)不利于招商引資，鄉(xiāng)村交通不便，信息不靈，商品經(jīng)濟(jì)落后，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的質(zhì)量較差。加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出的增長(zhǎng)幅度普遍表現(xiàn)為增加，而有些財(cái)政收入呈減少之勢(shì)，收支缺口越來(lái)越大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債日趨嚴(yán)重之勢(shì)。規(guī)范稅費(fèi)、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，取消了農(nóng)業(yè)稅后，這樣做一方面減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，另一方面卻減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入。

（二）行政管理體制上的原因

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的錯(cuò)位。中國(guó)現(xiàn)行的行政管理體制是從高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上演變而來(lái)，政府的職能及其運(yùn)作方式具有較強(qiáng)的指令性特征，形成了從上到下完整的指揮系統(tǒng)，政府直接介入經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，政企不分，甚至把經(jīng)濟(jì)組織也行政化，形成錯(cuò)位、越位，地方政府主導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)，一定程度上阻礙了農(nóng)民自主地按照市場(chǎng)規(guī)律來(lái)對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。另一方面，縣級(jí)部門(mén)直接延伸到鄉(xiāng)級(jí)的機(jī)構(gòu)多，條塊分割，關(guān)系難以協(xié)調(diào)，政府行政效率低下，該管的事沒(méi)能管起來(lái)。在農(nóng)村公共物品的供給上，因組織行政化，過(guò)分強(qiáng)調(diào)對(duì)上代理化的勢(shì)頭，對(duì)需求的動(dòng)態(tài)適應(yīng)性不強(qiáng)。

2. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫，吃“皇糧”的人員過(guò)多。建國(guó)50年來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置變動(dòng)頻繁，但歷次變動(dòng)的一個(gè)共同特點(diǎn)是該減的人沒(méi)有減下來(lái)，新設(shè)的機(jī)構(gòu)又在增人，造成機(jī)構(gòu)臃腫，冗員膨脹，人浮于事。因鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)改革滯后，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政入不敷出。因人多且都要吃飯，財(cái)政收入部分（包括農(nóng)業(yè)稅和統(tǒng)籌提留費(fèi)）全部用于人員工資和辦公費(fèi)都不夠。

3.財(cái)政職能弱化，財(cái)政管理辦法落后。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入范圍被肢解，監(jiān)管職能不到位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在實(shí)際運(yùn)行的過(guò)程中，基本上只是保證基本的工資和基本的經(jīng)費(fèi)發(fā)放，成為政府的出納和財(cái)政分配的一個(gè)“中轉(zhuǎn)站”。二是稅收征管體制不順。目前，國(guó)稅、地稅部門(mén)的人、財(cái)、物全部由上直管，一般是一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分局（所）負(fù)責(zé)幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（同一經(jīng)濟(jì)區(qū)域）的稅收征管。作為一級(jí)基層政權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能管財(cái)政用錢(qián)，卻管不了稅務(wù)收錢(qián)，收支管理形成了“兩張皮”，稅收征管部門(mén)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府討價(jià)還價(jià)、要求增加“手續(xù)費(fèi)”，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了保證稅收任務(wù)的完成，不得不違心答應(yīng)征管部門(mén)提出的各種條件，甚至用財(cái)政收入“買(mǎi)稅”或貸款交稅。同時(shí)也加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織收入的難度。一方面，稅務(wù)部門(mén)實(shí)行“一條線(xiàn)”管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)確定的預(yù)算收入目標(biāo)往往與業(yè)務(wù)部門(mén)下達(dá)的指標(biāo)不一致；另一方面，對(duì)稅收任務(wù)完成的好壞，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)法制約。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算流于形式，缺乏約束力，支出隨意性大。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)會(huì)人員素質(zhì)偏低，缺乏依法理財(cái)?shù)囊庾R(shí)，收支預(yù)算多由縣財(cái)政代編，實(shí)際執(zhí)行中根本沒(méi)有預(yù)算的概念，只管賬上是否有錢(qián)，也不問(wèn)錢(qián)的來(lái)源和本來(lái)用途，哪里急需就往哪填。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)部的管理辦法基本是沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的管理辦法，與時(shí)代的要求很不相適應(yīng)，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是執(zhí)行預(yù)算不嚴(yán)格。二是監(jiān)督軟弱無(wú)力。

4.干部考核制度上的弊端。許多縣鄉(xiāng)財(cái)政體制是一年一定或三年一定，缺乏長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是三年一屆，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)更換頻繁，一定程度上造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的短期行為，部分干部急于出政績(jī)，上項(xiàng)目、搞建設(shè)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的負(fù)擔(dān)不斷加重。長(zhǎng)期以來(lái)，地方各級(jí)政府為了保穩(wěn)定、保吃飯的需要，自上而下分配財(cái)政收入任務(wù)，定指標(biāo)，確定增長(zhǎng)率，甚至將財(cái)政收入完成與否作為考核干部的硬性指標(biāo)，實(shí)行完不成任務(wù)就“一票否決”。這雖有利于組織財(cái)政收入，但如果與實(shí)際差距較大，就會(huì)導(dǎo)致負(fù)面影響，出現(xiàn)買(mǎi)稅、墊稅、包稅、平攤稅等現(xiàn)象。更有甚者，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)不顧財(cái)政的實(shí)際情況，搞“形象工程”、“政績(jī)工程”，加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共建設(shè)中存在個(gè)別腐敗現(xiàn)象，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人大撈油水，進(jìn)一步加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政虧空，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債。

三、應(yīng)對(duì)困境的措施

（一）發(fā)揮地區(qū)和資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，緩解財(cái)政困難

首先，開(kāi)辟門(mén)路，千方百計(jì)壯大鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，培植財(cái)源。一是優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，夯實(shí)財(cái)政增收基礎(chǔ)。要以市場(chǎng)為導(dǎo)向，立足本地優(yōu)勢(shì)開(kāi)發(fā)新興財(cái)源。著力優(yōu)化調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展高效特色農(nóng)業(yè)。努力提高農(nóng)產(chǎn)品的轉(zhuǎn)化增值率，全面推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)化進(jìn)程，積極開(kāi)發(fā)名、特、優(yōu)農(nóng)副產(chǎn)品，通過(guò)農(nóng)民增收，實(shí)現(xiàn)財(cái)政增長(zhǎng)。二是以市場(chǎng)為導(dǎo)向，發(fā)展農(nóng)業(yè)加工企業(yè)，確保農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效。三是要充分利用本地優(yōu)勢(shì)，結(jié)合自身實(shí)際，按市場(chǎng)機(jī)制發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，建設(shè)骨干財(cái)源。其次，應(yīng)規(guī)范縣以上部門(mén)向下伸手的行為，切斷那種將下級(jí)財(cái)政資金變相轉(zhuǎn)為上級(jí)部門(mén)自有收入的渠道。第三，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理，禁止超標(biāo)準(zhǔn)接待、變相公款宴請(qǐng)和送禮；禁止公款配置通訊工具和超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍報(bào)銷(xiāo)電話(huà)費(fèi)，堅(jiān)決壓縮一切非生產(chǎn)性開(kāi)支，辦公電話(huà)費(fèi)實(shí)行包干使用，超支自負(fù)、節(jié)余留用；來(lái)客在機(jī)關(guān)食堂接待，按標(biāo)準(zhǔn)就餐；嚴(yán)格控制小汽車(chē)使用范圍；辦公用品實(shí)行由財(cái)政所統(tǒng)一購(gòu)買(mǎi)，調(diào)配使用；嚴(yán)控水電費(fèi)、打印費(fèi)等其它非生產(chǎn)性費(fèi)用開(kāi)支。

(二) 加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的制約和監(jiān)督機(jī)制，建立和完善領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。

建立領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任考核制度，并與職級(jí)晉升、評(píng)先選優(yōu)等掛起鉤來(lái)，把眼前的實(shí)績(jī)與財(cái)源建設(shè)的目標(biāo)和責(zé)任結(jié)合起來(lái)，進(jìn)行綜合性考核，以防經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的短期行為。同時(shí)，要進(jìn)一步完善消赤減債目標(biāo)管理責(zé)任制，在沒(méi)有償債保證和償債能力的情況下，盲目搞建設(shè)項(xiàng)目，視同違紀(jì)，嚴(yán)肅查處。對(duì)不按規(guī)定程序決策、脫離實(shí)際，盲目舉債營(yíng)造所謂“政績(jī)”工程的干部，既不能提拔重用，也不能讓其留下債務(wù)，異地為官；凡造成經(jīng)濟(jì)損失的，要追究責(zé)任。嚴(yán)格執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部任期、離任審計(jì)制度，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)管力度，防止新的債務(wù)產(chǎn)生。

（三）采取多種措施，化解杜絕鄉(xiāng)村債務(wù)

一是建立償債減債機(jī)制。對(duì)已鎖定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村債務(wù)，要認(rèn)真清理，分清性質(zhì)，分清界限，分清責(zé)任，不能將所有債務(wù)都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政償還，對(duì)于因“普九”、“普六”等農(nóng)村義務(wù)教育形成的債務(wù)，上級(jí)財(cái)政每年應(yīng)從預(yù)算中安排一定比例資金幫助經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)鄉(xiāng)，鎮(zhèn)減輕債務(wù)。對(duì)于其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，要擬定償債計(jì)劃，財(cái)力允許的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在確保人員工資和必要的行政運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)的前提下，可安排一定資金用于償還債務(wù)。二是加大清欠催欠力度。對(duì)賬內(nèi)的債務(wù)要通過(guò)積極組織收入，以及利用包括法律手段在內(nèi)的各種措施抓緊催收債務(wù)，主動(dòng)予以清償；對(duì)賬外的隱性債務(wù)部分，則要本著誰(shuí)收益誰(shuí)負(fù)擔(dān)、誰(shuí)使用誰(shuí)歸還的原則，清理落實(shí)債務(wù)人、責(zé)任人等，主動(dòng)地、科學(xué)地清理財(cái)政債權(quán)與債務(wù)。三是落實(shí)償債責(zé)任，建立嚴(yán)格的償債減債獎(jiǎng)懲制度，對(duì)完成減債任務(wù)好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和有功人員，要大力獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)完不成減債任務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可采取扣減轉(zhuǎn)移支付金額等辦法督促完成。四是加強(qiáng)財(cái)政資金監(jiān)管，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理辦法。全面清理鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行賬戶(hù)和票據(jù)，摸清鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入家底。認(rèn)真清理核實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債權(quán)債務(wù)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)債權(quán)債務(wù)逐一登記造冊(cè)報(bào)縣政府備案，嚴(yán)禁新增負(fù)債。

（四）保證縣以下的轉(zhuǎn)移支付制度，保證國(guó)家資金發(fā)揮應(yīng)有效益

目前，在分稅財(cái)政財(cái)政體制下，中央、省、市都建立于轉(zhuǎn)移支付制度，但大都只落實(shí)到了縣，并未全部落實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。縣級(jí)要積極優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，壓縮本級(jí)財(cái)政支出和專(zhuān)項(xiàng)撥款等方式，調(diào)劑出一些財(cái)力，詳細(xì)測(cè)算鄉(xiāng)鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)收入和標(biāo)準(zhǔn)支出，切實(shí)幫助解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難；同時(shí)，要建立對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政激勵(lì)約束機(jī)制，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支和管理實(shí)施動(dòng)態(tài)綜合考核，根據(jù)考核情況，調(diào)節(jié)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付系數(shù)，從機(jī)制上調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)增收節(jié)支、自求平衡的積極性。

(五) 推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革和教育體制創(chuàng)新

各地應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件、人口密度等。科學(xué)合理地確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，消除機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的現(xiàn)象，提高工作效率，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。普及九年義務(wù)教育，是我國(guó)的一項(xiàng)基本政策，這對(duì)提高我國(guó)文化水平，特別是相對(duì)落后的農(nóng)村教育水平，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起了非常重要作用，但同時(shí)也給財(cái)政很大負(fù)擔(dān)（不論教師工資由縣財(cái)政負(fù)擔(dān)還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)），教師工資占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出比例一般在65%左右。因此可考慮對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育體制進(jìn)行創(chuàng)新。一方面，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育支出主要由縣鄉(xiāng)負(fù)擔(dān)，轉(zhuǎn)化為中央、省、地市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)（義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由國(guó)家負(fù)擔(dān)，但國(guó)家負(fù)擔(dān)并不意味單純由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)）。另一方面，允許并鼓勵(lì)民間資金進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育領(lǐng)域，實(shí)行社會(huì)力量辦學(xué)，讓一部分條件允許的學(xué)生進(jìn)入這類(lèi)學(xué)校學(xué)習(xí)。分流學(xué)生，減少財(cái)政供養(yǎng)教師人數(shù)，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政壓力。同時(shí)形成競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)一步促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育事業(yè)的發(fā)展。

〔責(zé)任編輯：楊永波〕