中美環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置比較研究

收稿日期］2007－05－10

［作者簡介］黃芳(1982—)，女，河北任丘人。2005級(jí)經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究生，研究方向:經(jīng)濟(jì)

［摘 要］世界各國在環(huán)境執(zhí)法體系構(gòu)建中均進(jìn)行著不斷摸索和完善，中美兩國的環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置情況也各有特色。美國的執(zhí)法機(jī)構(gòu)層級(jí)設(shè)置比較簡潔，執(zhí)法效率相對(duì)較高。我國國家級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)在整個(gè)國家行政管理體制中的級(jí)別相對(duì)較低；地方環(huán)保執(zhí)法層級(jí)較多，機(jī)構(gòu)繁雜；地方環(huán)保機(jī)構(gòu)執(zhí)法受地方利益影響嚴(yán)重。

［關(guān)鍵詞］環(huán)保執(zhí)法；機(jī)構(gòu)設(shè)置；中美比較

［中圖分類號(hào)］D916.1 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1009－2234(2007)03－0080－02

一、前言

20世紀(jì)70年代以來，隨著環(huán)境問題進(jìn)一步惡化，許多國家逐漸意識(shí)到在環(huán)境保護(hù)方面也存在“市場失靈”，因而他們都開始介入環(huán)境保護(hù)，紛紛把環(huán)境保護(hù)工作作為國家一項(xiàng)管理職能，并設(shè)立了相應(yīng)環(huán)境保護(hù)專門機(jī)構(gòu)，制定系統(tǒng)的法律法規(guī)。目前，我國宏觀上“建立起由全國人民代表大會(huì)立法監(jiān)督、各級(jí)政府負(fù)責(zé)實(shí)施、環(huán)境保護(hù)部門同意監(jiān)督管理，各有關(guān)部門依照法律規(guī)定監(jiān)督管理體制”。但是“站得住頂不住，頂?shù)淖≌静蛔　！边@句話形象地描述了我國目前體制下地方環(huán)保執(zhí)法人員所處的兩難境地，充分地暴露出我國環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置存在著嚴(yán)重的問題。與此同時(shí)，世界各國在環(huán)境執(zhí)法體系構(gòu)建中均進(jìn)行著不斷摸索和完善，本文旨在將我國與美國現(xiàn)行的環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置情況進(jìn)行比較研究，觀其異同以擇善而從。

二、中美環(huán)保機(jī)構(gòu)設(shè)置情況

中美兩國無論從人口規(guī)模，地域范圍還是國家結(jié)構(gòu)形式來說存在很大差別，因此根據(jù)其各自國家國情建立起來的環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置也各有特色。

美國的環(huán)境管理體系在縱向上可分成以下層次：美國聯(lián)邦環(huán)保機(jī)構(gòu)→聯(lián)邦環(huán)保局區(qū)域辦公室→州環(huán)保機(jī)構(gòu)→（州環(huán)保派出機(jī)構(gòu)）→地方（縣市）環(huán)保機(jī)構(gòu)。美國國家環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)（The U.S. Council on Environmental Quality，簡稱CEQ）與美國國家環(huán)保局（The U.S.Environmental Protection Agency ，簡稱EPA）是聯(lián)邦政府設(shè)立的兩個(gè)專門的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)全國的環(huán)境問題進(jìn)行統(tǒng)一管理。CEQ的主要職能包括：為總統(tǒng)提供環(huán)境政策咨詢，協(xié)調(diào)各行政部門有關(guān)環(huán)境方面的活動(dòng)，以及編制環(huán)境影響報(bào)告書所應(yīng)遵循的準(zhǔn)則，制定實(shí)施《美國環(huán)境政策法》的程序。美國聯(lián)邦環(huán)保局EPA代表聯(lián)邦政府全面負(fù)責(zé)環(huán)境管理，是各項(xiàng)環(huán)境法案的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其宗旨是保護(hù)人類健康與環(huán)境。為滿足管理聯(lián)邦環(huán)境活動(dòng)的需要，美國聯(lián)邦環(huán)保局規(guī)模龐大，獨(dú)立執(zhí)法，權(quán)威很高。同時(shí)，在各個(gè)州都有自己的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，即州環(huán)保局，各州的環(huán)保局不隸屬于聯(lián)邦環(huán)保局，而是依照州的法律獨(dú)立履行職責(zé)，除非聯(lián)邦法律有明文規(guī)定，州環(huán)保局才與聯(lián)邦環(huán)保局合作。各個(gè)州的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)人員由各個(gè)州自行決定，負(fù)責(zé)人、預(yù)算與聯(lián)邦的機(jī)制相似，由州長提名、州議會(huì)審核批準(zhǔn)生效。另外在全美范圍內(nèi)共有10個(gè)聯(lián)邦環(huán)保局區(qū)域辦公室，區(qū)域辦公室是聯(lián)邦環(huán)保局為監(jiān)督檢查州環(huán)保局執(zhí)法情況而設(shè)置的機(jī)構(gòu)。州與地方（縣市）環(huán)保機(jī)構(gòu)的關(guān)系分為兩類：一類比較簡單，由州環(huán)保機(jī)構(gòu)在全州范圍內(nèi)直接進(jìn)行環(huán)境管理，各個(gè)縣市根本不設(shè)立任何環(huán)境機(jī)構(gòu)。一些比較小的州往往采取這種建制，例如，特拉華州、華盛頓特區(qū)等。另一類完全類似于聯(lián)邦環(huán)保局→聯(lián)邦環(huán)保局區(qū)域辦公室→州環(huán)保機(jī)構(gòu)，州環(huán)保機(jī)構(gòu)也派出分支機(jī)構(gòu)對(duì)地方環(huán)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督管理，即：州環(huán)保機(jī)構(gòu)→州環(huán)保機(jī)構(gòu)派出機(jī)構(gòu)→地方（縣市）環(huán)保機(jī)構(gòu)。面積比較大、人口比較多的州往往采用這種建制，例如，加利福尼亞州、俄勒岡州等。

同美國相比，我國環(huán)境管理機(jī)構(gòu)體系要復(fù)雜一些，可分為七個(gè)層次：國家環(huán)境保護(hù)局→環(huán)境保護(hù)司（局）→區(qū)域環(huán)保監(jiān)督中心→省、自治區(qū)、直轄市環(huán)境保護(hù)局→市、州、盟環(huán)境保護(hù)局→縣、旗環(huán)境保護(hù)局→基層環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)。國家環(huán)境保護(hù)局是國務(wù)院設(shè)置的中央環(huán)境保護(hù)管理機(jī)關(guān)，是國務(wù)院環(huán)境保護(hù)的辦事機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理全國范圍內(nèi)的環(huán)保事項(xiàng)，指導(dǎo)國務(wù)院所屬各部部門和地方政府的環(huán)境保護(hù)工作。國務(wù)院各部委設(shè)置環(huán)境保護(hù)司（局）。區(qū)域環(huán)保監(jiān)督中心是新近建立的環(huán)保執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)。06年7月，國家決定在全國范圍內(nèi)設(shè)立華東、華南、西北、西南、東北五大區(qū)域環(huán)保督查中心和上海、廣東、四川、北方、東北、西北六個(gè)核與輻射安全監(jiān)督站，作為環(huán)保總局派出的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，均為司局級(jí)建制。按照環(huán)保督查中心組建方案，五大區(qū)域督查中心人員編制達(dá)160人，其支出都由中央財(cái)政承擔(dān)。省、自治區(qū)、直轄市環(huán)保局，市、州、盟環(huán)保局，縣、旗環(huán)保局是地方環(huán)保機(jī)構(gòu)的三個(gè)層次，對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，地方環(huán)保局官員由當(dāng)?shù)卣疀Q定，對(duì)當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)，省級(jí)或地方政府向本級(jí)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)提供資金支持和并監(jiān)督其工作。基層環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，是對(duì)于企業(yè)、事業(yè)單位內(nèi)部的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)設(shè)置有科、室或?qū)Ｂ毴藛T負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)工作。

三、比較分析

筆者主要是通過大量的文獻(xiàn)閱讀取得以上相關(guān)信息。經(jīng)過對(duì)這些資料的整理與分析，發(fā)現(xiàn)中美兩國的環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)主要存在以下共通之處：

1．均采用綜合管理，統(tǒng)一監(jiān)督的體制。環(huán)保問題具有復(fù)雜性，環(huán)保工作具有系統(tǒng)性，跨區(qū)域的大范圍的環(huán)保問題無論在國內(nèi)還是國外都普遍存在，如：美國南部受到卡特里娜颶風(fēng)襲擊造成的大范圍環(huán)境污染問題，中國的淮河流域的持續(xù)污染問題。這些問題使人們認(rèn)識(shí)到，統(tǒng)一監(jiān)督管理、綜合決策是當(dāng)今環(huán)保工作基本要求，必須依靠環(huán)保法律來保障統(tǒng)一監(jiān)管體制與綜合決策機(jī)制的長期穩(wěn)定性。同樣，兩國的環(huán)境宏觀管理體制都體現(xiàn)了這一特點(diǎn)，尤其是美國。美國聯(lián)邦環(huán)境法規(guī)除確立聯(lián)邦環(huán)保機(jī)構(gòu)的環(huán)境管理主導(dǎo)地位與優(yōu)先權(quán)外，同時(shí)也承認(rèn)聯(lián)邦各部門兼有的環(huán)保管理職能，以及各州和地方政府在實(shí)施環(huán)境法規(guī)和實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境目標(biāo)過程中的重要地位。在我國雖然有統(tǒng)一的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)國家環(huán)保局，但所起到的作用卻因?yàn)闄C(jī)構(gòu)設(shè)置不適受到了一定的限制，對(duì)此本文將在后面的內(nèi)容中論述。

2．均存在國家環(huán)保機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)作為地方的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。這是兩國目前共同采用的對(duì)地方環(huán)保機(jī)構(gòu)和地方政府的環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行監(jiān)督管理的方式。更準(zhǔn)確的說，這種派出機(jī)構(gòu)作為監(jiān)督機(jī)構(gòu)的方式是我國借鑒美國經(jīng)驗(yàn)的結(jié)果，上面已經(jīng)提到我國是今年7月份剛剛建立的這種監(jiān)督機(jī)構(gòu)，目的是為了解決地方環(huán)保執(zhí)法的困境，但是能否起到預(yù)期的作用還有待觀察。

以上兩個(gè)特點(diǎn)不僅是中美兩個(gè)國家所采用的環(huán)境管理模式，也是其他國家普遍采用的，可以說是被公認(rèn)的適合解決環(huán)境管理問題的行政體制模式。下面，筆者對(duì)兩國的環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置的不同之處進(jìn)行探討。

1．我國國家級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)在整個(gè)國家行政管理體制中的級(jí)別相對(duì)較低。在美國，聯(lián)邦環(huán)保局局長由當(dāng)選總統(tǒng)提名，經(jīng)國會(huì)批準(zhǔn)生效，局長為內(nèi)閣成員。可以說美國的聯(lián)邦環(huán)保局具有很高的權(quán)威性和決策能力。而我國目前的國家環(huán)保總局只是國務(wù)院的直屬單位，而不是國務(wù)院的組成部門，盡管在行政級(jí)別上也是正部級(jí)單位，但在制定政策的權(quán)限，以及參與高層決策等方面，與作為國務(wù)院組成部門的部委有著很大不同。國家環(huán)保總局不是國務(wù)院的獨(dú)立部委，這一現(xiàn)象使國家環(huán)保總局難以參與涉及國家環(huán)境優(yōu)先領(lǐng)域的政策制定過程，難以協(xié)調(diào)其他部委機(jī)構(gòu)和調(diào)解環(huán)境糾紛。國家環(huán)保總局被賦予了制定和實(shí)施環(huán)境政策的責(zé)任，但是沒有充分的政策工具、能力或政治能力達(dá)到這些期望。沒有其他政府機(jī)構(gòu)的合作，國家環(huán)保總局不能成功保護(hù)國家的環(huán)境，因?yàn)橛性S多環(huán)境責(zé)任是由各級(jí)政府和機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)的。在實(shí)踐中，不同政府部門不是互相合作達(dá)成良好的環(huán)境成果，而傾向于相互競爭有限的資源和權(quán)力。這樣，國家環(huán)保總局經(jīng)常與其他機(jī)構(gòu)的優(yōu)先領(lǐng)域發(fā)生沖突，但沒有充分的能力解決這一問題。

2．我國地方環(huán)保執(zhí)法層級(jí)較多，機(jī)構(gòu)繁雜。從上面的介紹我們也可以發(fā)現(xiàn)，美國的環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)簡單的說只有聯(lián)邦、州、地方（縣市）環(huán)保機(jī)構(gòu)，層級(jí)設(shè)置十分簡潔。我國的環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)卻是多層次設(shè)置，中央，省、自治區(qū)、直轄市，市、州、盟，縣、旗，基層環(huán)保機(jī)構(gòu)，基層環(huán)保機(jī)構(gòu)承擔(dān)著沉重繁雜的任務(wù)，而且在執(zhí)法過程中往往需要層層上報(bào)，請(qǐng)求批示，執(zhí)法效率受到很大影響。另外我國實(shí)行的并非國際上流行的“大環(huán)境的管理體制”，而是人為分割為環(huán)保、林業(yè)、國土、礦產(chǎn)、水利、海洋等諸多產(chǎn)業(yè)部門和行政區(qū)劃。這些部門和行政區(qū)由于職責(zé)交叉、關(guān)系不順，履行職責(zé)并非總能服從統(tǒng)一的環(huán)境管理目標(biāo)，而是受制于局部利益，出現(xiàn)相互爭權(quán)、管理脫節(jié)、相互推諉、執(zhí)法不嚴(yán)等不正常現(xiàn)象。例如，對(duì)于水污染事件，按照相關(guān)規(guī)定，環(huán)保局和水利局都有權(quán)管理，究竟應(yīng)由哪一個(gè)部門管轄實(shí)難分清，這種情況也常常會(huì)導(dǎo)致各個(gè)部門要么基于利益驅(qū)動(dòng)爭相管轄，要么相互推諉。

3．我國地方環(huán)保機(jī)構(gòu)執(zhí)法受地方利益影響嚴(yán)重。美國各州的環(huán)保機(jī)構(gòu)雖然人事，預(yù)算都由各州自己決定，但是一方面受到聯(lián)邦環(huán)保機(jī)構(gòu)區(qū)域辦公室的監(jiān)督管理，另一方面各州在環(huán)保方面所制定的標(biāo)準(zhǔn)必須與聯(lián)邦一致甚至更加嚴(yán)格才能獲得按照該州法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)法的特許，因此較少出現(xiàn)地方環(huán)保機(jī)構(gòu)受到地方政府掣肘的現(xiàn)象。我國的地方環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)從人到事都要受到當(dāng)?shù)卣闹萍s，而環(huán)保執(zhí)法的結(jié)果往往與當(dāng)?shù)囟唐诘慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r以及地方政府官員的政績相違背，使得地方環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)的工作經(jīng)常受到地方政府的干涉與限制。據(jù)《法制日?qǐng)?bào)》2006年5月31日?qǐng)?bào)道，今年3月，安徽省蚌埠市有18家企業(yè)被國家環(huán)保總局列入涉嫌違法排污“黑名單”。一位地方政府官員道出了這么多企業(yè)敢于大膽超標(biāo)排污的根源，由于這些企業(yè)在當(dāng)?shù)刎暙I(xiàn)大，往往被奉為“掌上明珠”保護(hù)起來。政府一道道不準(zhǔn)進(jìn)入企業(yè)檢查的“令牌”成了這些企業(yè)的“尚方寶劍”。對(duì)此，一位環(huán)保局官員坦言，盡管環(huán)保監(jiān)察力量不足是客觀因素，但對(duì)于哪些企業(yè)超標(biāo)排污還是有底數(shù)的，之所以不查處或難以查處，主要得看地方領(lǐng)導(dǎo)的“眼色”行事。環(huán)保部門官員的帽子在地方領(lǐng)導(dǎo)手里，職務(wù)的升遷變動(dòng)往往取決于地方領(lǐng)導(dǎo)的“滿意”與否。環(huán)保部門只有主動(dòng)積極地配合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，才能“生存”下來。

通過上述研究，我們發(fā)現(xiàn)，相對(duì)來說美國在環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置上更為合理有效，這應(yīng)該與美國環(huán)保問題出現(xiàn)較早，在這方面有著更為豐富的經(jīng)驗(yàn)有著很大的關(guān)系。

〔責(zé)任編輯：王 柏〕