中國共產黨執政體制建設的歷史經驗

［摘 要］中國共產黨執掌全國政權50多年來，在執政體制建設上積累了豐富的歷史經驗，概括地說主要在于四個方面：在黨政體制建設上，必須堅持黨政職能分開的取向，不斷推進黨政關系走向規范化、制度化和法治化；在黨際體制建設上，必須堅持多黨合作的取向，不斷推進黨際關系走向制度化、規范化和程序化；在黨群體制建設上，必須堅持領導和支持人民當家作主的取向，不斷擴大公民有序的政治參與；在黨自身建設的制度安排上，必須堅持“黨要管黨”的取向，不斷完善國家政權機關中的黨組制。

［關鍵詞］中國共產黨； 執政體制； 歷史經驗

［中圖分類號］D2［文獻標識碼］A［文章編號］1009－2234(2007)03－0016－03

執政體制是黨的執政理論體系的重要組成部分。它是黨領導國家政權、介入國家政權以及執掌國家政權的具體實現形式的制度體系。由于中國共產黨的執政活動是與其國家政權、各民主黨派和社會的互動與聯系中展開的，因此黨的執政體制具有鮮明的結構性特點。具體地說它是由黨政體制、黨際體制、黨群體制以及黨的自身建設等維度構成，但其核心是黨與國家政權的關系。本文試圖以是否有利于制約權力的濫用、是否有利于促進經濟與社會的健康發展、是否有利于增強黨執政的合法性為判斷標準，對黨的執政體制建設的歷史經驗加以總結，以期豐富黨的執政理論，為改革和完善黨的執政體制提供必要的資源支持。縱觀中國共產黨執政50多年的全部歷程，其執政體制建設的歷史經驗主要有四個方面：

一、在黨政體制建設上，必須堅持黨政職能分開的取向，不斷推進黨政關系走向規范化、制度化和法治化

從理論上講，中國共產黨盡管是執政黨，但它是工人階級的先進的政治組織，不是由全體公民選舉產生的國家機關，而因，黨組織不能直接行使國家機關的管理職能。在我國，只有由人民選舉產生的各級人大代表所組成的各級人民代表大會才是國家的權力機關。在全體會議閉會期間人大常委會行使國家權力。政府、法院、檢察院等是由國家權力機關產生并對其負責的國家行政、司法機關。只有這些體現民主憲政法理關系的國家政權機構才能行使國家權力。因此，在黨政體制的建設上，必須要充分反映人民民主專政制度和人民代表大會制度所蘊含的價值取向的要求，支持國家政權機關行使其法定職能，而不是包攬國家政權機關的職能。實踐中，中國共產黨對黨政體制的建設經歷了三種取向：

第一，區分黨政不同職能，推行“寓黨于政”。中國共產黨在執掌全國政權之初，對黨政關系的認識是比較清醒的。毛澤東曾強調指出：要防止黨包辦代替國家政權的職能，任何向政權機關下命令的做法是錯誤的，必須堅決克服。早在1951年2月，以毛澤東為首的黨中央在《河北省委關于改善領導方法的決定》的批示中就指出：黨委應主要掌握全面工作、政策的領導，凡屬政府日常的工作由政府部門辦理。同年11月，經毛澤東審閱的《關于在人民政府建立黨組織和組建黨委會的決定》中，明確規定：黨政之間不是隸屬關系，黨的領導是通過黨的路線、方針、政策及在政權機關中由擔任公職的黨員發揮作用來實現的。如果把黨對國家的領導看作是黨直接執掌政權、管理國家，實際上就否定了國家政權機關的職權，這是對執政黨地位的錯誤理解。1956年經毛澤東審閱、鄧小平在黨的八大上作的《關于修改黨的章程的報告》又進一步指出：黨不可以直接去指揮國家機關的工作，或者是把各種純粹行政性的問題提到黨內來討論，混淆黨的工作和國家機關工作所應有的界限。可以說，從中華人民共和國成立到1957年反右斗爭之前，這一時期黨政體制建設的特點是，黨對國家政權的領導是通過黨的方針政策的指導以及國家政權機關中的黨員負責同志和黨的組織的努力工作來實現，即通過政府的施政行為管理國家與社會事務。

第二，混淆黨政職能，推行“以黨代政”。1957年后，由于“左”的錯誤的影響，黨的執政體制建設出現了拐點，在黨政體制的建設上，出現了以黨代政的問題，其主要表現：一是同級組織之間，黨組織集權過多，包辦代替其他組織的部分職權；二是強調“黨委決定，各方去辦”，使國家各級權力機關和權力執行機關變成了黨的下級組織，直接執行黨組織的決議、決定；三是以黨的政策代替國家法律管理國家與社會事務。這種以黨代政的黨政體制所導致的后果是：黨的組織行政化，國家政權機關職能虛無化。其明顯弊端就是：機構臃腫、互相扯皮、內耗嚴重，黨內產生官僚主義、特權思想、脫離群眾等傾向。

第三，倡導黨政分開，推行“依法執政”。黨的十一屆三中全會之后，鄧小平基于以黨代政、黨政不分的弊端，明確地提出了“黨政分開”的思想。他指出：“今后凡屬政府職權范圍內的工作，都由國務院和地方各級政府討論、決定和發布文件，不再由黨中央和地方各級黨委發指示、作決定。”^〔1〕實行“黨政分開”，并不是要求黨要徹底遠離國家政權機關，而是指黨組織不再直接行使國家政權機關的職能，改變黨組織掌控國家政權機關的方式、方法，即由過去主要以黨組織掌控為主轉變為主要以通過法定程序輸送到國家政權機關的黨的最優秀分子掌控為主，讓他們真正掌握權力，從而實現黨的執政意圖。實行“黨政分開”，就是黨組織如黨委會、常委會等不再作為權力的直接掌握者和政府爭當行使權力的主體，而是要把公共權力行使權交還給由人民同意授權的國家政權機關。黨組織主要做好制定方針政策和管理黨員這兩項工作，做到真正意義上的“集中精力抓大事”。自黨的十五大提出依法治國的方略以來，中國共產黨堅持按照“總攬全局、協調各方”的原則，規范黨委與人大、政府、政協以及人民團體的關系，支持它們依法履行其職能，并按照“科學執政、民主執政、依法執政”的原則強化黨政體制的建設。

縱觀中國共產黨黨政體制建設的歷程，黨政體制建設的正確走向應該是：堅持通過國家政權機關對國家事務實施領導，黨組織要從直接代替政府功能或黨政聯合實施政府功能轉變到通過人民代表大會機制實現執政功能，努力實現黨政關系的規范化、制度化和法制化。

二、在黨際體制建設上，必須堅持多黨合作的取向，不斷推進黨際關系走向制度化、規范化和程序化

我國是一個多黨并存的國家。除了處于執政地位的中國共產黨之外，還有中國國民黨革命委員會、中國民主同盟、中國民主建國會、中國民主促進會、中國農工民主黨、中國致公黨、九三學社和臺灣民主自治同盟，通常稱之為民主黨派。中國共產黨為充分發揮民主黨派的積極作用，早在1949年9月召開的中國人民政治協商會議上，就正式確立了中國共產黨領導的多黨合作制度。在這一基本政治制度規定下，各民主黨派相對于執政的中國共產黨而言是通力合作的友黨，而不是反對黨；相對于國家政權和國家事務管理而言是參政黨，而不是在野黨。多黨合作的內在要求主要在于兩個方面：一是政黨之間的政治協商，二是政黨之間的相互監督。中國共產黨為了實現多黨合作的內在要求，在執政體制上做出了一系列有利于實現多黨合作的制度安排。

第一，確立了“長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共”的合作方針。早在1956年9月，中共八大就把中國共產黨與民主黨派的關系明確界定為“長期共存、互相監督”，豐富了業已確立的中國共產黨領導的多黨合作制度。從1957年反右斗爭開始，直至“文化大革命”結束，由于中國共產黨在指導思想上出現了“左”的傾向，多黨合作的實踐遭受了重大挫折。尤其是在“文化大革命”期間，民主黨派的中央和地方各級領導機構大多數被迫停止活動。總結這段歷史教訓，中國共產黨把“長期共存、互相監督”的八字方針發展為“長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共”十六字方針，并以此作為中國共產黨同民主黨派合作的基本方針。這是一條行之有效的合作方針，不僅改善了中國共產黨與民主黨派的關系，而且推動了社會主義民主政治的發展。

第二，開辟了多種行之有效的黨際合作的路徑。中國共產黨與民主黨派的合作路徑繁多，形式多樣，如吸收民主黨派人士參加國家政權，邀請民主黨派代表列席共產黨的代表會議，通過各種座談會、懇談會直接聽取各民主黨派的意見等等。在多種合作形式當中，中國人民政治協商會議是最重要的組織形式，是中國共產黨與民主黨派進行合作的重要渠道和場所。人民政協是共產黨領導的，具有廣泛代表性的中國人民愛國統一戰線組織。政治協商的好處是既能實現大多數人民的民主權利，又能尊重處于少數地位的民主黨派所聯系和代表的這部分人民的民主權利，并把兩者有機地結合起來，從而最大限度地保障我國人民當家作主、管理國家的根本權利。民主黨派可以通過各級人民政協就國家的大政方針和其他重大社會問題發表自己的意見和建議，中國共產黨和人民政府也利用人民政協這個渠道同民主黨派進行政治協商，共商國是。實踐證明，人民政協作為共產黨領導的多黨合作制的主要政治形式和組織形式，對發揮民主黨派的作用，起了十分重要的作用。

第三，加強了黨際合作的制度化、規范化、程序化建設。黨際合作的制度化、規范化、程序化可以使政治協商活動按照一定的規律進行，按照一定的要求運作，它能有效避免由于領導者的更換或由于領導者關注事項的轉移而產生的長官意志和行為，以及其他隨意性和偶然性行為的發生。因此，為了使多黨合作和政治協商制度具有根本性、長期性和穩定性，中國共產黨在1989年形成了中共中央綱領性的14號文件，提出民主黨派參政的基本特點是：“一個參加、三個參與”，即參加國家政權，參與國家大政方針和國家領導人選的協商，參與國家事務的管理，參與國家方針、政策、法律、法規的制定執行；1989年12月中共中央在《關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》又明確指出，中國共產黨同民主黨派的政治協商是多黨合作的一項重要內容，協商的形式是：中共中央主要領導人邀請民主黨派和無黨派人士，就中國共產黨將要提出的大政方針進行協商，一年一次；中國共產黨領導人和民主黨派領導人常常不定期座談；每兩月舉行民主黨派人士座談會，交流通報情況；民主黨派就國家大政方針向中國共產黨提出書面建議。這既是政治協商，也是合作和民主監督。這些規定使多黨合作和政治協商向制度化方面邁出了一大步。中共十四大以后，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商活動在制度化建設上取得了豐碩成果。1993年八屆全國人大一次會議把“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展”這一提法載入憲法，成為國家意志。這些舉措說明，多黨合作和政治協商制度已經走向規范化、程序化，這將有利于保證國家的長治久安，促進現代化建設事業的發展。

三、在黨群體制建設上，必須堅持領導和支持人民當家作主的取向，不斷擴大公民有序的政治參與

立黨為公、執政為民是中國共產黨的宗旨，其實質是黨要領導和支持人民當家作主。而領導和支持人民當家作主不是空洞的口號，它要求中國共產黨搭建相應的平臺，構建相應的機制，切實實現人民當家作主的權利。在這方面中國共產黨的主要做法是：

第一，充分發揮人民代表大會的職能。人民代表大會制度是我國的根本政治制度。我國憲法規定，中華人民共和國的一切權力屬于人民，人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。這就是說，人民代表大會是同級組織的最高國家權力機關。因此，近些年來，中國共產黨堅持通過各級人民代表大會的授權，使自己推薦的黨員干部依法進入政府，進而實現自己的執政目的。與此同時，中國共產黨尊重全國人民代表大會是國家最高立法機構的法律定位，堅持把自己的正確路線、綱領和政策通過全國人民代表大會的表決成為法律，然后使全國人民一體遵行，進而增強了黨執政的合法性。從根本上說，黨支持人民代表大會充分發揮其法定職能的過程，是黨支持人民群眾充分行使其當家作主的權利的集中表現。可以說，人大的監督對黨實現執政目標和任務具有重要的保障作用。

第二，疏通和拓寬同人民群眾聯系的渠道。中國共產黨在長期的革命與建設的實踐中，與廣大人民群眾建立深厚的感情，形成了親密的魚水關系，探索出了一整套行之有效的貫徹群眾路線的工作方法。特別是黨的十一屆三中全會以來，中國共產黨在深化政治體制改革中進一步完善了人民代表大會制度，努力發揮人大聯系群眾、反映民意、解決矛盾的主要民主渠道的作用；高度重視民主黨派在參與國家政治生活方面的作用，鼓勵他們及時反映所代表群體的利益要求和政治訴求；充分發揮工會、共青團、婦聯、學聯、僑聯以及志愿者組織等各種群眾團體的作用，經常聽取他們的情況反映和建議；建立健全各級信訪制度，形成分布全國各地的信訪網絡，將群眾的各類要求源源不斷地輸送到各級黨和政府部門。與此同時，不少地方努力探索與群眾交流、溝通的渠道，建立具有自身特點的溝通平臺。

第三，不斷擴大公民有序的政治參與。擴大公民有序的政治參與，是黨和政府密切與人民群眾的聯系，增進黨執政的政治合法性，維護社會安定和諧的重要渠道。這里所說的“擴大”，是指在完善現有的公民參與方式的基礎上，不斷探索出新的政治參與形式和政治參與方式；所謂“有序”是指“依法”，公民參與國家的政治生活必須在憲法和法律允許的范圍內進行，公民政治訴求的表達要通過正常的渠道和途徑展開。因此，黨在堅持和完善人民代表大會制度這一國家根本政治制度的前提下，探索了多種實現人民當家作主的形式和擴大公民有序參與政治的方式：一是實行了公民直接參與選舉制度。從我國現有的選舉制度來看，公民直接參與選舉的活動（即直選）已經在縣及縣以下人大代表的選舉、城市居委會選舉、農村村委會選舉三者中間展開。二是實行了聽證制度。對一些與公民利益直接或間接相關的決策舉行聽證，為公民真實表達訴求提供了可靠的保證。三是確立了公民參與立法制度。近年來，我國在擴大公民對立法的參與方面做了不少嘗試，其中最引起國內外關注的是對法律草案的全民討論。四是實行了公民批評制度、建議制度、申訴制度、控告制度、檢舉制度、信訪制度、監督制度等等。五是實行了公民陪審制度和公民的公益訴訟制度。

總之，中國共產黨的執政，離不開人民群眾的支持與認同。政治權力運行的各個環節都必須要符合人民的利益。因而，在黨群體制建設上，關鍵是周密籌劃能夠切實贏得人民群眾廣泛支持與擁護的制度安排。

四、在黨自身建設的制度安排上，必須堅持“黨要管黨”的取向，不斷完善國家政權機關中的黨組制

中國共產黨在執政過程中，不僅要處理好自身與國家政權、民主黨派以及人民群眾的關系，而且還要解決好自身建設的問題，這是黨執好政的重要前提。這就要求中國共產黨不僅要加強黨內民主制度建設，確立和完善各種黨內規章和法規，而且還要加強對國家機關中具有中共黨員身份的領導干部的管理，從而保證黨對國家機關的領導得以實現，黨的路線、方針、政策得以實施。因此，早在中國共產黨執掌全國政權之初，中共中央就在中央人民政府和一切國家機構中成立中國共產黨的委員會或黨組，把黨的組織融入國家政權和社會肌體，進而建立起對全國的領導。這一點，可以通過下面的兩個《決定》得到印證。1949年11月，中共中央政治局發出《關于在中央人民政府內組織中國共產黨委員會的決定》，其主要內容是，組織中央人民政府機關內的黨委會。黨委會將保證行政任務的完成，并負責管理政府內部黨員干部的政治生活。同時，中共中央還發出了《關于在中央人民政府內建立中國共產黨組織的決定》，規定由中央人民政府中擔任負責工作的中國共產黨黨員組成黨組，歸中共中央直接領導。在政務院建立黨組，在最高法院和最高檢察署建立聯合黨組，直屬中央政治局直接領導；中共中央有關政府工作的決定，黨組必須保證執行。中國共產黨執掌全國政權50多年來，長期堅持在政權機關中實行黨組制，強調要通過黨組的作用來實施黨對政權機關的領導。但也曾經出現過一定的問題，這就是：有的時候，在實際執行中忽視黨組的作用，由黨委直接向國家機關和人民群眾發指示、下命令，甚至一個時期還取消了國家機關的黨組。取消國家機關中黨組的結果，不是黨直接指揮國家機關工作，就是放棄黨對國家機關的領導。因此，在新的形勢下，隨著黨的領導方式和執政方式的不斷改進，特別是隨著黨的依法執政理念不斷深入人心，進一步完善黨組制的意義越發凸現出來。因此，黨的十六屆四中全會特別強調，要“發揮黨委對同級人大、政府、政協等各種組織的領導核心作用，發揮這些組織中黨組的領導核心作用。”為此，黨委要從重點對政府部門的直接分管，轉為加強政權機關內黨組的建設，要建立黨組向黨委報告工作制度，健全黨委與各級黨組的協調機制。從而使黨委和政權機關之間的關系轉變為黨內關系。實踐證明，實行黨組制，既有利于實現黨對政權機關的領導，同時又使這種領導符合法律程序，能夠把黨的領導與依法執政有機地統一起來，從而大大增強黨執政的政治合法性。

［參考文獻］

〔1〕鄧小平文選(第2卷)〔M〕. 北京:人民出版社，1994：339.

〔責任編輯：王興運〕