政府信息資源開發(fā)與利用存在的問題及對策分析

［收稿日期］2007－04－04

［基金項目］本文系國家社科項目《用市場機制引導(dǎo)全社會信息資源共享研究》（項目編號：05BTQ008）的成果之一。

［作者簡介］伍姣玲（1981—），女，湖南衡陽人。碩士研究生，研究方向：數(shù)字圖書館。

［摘 要］在現(xiàn)代社會中，信息資源已經(jīng)成為不可缺少的生產(chǎn)要素與無形資產(chǎn)，而政府信息資源又占到社會信息資源總量的一大部分，具有更加重要的作用。政府信息資源的有效利用是政府職能轉(zhuǎn)變的核心內(nèi)容之一，是促進經(jīng)濟發(fā)展的有效動力。

［關(guān)鍵詞］政府信息資源；開發(fā)和利用

［中圖分類號］G203［文獻標識碼］A ［文章編號］1009－2234(2007)03－0063－02

政府是國家最重要的信息機構(gòu)，政府信息資源是國家的戰(zhàn)略性資源。如何開發(fā)和利用政府信息資源，是國家信息化進程中的重要內(nèi)容。據(jù)統(tǒng)計，目前各級政府部門大約集中了全社會信息資源總量的80%，這些信息資源常常比一般的信息資源更價值，質(zhì)量和可信度較高，并直接關(guān)系到國民經(jīng)濟與社會發(fā)展的狀況和水平。所以，加強管理、綜合開發(fā)和有效利用政府信息資源已經(jīng)成為了各級政府工作的當務(wù)之急，它直接關(guān)系到國民經(jīng)濟與社會發(fā)展的狀況和水平，關(guān)系到社會的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。

1.政府信息資源的內(nèi)涵

信息資源管理是指對信息、信息技術(shù)、信息設(shè)備和信息人員等信息資源的管理，強調(diào)的是信息、信息技術(shù)及信息人員等要素的復(fù)合性集成管理。政府信息資源是一切產(chǎn)生于政府內(nèi)部或產(chǎn)生于政府外部但對政府活動有影響的信息資源。“作為社會團體的常設(shè)組織，行政機構(gòu)的第一職能是掌握各種信息。行政機構(gòu)是收集和傳播信息的有力工具。”^〔1〕它是一個國家進行政治、經(jīng)濟、科技、軍事、文化等活動所必不可少的重要資源，是政府部門、企業(yè)單位、公眾、個人在社會經(jīng)濟中普遍需要、不可或缺的主要資源。政府信息資源是政府行政管理的基礎(chǔ)、科學決策的依據(jù)、聯(lián)系公眾的紐帶、宏觀調(diào)控的手段。開發(fā)利用好政府信息資源是提高政府效率的重要途徑，是政府信息能力的重要表現(xiàn)。

2.我國政府信息資源開發(fā)利用的現(xiàn)狀及存在的問題

20世紀末，政府信息資源開發(fā)與利用有了相當程度的進展，已形成了一定的規(guī)模。大多數(shù)政府部門建立了專門的信息中心，購置了先進的信息設(shè)備，管理方法，引進了專門的信息人才，并定期地對工作人員進行培訓(xùn)，加強了信息資源建設(shè)的立法和規(guī)劃工作。但是由于我國是一個地廣人多的國家，經(jīng)濟總體水平不高，政府信息資源的起點較低，信息資源的利用率不高，信息化基礎(chǔ)薄弱，不能滿足當前國民經(jīng)濟建設(shè)的需要，不能適應(yīng)時代發(fā)展的需要。其存在問題表現(xiàn)在：

（1）領(lǐng)導(dǎo)者重視不夠，認識不足。西方國家在20世紀60-70年代就有辦公自動化系統(tǒng)，而我國在20世紀80年代才開始嘗試和推廣辦公自動化系統(tǒng)。許多政府只是使用一臺機器來提供簡單的信息，起到的是裝點門面的“形象宣傳“作用，許多政府網(wǎng)站只是單一的掛個網(wǎng)頁，而且網(wǎng)頁的更新速度較慢，未能很好地利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段來收集有用的信息來進行政府工作的信息化管理。這一現(xiàn)象在基層政府表現(xiàn)得尤為明顯。

（2）政府信息資源界限不分，價值不明確。政府信息資源是一個國家信息資源的主要組成部門。它涉及國家許多重要的信息，無法對外公布，具有保密性，另一方面，它又要為社會大眾提供信息服務(wù)，具有公開性。各省有關(guān)部門通過利用互聯(lián)網(wǎng)，政府信息資源在一定程度上得到了開發(fā)利用，但目前在全國范圍內(nèi)還未形成通過網(wǎng)絡(luò)來利用政府信息資源的態(tài)勢，且缺乏行之有效的組織和辦法，網(wǎng)上可利用的政府信息資源較少。公用信息與保密信息的界限不明，信息價值無法確定。

（3）政府信息資源部門利益不均，共享性較差。在現(xiàn)行體制下，受利益分配關(guān)系的驅(qū)使，政府部門仍存在無序狀況，信息資源不能實現(xiàn)跨部門共享，部門間的共享機制也沒有建立起來。一是信息共享意識較落后，有些政府部門認為擁有信息越多，權(quán)力就越大，不愿把信息送上網(wǎng)共享，而且送上網(wǎng)的大部分都是無用信息，僅僅把政府信息資源的公布當成是宣傳的一種途徑。二是部分行業(yè)(部門)各自開發(fā)自己的網(wǎng)上信息服務(wù)系統(tǒng)，信息產(chǎn)品重復(fù)、不足與閑置并存，造成資源的嚴重浪費，也不能形成規(guī)模優(yōu)勢和效益， 部門利益不均，部門分割使得信息資源的管理缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和管理，過于分散，難以集中。^〔2〕

（4）管理體制存在弊端，部門壟斷現(xiàn)象嚴重。據(jù)統(tǒng)計，目前國內(nèi)約80%的社會信息資源由政府部門控制，這種局面是在長期計劃經(jīng)濟體制下形成的。在計劃經(jīng)濟時期，我國的政府信息服務(wù)體系其主要職能是自我服務(wù)、內(nèi)部使用，政府部門利用其特殊的信息權(quán)利無償所獲取的信息大多是為上級政府決策用的，只有極少部分公開。 而政府是信息資源的唯一提供者，具有絕對壟斷地位，缺少競爭的壓力，缺少進行信息產(chǎn)品創(chuàng)新的動機。這樣不僅容易產(chǎn)生信息資源數(shù)量少、信息質(zhì)量差、服務(wù)質(zhì)量低、內(nèi)部管理效率低等顯見的壟斷弊端，而且還容易引發(fā)腐敗現(xiàn)象。

（5）法制建設(shè)不健全，信息安全有待提高。我國制定有關(guān)政府信息資源，信息采集，交換，公告，信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的標準及信息建設(shè)的規(guī)范，也正在制定信息公開的法律，但是不成體系，基本法律缺乏，而且一部法律的制定需要較長的時間，一些原有的法律已經(jīng)過時，新的條例還沒有健全，舊的法律不能適應(yīng)時代的發(fā)展變化，妨礙了政府信息資源工作的順利進行。因此，需要不斷的修改和補充來與時俱進，適應(yīng)新時代的變化。

3.政府信息資源開發(fā)和利用的對策分析

3.1 制定統(tǒng)一的標準，加強政府信息資源的規(guī)范和領(lǐng)導(dǎo)。政府信息資源涉及各個部門、各個行業(yè)，政府需從國家層面來加強宏觀調(diào)控。我國雖然自主開發(fā)了并向社會提供讀物的數(shù)據(jù)庫已有數(shù)千個，大多數(shù)的政府機關(guān)都建立了自己的數(shù)據(jù)庫，采用不同的格式，各成系統(tǒng)，各成體系，難以實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)的交換，互通和互操作性，造成了大量信息資源的浪費。沒有統(tǒng)一的標準就沒有統(tǒng)一的行動，就不能形成有效的信息資源，就不能保證信息網(wǎng)絡(luò)的安全。^〔4〕目前，許多政府都成立了專門的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)來加強對政府信息管理的指導(dǎo)工作。同時需一大批技術(shù)標準來指導(dǎo)信息系統(tǒng)的建設(shè)、規(guī)范。政府部門對信息技術(shù)的利用，以確保其技術(shù)上的協(xié)調(diào)一致和整體效能的實現(xiàn)。總之，政府信息資源建設(shè)要堅持以網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，應(yīng)用為重點，信息資源為核心。

3.2 加強信息資源的整合，實現(xiàn)政府信息資源的共享。現(xiàn)行的各政府部門雖然都擁有局部的信息資源優(yōu)勢，但無法滿足市場高質(zhì)量信息服務(wù)的需求。市場經(jīng)濟條件下，政府信息資源的開發(fā)與共享離不開市場拉動。政府部門可以建立統(tǒng)一信息資源管理平臺，形成政府信息資源交換和共享機制來促進政府信息資源的暢通流轉(zhuǎn)和高度共享，要依照存量共享，增量共建的原則，政府規(guī)范和市場調(diào)節(jié)相結(jié)合，行政性開發(fā)與商業(yè)性開發(fā)并舉，共同參與，優(yōu)勢互補，共享利益，形成有效的信息發(fā)布和查詢功能，使死庫變活庫，以保持它的可持續(xù)發(fā)展。為解決這一問題，可以采用股份合作制，用利益共享、風險共擔的解決人為的限制和封鎖問題；另外，雙方只出可以重新搭配的信息資源，合作信息數(shù)據(jù)庫和互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)強大的技術(shù)支持，為公眾提供有關(guān)政治、經(jīng)濟、文化等一切公共領(lǐng)域的過去、現(xiàn)在的知識和信息，提高這些信息的共享和利用率。

3.3 加強政府信息資源的開發(fā)利用。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)信息資源非常廉價，質(zhì)量不高，因此，政府能否有效地開發(fā)和利用信息資源，以便人們更好更有效地使用資源，以及政府行政職能的加強是政府工作當前重要的一環(huán)。為了政府有效地開發(fā)信息資源，政府部門需制定詳細而周密的開發(fā)計劃和規(guī)劃，擬定開發(fā)的步驟，確保政府所需的信息資源的有效性和經(jīng)濟性，避免信息資源的重復(fù)建設(shè)。政府還必須按照既定的程序，利用先進的技術(shù)手段，采用一體化的形式，有組織的收集，處理，傳輸，發(fā)布各種信息，那么政府工作的效率，效益和有效性就會大大提高。

3.4 完善政府信息資源的運行機制。按照經(jīng)濟學的觀點，壟斷導(dǎo)致資源的低效配置。而引入競爭是破除壟斷的根本辦法，只要有了競爭，效率就會提高， 服務(wù)就會改善。競爭機制是市場機制的核心，是市場經(jīng)濟的生命，它有利于刺激經(jīng)濟活力，提高資源配置效率經(jīng)濟增長和經(jīng)濟實力的增強。價值鏈是加強競爭機制的有效手段。政府管理的社會公共信息具有綜合性、權(quán)威性和連續(xù)性等優(yōu)點，具有潛在的商業(yè)價值，可以利用市場機制來開發(fā)利用這些資源。市場經(jīng)濟機制的建立和現(xiàn)代信息技術(shù)的飛速發(fā)展，政府可擴大非密集信息開發(fā)，鼓勵信息服務(wù)，企業(yè)對政府信息資源進行商業(yè)開發(fā)和利用，建立政府與企業(yè)某種形式的伙伴關(guān)系有可能使雙方都從中受益，形成雙贏機制。

3.5 加強政府信息資源的立法建設(shè)步伐。我國政府信息資源的立法保護不僅缺乏專門的法律規(guī)范，而且現(xiàn)行的相關(guān)保護法律規(guī)定中，形不成體系，我國的法律體制不完善，需進一步改善，國家需健全政府信息資源的立法體系，分門別類地頒布一系列法令如對公共信息的公開法，對國家機密的保護法，對涉及個人信息的保護法，應(yīng)盡快制定政府信息資源條例，政府信息采集和登記辦法，政府信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)建設(shè)標準，政府信息庫建設(shè)標準等法律規(guī)范。另一方面從信息安全著手，加強政府內(nèi)、外、專網(wǎng)建設(shè)，確保不受“黑客”，“病毒”等的襲擊和侵略，構(gòu)建能夠提供完善機制的通信平臺。^〔5〕同時，最好的是自主地開發(fā)操作系統(tǒng)，加強安全監(jiān)控系統(tǒng)，如核心加密算法，確保技術(shù)的自主，但這是一項比較難的工作，需要長期的努力。

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〔責任編輯：張振華〕