論農民工社會保障權益維護

摘 要：2007年國務院政府工作報告明確指出將建立農民工的社會保障制度納入政府的工作日程。這足以體現建立農民工社會保障體系對建立和諧社會的重大影響。本文立足當前我國實際情況，指出了農民工社會保障的現狀，分析了農民工社會保障缺失的原因和建立農民工社會保障體系的障礙，闡述了逐步建立農民工社會保障體系的思路。

關鍵詞：農民工;社會保障;權益維護

1 農民工社會保障現狀

農民工為城市建設作出了巨大的貢獻，但當前的農民工社會保障狀況卻令人擔憂。農民工基本上包辦了城市中最臟、累、苦的活，是各個群體中最需要社會保障的群體。但是這一群體卻未能享受到城市化和經濟發展所帶來的公共福利增長的利益。據統計，全國3000萬的建筑工人，農民工約占80％。而山東建設廳的一份資料顯示，建筑施工傷亡的事故中90％是農民工。我國有50多萬個廠礦存在不同程度的職業危害，接觸職業危害的勞動者在2500萬以上，其中80％以上的一線職工是農民工。而另一份研究表明：只有很小部分農民工有一至兩項非均衡的、水平極低的社會保障，而且不是完全意義上的社會保障，其中社會保險各險種的參保率都在10%以下，其余75.2%的人沒有任何形式的社會保障。這些研究都表明，適合其自身特點的社會保障體制是農民工的迫切需求。

2 農民工社會保障缺失的原因和建立農民工社會保障的障礙

2.1 社會結構因素

城鄉二元戶籍制度是導致農民工社會保障缺失的根源。我國戶籍制度從20世紀50年代開始建立，到60年代和70年代發展而逐步定型。其將我國公民分為農業人口和非農業人口兩部分，并對其實行不同的居住、就業和社會保障政策。這種城鄉分割的公共管理制度不但限制了勞動力作為生產要素的自由流動和合理配置，也侵害了農民作為中國公民享受社會保障的權利。有學者稱戶籍制度為“社會屏蔽（social closure）”制度。它將一部分人（主要是指農民）屏蔽在社會保障體系之外，只要是農村戶口，就享受不到城市的社會保障制度。

勞動力市場二元結構和對農民工的就業歧視增加了建立農民工社會保障難度。在現代工業社會中存在著兩種勞動力市場：其一是收入高、勞動環境好、福利優越的勞動力市場；其二是工資低、工作條件差、就業不穩定、福利低劣的勞動力市場。美國新結構主義社會學家皮奧里（Michael J Piore）將之稱為勞動力市場的二元結構。當前我國絕大多數農民工正是處于第二個勞動力市場，他們受不到工會的保護，享受不到城市的社會保障，并且還受到諸多就業歧視行為的侵害。城鎮勞動力中相當一部分人在享受著工資剛性所帶來的好處。而農民工的報酬卻由其邊際生產率決定。邊際生產率說認為當資本不變而勞動量相繼增加時，則“勞動的邊際生產率”決定勞動者工資的多寡。而我國目前存在可視為無窮的農民工勞動力供給量，使其邊際生產率幾乎為零。不同的工薪制度必然導致城鎮居民與農民工的同工不同酬。這也為建立農民工社會保障制度帶來障礙。

2.2 法律因素

現行的《勞動法》在諸多方面還未覆蓋，沒有形成一個有體系的對勞動者權益保護的框架。沒有訴訟性法律，有關規定都是勞動和社會保障部的解釋，而且很不系統，最高人民法院的有關司法解釋也非常籠統，而且在處理勞動爭議中，無論是實體法適用還是程序法的適用，與我國《民法通則》、《民事訴訟法》、《合同法》的關系如何都沒有理順，是否適用這些法律，也沒有明確的說法，導致在具體的執行中往往是依據習慣，而不是具體的法律。許多學者提出制定我國的《社會保障法》，將農民工納入社會保障體系正是基于農民工的權益缺乏法律的保障。

2.3 農民工的群體特征——流動性，是建立農民工社會保障體系的巨大障礙

農民工有其特殊的群體特征——流動性。他們不僅在各城市、地區之間流動，還在各單位、企業之間流動。這給建立農民工社會保障體制帶來巨大障礙。目前的社會保障體制難以適應將農民工納入統一保障體系的需要。這必然要求為農民工建立起符合其自身特點的社會保障體制，加大了建立農民工社會保障體系的難度。

2.4 勞動合同領域存在的突出問題

有關調查顯示用人單位與農民工的簽約率不是很高，并且許多用人單位雖然與農民工簽立了勞動合同，但都只是為了應付上級檢查。根據國務院研究室發布的《中國農民工調研報告》，與用人單位簽訂用工合同僅占53.70％，沒有簽訂的占了30.62％，有15.68％的農民工居然不知道什么是勞動合同。沒有簽訂勞動用工合同致使企業隱瞞為農民工辦理社會保障的義務，也使農民工的平等就業權利受到侵害。社會保障首先基于勞動合同。勞動合同的不規范使社會保障體系難以完善。

2.5 企業的低成本優勢考慮

在經濟轉軌時期，我國存在大量勞動密集型企業。這些企業的競爭優勢是低廉的勞動力價格。這也致使許多企業不愿為農民工繳納社會保障費用。按照目前武漢市的政策，單位按工資總額的8%、個人按本人工資的2%繳費，建立醫療保險基金和個人帳戶。這就意味著，為農民工辦理醫療保險，人力成本要增加8%。農民工的低成本優勢打了折扣，企業的利潤空間便被壓縮。加上我國對企業未為農民工辦理社會保險缺乏強制有力的監督和制裁機制，用工單位與農民工的不平等地位，使農民工往往不會要求企業為其辦理社會保險。企業當然也沒有動力為農民工辦理社會保險。

2.6 農民工的低收入致使其參保積極性不高

目前大多數農民工的收入不高。同社會保障相比，農民工自身更愿意提高即期收入。農民工的低收入影響了其參加社會保障的積極性。許多城市相繼出臺了一些農民工社會保障的措施，但農民工的參保積極性不是很高。目前，我國農村勞動力進城務工約為1億人，跨省就業的約6000萬人，在這個龐大的人群中，養老保險的總體參保率僅為15％。即使參加了社會保險，依然有很多農民工選擇退保。據調查，在農民工集中的廣東省，有的地區農民工的退保率高達95%以上。勞動力市場的幾近無限制供應造成農民工在薪資談判中處于弱勢地位。收入水平低下直接影響了農民工參保的積極性。

3 建立農民工醫療保障體系的思路

關于如何解決農民工社會保障問題，許多學者都對此進行了深入的研究。有的認為應將農民工納入現行城鎮社會保障制度；有的建議將其納入農村社會保障體系。筆者認為，這兩種思路都有失偏頗。農民工有其自身特有的群體特征，無論城鎮社會保障體系還是農村社會保障體系都無法適應其自身特點。因此，去年國務院政府工作報告提出，研究適合農民工特點的社會保障辦法。今年的政府工作報告指出：“加快建立適合農民工特點的社會保障制度，重點推進農民工工傷保險和大病醫療保障工作。”筆者認為，應考慮農民工自身需求，為農民工逐步建立一套獨特的社會保障體系才是解決問題的最優途徑。

3.1 為農民工建立工傷保險和大病醫療保險是解決農民工社會保障問題的突破口

農民工最迫切的需求是什么？有學者做過調查發現，農民工對社會保障各險種的重視順序依次是：工傷保險、最低生活保險、醫療保險、困難救助、養老保險和失業保險。筆者認為，為農民工建立工傷保險和大病醫療保險是當務之急。農民工從事的是高風險的工作，工傷事故和職業病發病率高。而醫療改革市場化導致醫療費用高企。很多農民工在生病之后不愿就醫。因疾致貧的農民工比比皆是。從農民工的實際利益來看，工傷保險不存在賬戶積累和保險關系的接轉，投保成本較低，一旦遭受職業傷害，就能夠獲得賠償;從雇主的經濟負擔來看，工傷保險是建立在《勞動法》和《工傷保險條例》基礎之上的賠償機制，繳費數額較低;從社會保障管理部門的操作角度看，組織賠償的程序簡單、便于實施。為農民工建立工傷保險和大病醫療保險可以分散農民工的職業病傷害風險，是非常必要的，應當列為農民工社會保障體系建設的首要工作。

3.2 逐步建立養老保險和失業保險，進一步完善農民工社會保障體系

養老保險和失業保險是農民工訴求相比而言低于工傷保險和大病醫療保險的社會保險項目。但是對于政府來說，建立農民工養老和是失業保險是建立農民工社會保障體系的重要構成部分。現在很多農民工都處于青年時期，自身對于養老保險的需求并不十分迫切。但是等他們到了老年之后，由于其已經脫離了土地生產而失去了土地保障，養老問題便會突顯出來。就經濟效益來說，現在解決農民工的養老保險問題比以后直接解決農民工的養老問題的成本要小得多。農民工的流動性決定了建立養老保險和失業保險必然是一個艱難而漫長的過程。農民工在不同地區，不同企事業單位間的流動給政府增加了政府為其辦理養老保險和失業保險的難度，他們基本上不參加失業保險。因此，如何為農民工建立一套能夠跨地區、跨部分的養老保險和失業保險是研究的重點。

3.3 統籌全局，將農民工納入一整套完善的社會保障體系之中

農民工理應享受同城鎮居民相同的社會保障待遇。失業保險、最低生活保障也應將農民工納入其中。在全國范圍內為農民工建一整套有效的社會保障體系。但是，一次性得為農民工建立起完善的社會保障不僅缺乏資金上的支持，也缺乏制度上的保障。在建立起農民工工傷保險、大病醫療保險和養老保險的基礎上，將失業保險、最低生活保障納入其中是解決農民工社會保障問題的最優途徑。

建立農民工社會保障體系是漫長而困難的道路，我們只有立足于當前實際，選擇具有操作性和可行性的路徑，制定切實可行的過渡性方案。建立完善的社會保障體系，將農民工納入各種社會保障體系之中，保障農民工公平、合理的社會保障權利，尚需更進一步地努力。

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