新公共財政下的農村義務教育

一、公共財政的定義

在公共經濟學中，公共經濟和公共財政是一對可以且經?；Q的概念。要滿足社會公共需要，要從事任何形式的經濟活動，政府部門總是要花錢的。要花錢，就要去酬錢。這一收一支之間，便是政府部門所從事的經濟活動的一個線索——公共財政。其職能是：履行資源配置、調節收入分配以及促進經濟穩定發展。因此，公共財政收支活動，都是政府經濟活動的核心內容。從我國的國情看，公共財政要承擔的基本任務是保障政權運轉、支持經濟建設、調節收入分配、提供公共服務和公共產品。從構建社會主義和諧社會的要求看，完善公共財政制度要在支持經濟發展和保證政權建設的前提下，把重點放在促進基本公共服務均等化上，轉變政府職能，優化政府投資領域和結構。那么，什么是公共產品呢？公共產品一般是和私人產品相對而言的。通常是指需要通過財政機制向社會提供，滿足作為群體的社會成員的公共需要的產品。公共產品具有不可分割性、非競爭性以及非排他性三個屬性。

從經濟學角度分析，義務教育當屬于公共產品。換言之，義務教育具有受益上的非排他性和消費中的非競爭性。由于市場調節機制在公共產品領域不能起到作用，即“市場失靈”，所以，公共產品通常由政府通過財政來提供。正是公共產品的這一特性決定了義務教育資金必然主要來源于公共財政。農村義務教育作為義務教育的一個重要組成部分，其有關經費當然也來自公共財政，只是由于歷史、文化、政治、財政和教育體制等的不同，導致了世界各國政府管理和投資農村義務教育的方式有所差別。義務教育的資金投入絕大部分都來自財政收入，而這其中，稅收收入又是主要來源。

二、中國農村義務教育財政體制的歷史與沿革

自新中國成立到1980年，中國主要實行中央統一財政和分級管理的體制，基礎教育經費由中央根據各地上報的教育發展計劃統一調整與劃撥。這一階段可以算作“集中模式下的普通財政劃撥型”。1980年，中國財政體制重大改革，原來的“統收統支”變成了“劃分收支，分級包干”。此時基礎教育經費主要由地方政府負責籌集，中央只根據具體情況給予少量補助。將基礎教育交由地方政府負責，本來是為了調動地方的積極性，但實踐中卻導致基礎教育經費不穩定以及發展嚴重不平衡。1986年，《中華人民共和國義務教育法》正式出臺，該法明文規定：“實施義務教育所需事業費和基本建設投資，由國務院和地方各級人民政府負責籌措，予以保證。”并提出“地方負責、分級管理”的原則。1989年，國家改革財政體制，在鄉一級建立財政。包括教師工資在內的十幾項支出均由鄉財政負擔，換言之，鄉鎮負擔大部分義務教育經費，而縣級以上政府只根據具體情況對貧困地區和少數民族地區的義務教育進行補助。其中，初中和小學教職工工資、初中校舍建設維修經費以及初中公用經費都由鄉政府負責；而小學校舍的建設維修費用和小學的公用經費則由村負擔。這樣的體制顯然是有問題的。“村”根本就不是一級政府，更談不上獨立的一級財政，而所謂的“村委會”從性質上講屬于村民自治機構。義務教育屬于公共產品，公共產品理應由政府而非自治性機構提供。不過，由于1994年分稅制改革以前地方財政較為富裕，從而地方政府對于義務教育的投入也比較充足，那一段時期內，可以說我國的義務教育有較明顯的發展。1994年分稅制改革強調中央集中財力的重要性，地方各級政府之間劃分財政收入時，也或多或少地按照“上級政府集中財力”的思路進行分稅。于是造成了低層級政府財政的嚴重薄弱。然而，財權的變化卻沒有相應的事權變化，萎縮后的鄉鎮財政仍然要負責主要義務教育經費支出。這種事權和財權的嚴重不對稱加劇了農村義務教育經費緊張的矛盾。之后，我國農村義務教育財政體制雖然從“以鄉為主”變成了“以縣為主”，但是，由于縣仍然屬于較低層級的政府，其財政收入相對于包括義務教育在內的種種支出而言明顯不足。所以，農村義務教育經費緊張的問題并沒有得到本質上的解決。2001年起，中央決定實施以縣級政府為主的農村義務教育財政體制，并取消了教育費附加和農民教育集資。到目前為止，我國農村義務教育仍然實行“地方負責、分級管理、以縣為主”的模式。在這種模式下，農村義務教育的發展可謂舉步維艱。

三、稅費改革后農村義務教育面臨的問題

從2006年起，我國延續了2000年的農業稅征收形式也廢止了，在很大程度上減輕了農民的負擔，提高了農民的生產積極性。然而，在以縣為主的農村義務教育辦學體制下，農村義務教育多年積累的矛盾逐漸暴露出來，已影響到了農村義務教育的生存。

（一）農村義務教育經費嚴重不足

稅費改革后，農村教育費附加和教育集資這兩大支撐農村教育經費的來源被取消，使鄉級財政入不敷出的問題日益嚴重，無法保證教師工資的正常發放。根據一項大規模的調查，66.5%的農村中小學校負責人和教師反映學校沒有足夠的公用經費。根據國家教育發展中心的抽樣調查，樣本小學按教學大綱開出所有課程的占87.2%，課桌椅殘缺不齊的占37.8%，實驗教學儀器不全占59.5%，教室或辦公室有危房的占22.3%，購教具、墨水、紙本、粉筆不足的占32.5%；樣本初中這一數字分別對應為21.8%、45.9%、70.3%、28.8%、35.0%。教育費附加取消后，學校正常運轉面臨資金短缺問題，校舍、設備等基礎設施的維修經費以及建設信息化校園需要大量的資金都沒有著落。特別是稅費改革后取消了農村教育費附加和教育集資，也就切斷了農村學校改善辦學條件的重要來源。

（二）農村與城市的教育資源配置比例失調

首先，農村受教育人口多，城鄉間財政收支比重失衡。2002年的一項調查中，縣鎮和農村在內的在校生占全國在校生的79.3%，而城市人均財政收入是農村人均的3.76倍，2002年城市人均可支配收入7703元，農村人均純收入2476元，城市人均可支配收入是農村人均純收入的211倍，但是農村教育投入卻占農民總消費的比重大約為70%，且這種差距還在加大， 相對沉重的教育投入負擔使農民失去了有更多閑散資金用于進一步發展的機會，致使農村家庭增收困難，較之于城市人口而言付出了更大的機會成本，這種教育財政的失衡使得農村的一些人口失去了接受教育的機會。其次，區域間經濟也不平衡，貧困地區農民接受教育的負擔沉重。省區間、地市間經濟發展不平衡是區域間農村義務教育發展不平衡的主要原因。一方面，經濟發達地區的農村，縣鄉一級教育財政實力雄厚，能滿足對農村教育產品的需求；另一方面，貧困地區農村的財力還不能保障義務教育的基本實現。

（三）農村義務教育財政支出使用效率低

我國農村義務教育經費一方面十分緊缺，另一方面又存在著浪費的現象。其一，農村義務教育事業費支出結構不合理，教育事業費包括人員經費和公用經費，兩者之間所占教育事業費的比例可以從一定程度上折射出教育支出效率的高低。通常國際上一般認為中學人員經費和公用經費為60%和40%，小學至少為70%和30%。而我國農村中小學公用經費所占比重偏低，達不到應有水平。其二，教師資源配置不合理。我國農村義務教育教師在總體上的配置不是短缺，而是過于奢侈，但同時我國邊遠農村的教師則嚴重短缺。其三，學校配置不合理。當前由于自然條件和交通落后的主要因素，我國農村中小學平均規模小，布點分散，這不僅加劇了農村義務教育經費的浪費，也不利于提高我國的義務教育水平。

四、建立農村義務教育公共財政體制

義務教育是國家的公共基礎設施，其國家收益率遠遠大于個人收益率，國家應當成為義務教育經費投入的主體。

首先，要弄清政府在農村義務教育中的核心作用。中央政府和省級政府應加大在農村義務教育中的投入責任，建立合理的義務教育財政分擔體系，平衡城鄉`地區間義務教育水平的差異，打破城鄉義務教育的二元機制，解決長期以來政府對農村義務教育的缺位和不到位。要理順體制，規范各級政府共同負擔義務教育投入的責任，重新調整各級政府的教育事權，建立以縣級政府為主體，各級政府分擔的義務教育投入體系。

其次，強化辦學主體和投資主體的多元化。經濟制度是社會制度的基礎，其他一切管理制度都必須受制于經濟管理制度。教育的基本制度和管理體制，也必須與經濟管理體制相適應。作為教育基本制度和管理體制重要內容的辦學體制和教育投資體制，必須要適應社會主義市場經濟體制和多元化經濟格局的要求。實現義務教育辦學主體和投資主體多元化的途徑，主要有以下三條：一是大力發展各級各類民辦義務教育學校。這類學校的辦學經費主要由舉辦者籌集，政府可以適當給予獎勵。二是將現有部分公辦義務教育學校改制為公有民辦。改制后的這類學校，基本建設投資由政府承擔，經常性費用則由舉辦者籌集。三是將現有部分義務教育學?；D為民辦。對少數師資水平高、教學質量好的學校，可以在評估資產（包括無形資產）現值的基礎上，轉由社會團體、企業或個人舉辦，舉辦者除要承擔學校所需全部經費外，還需以貨幣形式一次性或分年度返還按現值評估的政府對學校的原有投入。

2006年9月1日至2日在召開的全國農村綜合改革工作會議中溫家寶總理強調，要貫徹把義務教育工作的重點放在農村的方針，通過農村義務教育體制改革，保障辦學經費，提高教育質量，促進教育公平，加快農村義務教育發展，實現讓每一個農村孩子都有學上、都能上得起學的目標。今明兩年將在全國免除農村義務教育階段中小學生的學雜費，同時將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍，建立和完善政府投入辦學、各級責任明確、財政分級負擔、經費穩定增長的農村義務教育經費保障機制。教師工資必須列入財政預算，切實予以保證。今后要約法三章：不準減少本級政府對農村義務教育應承擔的經費投入；不準挪用學校公用經費發放教師津貼；不準再亂收費加重學生的經濟負擔。要加快教育部門自身改革。深化教育人事制度改革，加強農村教師隊伍建設；合理配置城鄉教育資源，逐步縮小城鄉之間義務教育發展差距；合理調整農村中小學布局，提高教育資源利用效率。

趙冰，女，華中師范大學碩士研究生。