農村金融的功能缺陷與制度創新

作為一種制度安排，農村金融組織體系創新能否在一個不太長的時期內實現，能否促進現代農業發展、保障農業結構調整順利推進，是建設社會主義新農村的關鍵所在。

現代農業的發展、傳統農業的改造以及新農村建設都對資金有著非常急迫且巨大的需求。從中國農村金融供給的基本特征觀察，農戶的資金需求更多地表現為個體數額不大、農戶群體數量眾多、彼此間差異大，這使資金供求之間的通暢較之城市和非農產業困難得多。

農村金融的弱質特征

中國農村自改革開放以來，農戶成為最基本的生產單元，這在三方面強化了農村金融供需平衡之間的弱質特征：其一，中國農戶數量巨大。據統計，中國有2.5億農戶，其中約一半有信貸需求，這決定了中國農村對資金的需求總量是巨大的。其二，中國農戶平均經營規模微小。2005年的統計數據表明，中國的耕地為1.3億公頃，平均每戶農戶占有土地不到0.5公頃，是世界上人均土地經營規模最小的國家，這表明單個農戶對資金的需求是有限的。其三，中國經濟的區域特征十分明顯。不同區域的資源稟賦、經濟社會發展水平導致農戶與農戶間差異很大，對資金也表現出多層次、多元化的不同需求，因而滿足不同對象的不同愿望異常困難。這使中國農村金融問題不僅相對于發達國家，即便是相對于大部分發展中國家，也明顯表現出資金運行流程更復雜，績效更不容易顯現，缺陷更容易放大，實現制度創新的任務更艱巨的根本原因。換言之，如何確保農村資金從有限的供給渠道和組織網絡流向數以億計的農戶家庭，并實現供需平衡，始終是富有挑戰性的議題。

鑒于中國農村金融問題的復雜性，滿足農業、農村和農民最基本的資金需求歷來是農村政策的基本目標之一。相對于農戶的資金需求，盡管中國已具備足夠的資金供給能力，有從組織機構層面講比較完備的農村金融體系，但在農村金融制度安排上卻不盡如人意，被詬病最多的是農村對國民經濟的資金貢獻遠遠大于其獲得的資金支持。而且，從最大限度滿足農戶和農村其他經營主體不斷增加的資金需求角度看，中國現階段尚缺乏一個完整意義上的農村金融組織體系。

制度缺陷導致功能缺陷

現階段中國農村金融機構組織體系的不完整和功能的不健全，表現出明顯的制度缺陷。

政策性銀行難以承擔農村政策性金融的重任。在目前政策性金融的分工制度下，中國農業發展銀行主要把貸款發放給國有糧棉購銷企業，提供按最低收購價收購農民糧食的資金。應當特別指出的是，以最低收購價收購農民糧食對穩定糧食價格、增加農民收入作用明顯，但由于農業發展銀行業務范圍狹窄，業務功能單一地退化成“糧食銀行”，政策性金融功能明顯不足。

國有商業金融在農村金融領域的功能趨于弱化。農村金融市場需求的滿足需要大量儲蓄和貸款支撐。近幾年，國有商業金融機構大大弱化了在農村的金融業務，致使大部分農村地區金融機構單一化、農村金融市場壟斷化趨勢日益明顯?；鶎咏鹑跈C構網點不足造成農村資金嚴重外流。20世紀80年代中期以前，農業銀行全部貸款的98％以上集中于農村。80年代中期至90年代初，為解決農產品“賣難”和扶持鄉鎮企業，農業銀行每年將60％的信貸資金用于農副產品收購和鄉鎮企業發展。90年代中后期至今，農業銀行的農業貸款占各項貸款余額的比例大大下降。目前，農業銀行的業務范圍與其他國有商業銀行基本無異，長期保持的農村金融主導地位大大弱化。

農村信用社改革尚未取得突破性進展。盡管這幾年農村信用社的不良貸款比例下降，盈利水平提高，農業貸款規模有所增加，但相對于農戶的信貸需求而言，供需之間的矛盾仍然突出。這主要表現在四方面：農村信用社運行仍然享受政府的隱形擔保，自身活力不足；所謂民主管理形同虛設，社員代表大會、理事會和監事會不能發揮應有作用；服務內容、方式和手段不適應農村和農業經濟發展的需要，不能滿足農民日益增長的對多種金融服務的需求；出于自身財務可持續發展的考慮，農村信用社商業化傾向嚴重，使資金大量流向收益率較高的城市或非農部門，真正需要貸款的農戶和農村其他經營主體常常難以得到貸款。

農業保險不適應農業發展的需要。中國每年約有0.3億公頃農作物受災，占全國農作物播種面積的四分之一，成災面積占受災面積的比重在40％以上。災害損失目前主要依靠兩種方式進行救助，即由民政部門實施的政府農業災害救濟和中國人民保險公司以商業方式推進的農業保險。從實際情況看，這種補償性質的災害救濟既受國家財力限制而補償不足，又不適應經濟發展和結構調整對農業保險的要求，同時也不利于培育農戶參與保險的積極性。中國人保公司從1982年開始承辦農業保險業務，業務波動很大，農業保費收入占財產險保費收入總額的比重由1992年的3.6％下降到目前的不足1%。商業保險提供的農業保險業務遠遠不能滿足農村經濟發展和農業結構調整的需要。

功能缺陷引發諸多問題

中國農村金融組織體系的不健全和制度功能的缺陷導致農村金融問題突出。首先是農民和其他經營主體貸款難，存貸款以外的其他金融服務需求難以得到滿足。信貸資金缺乏導致很多發展機會喪失。從正規渠道獲得的信貸不足，造成農村非正規金融組織發育失控。其次是商業化金融機構、合作金融機構都存在產權不明晰、治理結構不完整、道德風險嚴重的問題，致使經營業績不佳，難以實現可持續發展。第三是農村金融機構改革動力不足，制度設計不完善。央行用于農村金融機構改革的資金投入巨大，但效果很差。

正規農村金融難以滿足農戶的資金需求，給農村大量存在的非正規金融機構提供了巨大的生存空間和發展機會。國內所謂非正規金融機構和團體主要包括以合會，儲金會，鄉鎮、個體私營企業直接融資等形式存在的民間金融，此外還有一些互助會、信用服務社等民間金融組織。民間金融的存在是對金融機構失衡、金融二元性特征以及農村資金需求從正規渠道難以得到滿足的平衡。非正規金融在擴大農村生產經營資金、活躍農村金融市場、提高資本效率，尤其是在促進農村個私經濟發展等方面起了積極作用，對推動農村金融體制改革的作用也很明顯。

毋庸諱言，農村民間金融組織和融資活動存在著諸多需要正視的問題。其中主要的問題是貸款利率普遍較高，使農戶的生產經營成本上升，競爭力下降。而且，民間金融組織良莠不齊，部分經營混亂，風險極大，對維護正常的金融秩序十分不利，影響了金融市場和農村社會的穩定。另外，民間金融組織一般規模較小，處于地下或半地下狀態，缺乏有效的監管。

作為一種制度安排，農村金融組織體系創新能否在一個不太長的時期內實現，能否促進現代農業發展、保障農業結構調整順利推進，是建設社會主義新農村的關鍵所在。要實現農村金融組織體系創新和可持續發展，需要把握以下基本原則：以農村金融需求為導向，從全局角度深化農村金融體制改革，調整農村金融組織結構；農村金融體制的結構調整不僅要適應現代農業發展和新農村建設的要求，也要有助于提升農業競爭力和全球經濟一體化的要求；農村金融組織體系創新需要與農村金融市場體系的完善和農村金融機構運作機制的完善同時推進。

農村金融改進方式

實現多層次的金融組織供給。美國經濟學家休#8226;T#8226;帕特里克曾對資金供給提出了兩種模式：一是“需求追隨”模式。即隨著經濟的增長，經濟主體會產生對金融服務的需求，作為對這種需求的反映，金融體系不斷發展。換言之，經濟主體對金融服務的需求導致金融機構和相關金融服務的產生，強調的是金融服務的需求方。二是“供給領先”模式。即金融機構和相關金融服務的供給先于需求，強調的是金融服務的供給方對于經濟的促進作用。兩種模式與經濟發展的不同階段相適應，因而表現出一個最優順序問題。在經濟發展的早期，供給領先型金融居于主導地位，而隨著經濟的發展，需求型金融逐漸居于主導地位。

中國經濟發展客觀上存在較強的地域性和層次性，農村金融需求主體對金融商品的需求也表現出較強的地域性和層次性特征。在經濟欠發達的西部邊遠地區，傳統農業的氛圍濃厚，不但存款需求和貸款需求規模較小，且信息離散度較高。在這類地區，商業銀行的信息收集成本較高，缺乏規模效益，也就是說這些地區缺乏商業銀行快速發展的經濟基礎。農村信用社在這類地區雖具有先天的信息優勢，但因缺乏持續發展的潛力，故應選擇“供給領先”模式發展這些地區的農村金融。應在穩定現有合作金融基本格局的前提下，充分發揮政策性金融的作用。

在東部經濟發達地區，私營經濟和私營企業在經濟中往往具有支配地位，這時可以走“需求追隨”模式發展道路，在提高合作金融組織績效的同時，對一些規模較大的農村信用社進行股份合作制改造。這樣做特別要注意的是明晰產權結構，形成有激勵的產權制度安排，增強農村信用社的實力。

而在中部農產品主產區，農業正處于向現代農業轉變的過程，需要從區域發展的比較優勢出發，有選擇地發展多層次的農村金融組織機構，以滿足農戶和其他經營主體多層次的資金需求。

實現農村金融機構的多樣化和農村金融事業的協調發展。要改變農村金融供給主體不足現象，在東部經濟發達地區，應該探索建立包括政策性銀行、商業銀行、農村合作銀行、農村信用社、證券、租賃、保險、擔保、農村社會保障機構等在內的多元化金融組織機構網絡。農村證券公司主要為農村集體和個體私營經濟組織進行直接融資提供服務；農村租賃公司主要從事大中型農業機械設備的租賃服務；農村借款擔保公司主要為個體及私營企業、農戶借款提供信譽和資金擔保服務；農村存款保險公司主要以增強農村金融組織信譽、降低金融經營主體的經營風險為目標。此外，包括農村信托公司、投資咨詢公司、企業財務與家庭理財公司等不同的金融或非金融組織和團體都應得到適度的發展。

合理界定政策性金融與商業金融邊界。政策性金融是各國政府普遍運用的農業支持手段，其本質是財政手段和金融手段的有效結合。我們要合理界定政策性金融與商業金融的邊界，將農村信用社和農業銀行代理的政策性金融業務劃歸農業發展銀行，包括其承擔的農業開發性貸款等政策性較強的貸款，充分發揮政策性銀行的優勢，減輕農村信用社和農業銀行的政策性金融服務壓力，實現政策性金融和商業金融的徹底分離。拓寬農業發展銀行的業務范圍，將其從單純的“糧食銀行”轉變為支持農業開發、農村基礎設施建設、農業結構調整、農產品進出口的綜合型政策性銀行。

整合縣域范圍內的金融機構?？h域經濟是國民經濟發展的基礎，也是中國經濟社會活動最基本的地域單元。只有解決縣域的金融問題，才能從本質上解決農村、農業和農民的資金需求。為了改變縣域金融中的政策性金融功能不健全、商業金融功能弱化、農業保險“真空”、郵政儲蓄抽走資金、農村信用社不能適應農村經濟發展需要等一系列問題，以及抑制非正規金融的發展，必須改革和整合縣域范圍內的金融組織系統。

可以考慮將國有商業銀行的分支機構統一整合成地方性質的中小型金融機構。中小型金融機構著眼于發放小額貸款，這有利于農戶、城鄉中小型企業、產業化龍頭企業的融資。對美國20世紀90年代中期的銀行業務研究發現，銀行規模越小，其小額貸款占貸款總額的比重越大，小額貸款占資產總額的比例越高，就小額商業貸款占資產總額的比例和小額貸款占工商貸款總額的比例而言，資產低于1億美元的銀行分別為8.9%、96.7%，資產高于50億美元的銀行則分別為2.9%、16.9%。

在農村信用社總體改革要求的基礎上，可以根據各地實際情況，確定農村信用社的發展模式。由于中國區域經濟發展不平衡，不同地區農戶和經營主體的生存和競爭能力差別很大，對金融服務的需求也不盡相同，有的愿意以市場原則與金融機構交易，有的則希望采取合作的方式獲得金融機構的服務。在經濟發達地區，工業反哺農業的能力較強，農村信用社可以實行股份制改造，逐步向農村商業銀行方向過渡。中西部地區經濟發展條件較差，需要政府更多的扶持，可以繼續發展和完善信用合作制，在吸收新增民間資本充實資本金的情況下，向規范化信用合作社或農村合作銀行的方向發展，或實行股份合作制?？傊?，農村信用合作社改革要通過組織機構的多元化適應經濟發展需要，從而有效地引導農村經濟發展和農業結構調整，實現農村信貸資源的有效配置。

加快培育多元化的農村金融市場，鼓勵發展多種所有制的金融機構，培育各種形式的小額信貸組織，創新農村金融市場體系。要根據市場經濟發展的需要，逐步放松利率管制，以適應多種金融機構在農村金融市場從事金融活動的需要。要特別注意研究農村非正規金融機構的問題，通過非正規金融機構的合法化，實現正規農村信貸市場與民間農村金融市場間的有機互動。推動農村資金拆借市場的發育，為農村信用社融通資金提供便利。鼓勵金融創新、產品創新，為農戶或其他經營主體提供包括存貸款、證券融資、證券交易、財產擔保、租賃、人壽和再保險及支付結算等中間業務在內的多樣化金融工具，以適應多樣化的農村金融需求。

(作者單位：農業部產業政策與法規司)