期待更開放的農(nóng)村金融多元化市場

魔鬼存在于細(xì)節(jié)。盡管新出臺的“放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策”開啟了農(nóng)村金融快速發(fā)展的大門，但操作細(xì)節(jié)的制定、配套措施的施行以及改革發(fā)展思路的進(jìn)一步拓寬，將最終決定能否開創(chuàng)出農(nóng)村金融的新局面。

農(nóng)村金融的重大突破

最近銀監(jiān)會出臺的“放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策”（以下稱“準(zhǔn)入政策”）是新中國農(nóng)村金融史上的一個重大突破。

首先，農(nóng)村金融終于走出了由農(nóng)村信用社一家承擔(dān)，即所謂的“一農(nóng)扛三農(nóng)”的局面。多元化的精神不但體現(xiàn)在允許農(nóng)民成立社區(qū)金融合作組織，還允許其成立村鎮(zhèn)銀行這樣的正規(guī)銀行機(jī)構(gòu)，以及能夠把大型批發(fā)型金融機(jī)構(gòu)與個體農(nóng)戶聯(lián)結(jié)起來的零售型貸款公司。這樣，就使處在不同地區(qū)、不同發(fā)展水平的農(nóng)村可以根據(jù)自己的情況選擇一種或多種形式來解決融資難的問題。

其次，“準(zhǔn)入政策”開拓了民間資本進(jìn)入銀行業(yè)的一個新渠道。長期以來，金融業(yè)一直是國家壟斷，民營資本很難進(jìn)入，由民營資本組建的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)更是鳳毛麟角。對于放寬民營資本進(jìn)入金融業(yè)，學(xué)術(shù)界已討論了多年，但因種種原因，除了被允許參股之外，一直沒有被批準(zhǔn)新建機(jī)構(gòu)。而“準(zhǔn)入政策”所建議的幾種形式，基本上都是以民營資金為主的新建機(jī)構(gòu)。從中國人民銀行在五省試點的“只貸不存”小額貸款公司來看，民間資本對進(jìn)入金融業(yè)有極大的熱情和潛力。

第三，“準(zhǔn)入政策”的另一個創(chuàng)新在于“低門檻”的規(guī)定。我國現(xiàn)有的銀行準(zhǔn)入的規(guī)定都是為較大規(guī)模的銀行設(shè)計的。這些規(guī)定對社區(qū)型的金融機(jī)構(gòu)資金要求過大，門檻過高。而新“準(zhǔn)入政策”適度地把村鎮(zhèn)銀行的注冊資本、人員要求都降低了，這樣就使民間資本能更方便地進(jìn)入。

更重要的是，這種“多元化、民營化、低門檻”的機(jī)制設(shè)計給未來的中國金融改革開啟了一個新思路，這些機(jī)制今后還可以運用到城市金融改革中。我國的城市金融同樣也需要多元化的服務(wù)，同樣需要民營資本更靈活、更大規(guī)模地進(jìn)入。而且，對給中小企業(yè)提供服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)也應(yīng)該采取低門檻、多準(zhǔn)入、嚴(yán)監(jiān)管的方式。如果這些機(jī)制在農(nóng)村能成功，那么其在城市成功的可能性是不是也會比較大呢？因此“準(zhǔn)入政策”的成功與否不但對農(nóng)村金融至關(guān)重要，也很可能給中國未來的金融改革闖出一條新道路，其影響不可低估。

細(xì)化“準(zhǔn)入政策”建議

“準(zhǔn)入政策”給農(nóng)村金融開拓了一條嶄新的多元化發(fā)展道路，但是目前的政策還只是一個框架，不完全具備可操作性，其中一些規(guī)定過于嚴(yán)格，可能會成為民間資本大規(guī)模進(jìn)入的障礙。

應(yīng)適度放寬對村鎮(zhèn)銀行發(fā)起人的要求。“準(zhǔn)入政策”規(guī)定，村鎮(zhèn)銀行應(yīng)有至少一家境內(nèi)銀行作為發(fā)起人，而且股份比例不得低于20%。這條規(guī)定保證了村鎮(zhèn)銀行的專業(yè)性和安全性。但與此同時，這很可能成為籌建村鎮(zhèn)銀行難以逾越的鴻溝。首先，按有關(guān)規(guī)定，國內(nèi)商業(yè)銀行是不準(zhǔn)進(jìn)行股權(quán)投資的，這可能會阻礙商業(yè)銀行投資村鎮(zhèn)銀行。即使這一條禁令放開，也涉及到商業(yè)銀行愿不愿意參股這些小銀行的問題。商業(yè)銀行在過去幾年中紛紛從農(nóng)村與落后地區(qū)退出，在目前沒有明顯激勵機(jī)制的情況下，這些銀行重返或是進(jìn)入貧困農(nóng)村地區(qū)的可能性有多大也是一個問題。退一步說，即使這些銀行真的愿意為農(nóng)村做貢獻(xiàn)，從風(fēng)險控制、操作成本等角度來看，它們更有可能直接成立自己的農(nóng)村網(wǎng)點，這比入股一個全新的縣級小銀行更具操作性。因此，這一條規(guī)定可能使村鎮(zhèn)銀行極度難產(chǎn)。即使有個別的銀行愿意做一兩個試點，這種模式也很難大規(guī)模推廣。

應(yīng)取消貸款公司由商業(yè)銀行或合作銀行全資設(shè)立的規(guī)定。與上面同樣的理由，商業(yè)銀行也不會愿意去成立全資的貸款公司。對于商業(yè)銀行來說，其要對貸款公司承擔(dān)的風(fēng)險與自己開營業(yè)所所承擔(dān)的風(fēng)險一樣，卻不能吸收存款。從人民銀行在五個省成立的小額貸款公司試點情況來看，貸款公司不能吸收存款，股東承擔(dān)所有風(fēng)險。這樣的貸款公司對社會的風(fēng)險很小，因此可以完全由民間資本來成立。如果有商業(yè)銀行愿意參一點股，也未嘗不可，但并不需要全資擁有。即使將來有些貸款公司得到大的金融機(jī)構(gòu)或政策性銀行的批發(fā)貸款，這些貸款機(jī)構(gòu)也會像他們給任何企業(yè)的貸款一樣，先要進(jìn)行大量的盡職調(diào)查。如國家開發(fā)銀行最近給中國扶貧基金會小額貸款機(jī)構(gòu)1億人民幣的批發(fā)貸款一樣，他們作了大量的調(diào)查工作。

應(yīng)盡早出臺社區(qū)信用合作組織的審批與管理條例。與上面設(shè)立村鎮(zhèn)銀行和貸款公司相比，對社區(qū)信用合作組織的規(guī)定當(dāng)前更具可操作性。目前農(nóng)村已經(jīng)存在大量的農(nóng)民專業(yè)合作組織、農(nóng)民協(xié)會。農(nóng)民的合作意愿很強(qiáng)，只要賦予金融內(nèi)容，找專業(yè)人員操作，社區(qū)信用組織立刻就可以成立很多。現(xiàn)在缺的是一個細(xì)致的社區(qū)合作組織的審批與管理條例。有關(guān)部門可以先集中力量，參照國內(nèi)外合作金融成功與失敗的經(jīng)驗，在廣泛征求各方意見的基礎(chǔ)上，盡快出臺社區(qū)合作組織條例。在條例中，應(yīng)該特別研究通過什么渠道能使運作良好的社區(qū)信用組織從商業(yè)銀行或政策性銀行得到批發(fā)貸款。

應(yīng)有農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)貸款利率政策的配合。國際經(jīng)驗證明，農(nóng)村金融能否成功與利率政策關(guān)系極大。農(nóng)村金融業(yè)務(wù)數(shù)額小、成本高、風(fēng)險大，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)要吸引人去投資，要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，農(nóng)村貸款一定要有較商業(yè)貸款更高的利率。同時，不要低估農(nóng)民對利率的承受能力，不要把商業(yè)貸款利率簡單地套用到農(nóng)民的小額、無抵押的農(nóng)副業(yè)貸款利率上。各國的經(jīng)驗都證明了，哪里放開了小額貸款的利率，哪里的正規(guī)金融活動就能順利地開展起來，農(nóng)民就能得益。反之，發(fā)放低息的農(nóng)業(yè)貸款，受益的都是農(nóng)村中有錢有勢的富人，農(nóng)村金融業(yè)會隨之萎縮。希望把對五省小額貸款公司試點的利率政策，即利率上限不超過基準(zhǔn)利率四倍，推廣到銀監(jiān)會組織的六省（區(qū)）試點中，摸索出經(jīng)驗后及時向全國推廣。

應(yīng)迅速增加對農(nóng)村金融的監(jiān)管投入。幾年前，亞洲開發(fā)銀行對亞洲各國小額貸款的監(jiān)管進(jìn)行深入的研究后得出的結(jié)論是，對小額貸款組織一般不需要審慎監(jiān)管，通過行業(yè)自律等就夠了；而對較大規(guī)模吸收存款的貸款機(jī)構(gòu)則要嚴(yán)格監(jiān)管。應(yīng)該預(yù)測到，一旦農(nóng)民與民間資本發(fā)動起來后，大量的社區(qū)信用組織會提出申請，監(jiān)管當(dāng)局要及時做好準(zhǔn)備，必要時迅速加大對試點地區(qū)監(jiān)管機(jī)構(gòu)人力和財力的投入。對此，有關(guān)部門應(yīng)從人員配置到資金配置采取更靈活的機(jī)制，避免因?qū)徟藛T不夠而挫傷了農(nóng)民與民營資本參與農(nóng)村金融的積極性。

拓寬開放的深度與廣度

盡管“準(zhǔn)入政策”的出臺在我國農(nóng)村金融發(fā)展上邁出了一大步，但農(nóng)村金融改革與發(fā)展的路還很長，任務(wù)還十分艱巨。特別是在貧困地區(qū)，完全靠市場，完全靠商業(yè)化運作并不能徹底解決農(nóng)村金融問題。進(jìn)一步拓寬農(nóng)村金融發(fā)展的深度與廣度，需要政府這只看得見的手來調(diào)動市場這只看不見的手。

制定類似“社區(qū)再投資法”的法律法規(guī)推動商業(yè)金融機(jī)構(gòu)到農(nóng)村去。很多國家的經(jīng)驗都證明，沒有一些硬約束，商業(yè)銀行是不愿意對農(nóng)村金融有過多的投入的。為此，一些國家制定了特別的法律法規(guī)，對金融機(jī)構(gòu)支持落后地區(qū)發(fā)展提出了具體要求。其中最突出的是美國的“社區(qū)再投資法”（CommunityReinvestmentACT），它要求存款機(jī)構(gòu)必須為其所在社區(qū)提供信貸支持，而且其中一部分必須貸給社區(qū)的中低收入人群。美國的“社區(qū)再投資法”對平衡地區(qū)間發(fā)展差異，特別是對中低收入人群的生活改善做出了重大貢獻(xiàn)。泰國政府要求商業(yè)銀行對農(nóng)村的貸款要占總貸款的20%。印度也有類似的規(guī)定。各國的實踐證明，有了這些規(guī)定，商業(yè)銀行或者通過自己的營業(yè)網(wǎng)點，或者把資金批發(fā)給農(nóng)村草根金融組織去向農(nóng)民貸款，這對農(nóng)村和落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起了重大作用。

2005年中國的“中央一號文件”提出了類似社區(qū)再投資法的要求，規(guī)定縣域內(nèi)各金融機(jī)構(gòu)要承擔(dān)支持“三農(nóng)”的義務(wù)。實踐證明，沒有硬性指標(biāo)這一措施很難落實下去。從現(xiàn)實的情況看來，不管是村鎮(zhèn)銀行、貸款公司還是社區(qū)信用組織，僅靠動員當(dāng)?shù)氐膬π钸€不足以達(dá)到城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)。建議有關(guān)部門及早推出適用于我國國情的對農(nóng)村投資的規(guī)定，使草根金融機(jī)構(gòu)能得到大金融機(jī)構(gòu)的強(qiáng)力支持。

盡快出臺扶持社會投資型的小額貸款機(jī)構(gòu)政策。盡管商業(yè)化農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在中國有很大的市場，但還是有部分貧困地區(qū)、部分貧困農(nóng)民不可能得到商業(yè)金融的支持。極貧困人群可以通過政府的農(nóng)村低保系統(tǒng)對其進(jìn)行幫助。國際經(jīng)驗證明，社會投資型的小額貸款組織能解決相當(dāng)一大部分商業(yè)金融顧不到，而又不屬于低保范圍的貧困人群的問題。社會投資型的小額貸款組織，是一部分企業(yè)家與公益群體運用商業(yè)操作的模式來運營的金融機(jī)構(gòu)，其與商業(yè)金融最大的不同，在于它不以利潤最大化為投資目標(biāo)。與公益性和慈善性機(jī)構(gòu)不同，它至少要收回成本，甚至往往還能獲得社會平均利潤率。只有這樣，這些機(jī)構(gòu)才能吸引更多的投資，才能長期可持續(xù)地發(fā)展。事實上，尤努斯教授領(lǐng)導(dǎo)的孟加拉鄉(xiāng)村銀行就是典型的社會投資型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。在很多國家都有一大批運行非常健康的社會投資型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。

在過去的十幾年里，我國已經(jīng)出現(xiàn)了一大批小額信貸組織，鼎盛時期超過300個。到目前為止，還有幾十個小額信貸機(jī)構(gòu)活躍在貧困地區(qū)。這些機(jī)構(gòu)也是農(nóng)村金融的一部分，是解決貧困問題的中堅力量之一。目前，這些機(jī)構(gòu)中的大多數(shù)還處于十分困難的境地，其中最大的問題在于資金的限制。因不能吸收存款，社會上的捐贈又十分有限，所以小額信貸機(jī)構(gòu)的規(guī)模一直做不大。很多機(jī)構(gòu)已經(jīng)運作了十多年，形成了很好的團(tuán)隊與文化，就因為資金問題，一直不能擴(kuò)大。從總體上說，國家有關(guān)部門對社會投資型的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)還沒有給出特殊的政策，它們甚至也享受不到“準(zhǔn)入政策”給商業(yè)性農(nóng)村金融提供的運作空間。

筆者呼吁有關(guān)部門盡早制定對社會投資型小額貸款機(jī)構(gòu)的扶持政策，使它們有合法的地位和正式的身份。特別是對那些有一定規(guī)模與實力、經(jīng)過較長歷史考驗的成熟機(jī)構(gòu)，應(yīng)給予某些金融業(yè)務(wù)的合法經(jīng)營權(quán)，幫助它們開辟合適的批發(fā)資金渠道。

把“準(zhǔn)入政策”推廣到其他金融領(lǐng)域。如果銀行業(yè)可以采取多元化、民營化、低門檻、嚴(yán)監(jiān)管的政策，則保險業(yè)、證券業(yè)以及其他的金融行業(yè)是否也應(yīng)該沿著這一思路重新思考，重新設(shè)計其支農(nóng)政策、支農(nóng)措施。農(nóng)村金融的發(fā)展絕不僅是銀行業(yè)一個行業(yè)的責(zé)任。農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險有著巨大的需求，保險業(yè)是否也應(yīng)該按這種新思路給民間資本開拓新機(jī)會。證券業(yè)同樣可以為“三農(nóng)”發(fā)展做出貢獻(xiàn)。事實上，國外發(fā)達(dá)國家證券業(yè)的很多重要業(yè)務(wù)就是從對農(nóng)業(yè)的服務(wù)中發(fā)展出來的。各個金融部門都應(yīng)該根據(jù)農(nóng)村發(fā)展的特點，設(shè)計出合適的市場和產(chǎn)品，與銀行業(yè)一起推動“三農(nóng)”發(fā)展。

借新農(nóng)村建設(shè)的東風(fēng)，我國的農(nóng)村金融正處于一個大發(fā)展的關(guān)鍵時刻。當(dāng)前，政府的準(zhǔn)入政策、監(jiān)管政策以及其他各種支持政策對未來農(nóng)村金融的成敗起著決定性作用。國家有責(zé)任幫助農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)克服各種障礙。在一個更開放的金融環(huán)境下，借力于民間資金，中國一定能在農(nóng)村金融的發(fā)展上取得重大突破。

（本文僅代表作者個人意見，與亞洲開發(fā)銀行的政策和觀點無關(guān)）

(作者系亞洲開發(fā)銀行駐中國代表處副代表)