中國銀行業依法監管的新發展（中）

2006年是我國銀行業改革開放縱深發展的一年，是銀行業依法監管成效顯著的一年，也是銀行監管立法與規則制定亮點頻現的一年。在這一年里，銀行監管機構推動了銀行監管法律法規建設，完善了銀行監管規章與規則體系，營造了較好的關涉銀行監管的外部法制環境。

2006年構建的銀行監管法律規則體系，涵蓋了銀行監管機構職權、銀行業行政許可、銀行監管質量立法、銀行業審慎經營規則、銀行業務創新監管等諸多領域；反映了憲法、銀行監管法的立法精神和銀行監管發展的現實需要；借鑒了國際范圍內有效銀行監管的良好經驗和通行做法。銀行監管機構踐履政府依法行政的政策要求，深化銀行業依法監管的理論與實踐，推進銀行業依法監管向縱深發展，標志著我國銀行業依法監管事業已步入新的歷史階段。

通過修改銀監法，賦予銀行監管機構相關調查權

銀行監管法頒行以來，對于加強銀行業有效監管，規范銀行監管行為，防范和化解銀行業風險，促進銀行業健康發展，發揮了堪為根本的現實作用，但是，在監管檢查權方面，銀行監管法沒有規定監管機構對銀行業金融機構以外的相關單位和個人進行調查的職權，也即相關調查權，這不但與我國銀行業發展形勢不相適應，而且影響了我國銀行業有效監管與依法監管進一步發展。銀行監管實踐表明，要確認銀行業金融機構是否合法經營，要判斷銀行業運行是否存在風險，要查處銀行業金融機構及其從業人員的違法行為，僅僅依據銀行業金融機構本身的資料和信息是難以做到的。銀行業監管機構要有效履行職責，還必須擁有對銀行業金融機構及其從業人員以外的其他相關單位和個人進行調查和獲取證據的法定職權。

基于相關調查權立法的現實緊迫性，在銀行監管機構有力推動下，2006年10月31日，十屆全國人大常委會第二十四次會議審議通過了《關于修改銀行業監督管理法的決定》。修改后的銀行業監督管理法，賦予了銀行監管機構對銀行業金融機構之外的其他單位和個人進行調查的職權，明確規定了相關調查權行使的條件、對象、內容和相關程序。修改后的銀行業監督管理法第四十二條規定，銀行監管機構依法對銀行業金融機構進行檢查時，經設區的市一級以上銀行監管機構負責人批準，可以對與涉嫌違法事項有關的單位和個人采取下列措施：詢問有關單位或者個人，要求其對有關情況作出說明；查閱、復制有關財務會計、財產權登記等文件、資料；對可能被轉移、隱匿、毀損或者偽造的文件、資料，予以先行登記保存。

推動制定外資銀行管理條例

2006年，為了全面履行對外開放承諾，也為了進一步實現對外資銀行的有效監管與依法監管，我國銀行監管機構推動修改了外資金融機構管理條例，及時修改了旨在全面實施條例的相關細則。11月11日，國務院頒布了《中華人民共和國外資銀行管理條例》，11月24日，銀監會發布了《中華人民共和國外資銀行管理條例實施細則》。新條例和新細則的相繼出臺，標志著我國銀行業對外開放和外資銀行依法監管進入新的發展階段。

本次修改外資金融機構管理條例，其首要變化之處是條例規范客體或曰對象的改變與條例名稱的相應變更。條例修改之前，外資金融機構管理條例規范四類主體，即外商獨資銀行、中外合資銀行、外國銀行分行和外資財務公司。由于2004年9月1日公布實施的《企業集團財務公司管理辦法》已對外資財務公司做出統一規范，修訂后的條例不再對其做規范調整；由于規制外國銀行代表處的單行規則過于單薄，且實踐中需要提高規范外資銀行代表處的規則等級，修改后的條例對其做出了規范調整。故此，修改后的條例仍規范四類主體，但具體內容較之條例修改前已發生了變化，規范主體具體確定為外商獨資銀行、中外合資銀行、外國銀行分行、外國銀行代表處四類。遵循規則制定技術的規范化要求，條例名稱也相應做出變更，《中華人民共和國外資金融機構管理條例》更名為《中華人民共和國外資銀行管理條例》。

貫徹并根據行政許可法，構建銀行業行政許可規則體系

2006年1月開始，為了進一步貫徹實施行政許可法，銀行監管機構先后頒布實施了《中國銀監會行政許可實施程序規定》、《中國銀監會中資商業銀行行政許可事項實施辦法》、《中國銀監會合作金融機構行政許可事項實施辦法》、《中國銀監會外資金融機構行政許可事項實施辦法》等重要規章。經過前后三年的法律規則建設，我國銀行業行政許可規則體系業已基本形成。

我國銀行業行政許可制度，主要有如下基本特點：

（1）體現現代行政法治核心原則，保障許可申請人的合法權益和維護公共利益。我國銀行業許可制度，吸納了依法行政原則、尊重和保障人權原則、越權無效原則、信賴保護原則和比例原則等現代行政法制的核心原則；保障了銀行業許可申請人的權利權能及其行使途徑；維護了銀行業金融機構及其從業人員的相關權益和其他公共利益。

（2）確立了公開、公正、公平原則和效率、便民原則，實現了銀行業許可正當程序和程序正義?，F行銀行業許可制度下，首先是許可公開透明，即許可事項、條件、標準、期限、過程、結果等，除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私外都予以公開；其次是許可公正合理，即實施銀行業許可時嚴格依法辦事而不偏私，合理考慮相關因素而不專斷；其三是許可公平有度，即許可申請相對人享有平等權利與機會，監管者對其平等相待，不歧視且不厚此薄彼；其四是許可效率和便民，即將銀行業許可視為公共服務，講究優質高效且快捷便民。

（3）建立許可責任機制，實行銀行業許可權力與責任相統一。為確保銀行監管者樹立牢固的責任意識，使其將銀行業許可與狹隘的部門利益脫鉤，銀行監管機構制定了相關規章和規范性文件，構建嚴格的許可責任機制，同時，加強了許可機構內設部門責任，規范了許可機構內部工作流程。

（4）加強了銀行業許可監督，建立了許可救濟機制。按照許可、負責、監督三統一原則，銀行監管機構加強了許可監督檢查，將事前審批、許可與事后監督、檢查有機結合起來。同時，保障了許可申請人的陳述權、申辯權和要求聽證權；保障了許可申請人和直接利害關系人的復議權與行政訴訟權；保障了相對人因其合法權益遭受違法或不當許可損害而應獲取的賠償或者補償權。

毫無疑問，以銀行監管法和行政許可法為核心，以銀行業許可實體規則為基干，以銀行業許可程序規則為保障，我國銀行業已經形成了較為嚴整周全的許可規則體系。這一新型規則體系，規范了銀行業行政許可的諸多重大事項，調整了銀行監管各方主體的權利與義務關系，特別重要的是，它規制了銀行監管機構的審批與許可權，為控制和規范監管機構最為要害的監管權能設置了牢靠的制度防線。

制定審慎規則，完善銀行監管規則體系

2006年，銀行監管機構在推動銀行業法律法規建設的同時，根據國際上有效銀行監管核心原則，立足我國政府宏觀環境和銀行監管發展現狀，加強了銀行業風險監管和功能監管方面的規則建設。

加強風險監管，制定合規風險與商業治理相關規則。2006年3月，銀行監管機構制定了《商業銀行合規風險管理指引》。指引涵蓋了商業銀行董事會、監事會、高管層、合規負責人、合規管理部門、合規管理職責、合規風險識別和合規風險管理流程等諸多內容；規定了商業銀行合規政策、合規程序、合規指南、合規計劃、合規評估報告和重大違規事件的報備、報送或者報告的具體要求；明確了銀行監管機構為實現商業銀行合規風險監管而進行的非現場監管和現場檢查的重點范圍。

適應現代銀行監管發展，指引突出規范了如下三個方面內容：（1）建設商業銀行強有力的合規文化。（2）建立有效的合規風險管理體系。（3）構建有利于合規風險管理的基本制度。

此外，為了有效遏制銀行業案件多發高發態勢，鞏固商業治理和案件專項治理成果，銀行監管機構以2005年發布的操作風險指引為基礎，于2006年6月發出了《關于進一步加強案件風險防范工作的通知》。

對接宏觀調控和產業發展政策，發布風險提示與指引。2006年，銀行監管機構遵循國家宏觀調控政策，配合和銜接具體政策要求，發布了系列銀行風險提示：7月發布了《關于進一步加強房地產信貸管理的通知》，指導銀行業金融機構加強和改進房地產信貸管理；10月發布了《商業銀行小企業授信工作盡職指引（試行）》，指導商業銀行加大對小企業信用扶持力度，對商業銀行小企業授信進行了重點規范和調整。

此外，為了支持新農村建設，滿足農村市場主體的貸款需求，2006年銀行監管機構先后發布了《農村信用社小企業信用貸款和聯保貸款指引》和《關于印發農村合作金融機構社團貸款指引的通知》等監管規則，規范了農村信用合作機構的小企業信用貸款和聯保貸款，明確了農村金融機構辦理社團貸款業務應遵循的原則、程式和相關監管事項。

策應貨幣匯率改革，制定銀行業外匯風險監管規則。2005年人民幣匯率機制改革之前，銀行監管機構即進行了銀行外匯風險監管專題調查研究。2006年初，在加強與銀行業互動基礎上，銀行監管機構發布了《關于進一步加強外匯風險管理的通知》，指導銀行業金融機構強化外匯風險管理。

針對當前我國銀行業機構外匯風險管理中面臨的新挑戰和存在的薄弱環節，通知提出了十個方面的具體指導意見。通知要求銀行業機構應當高度重視、全面評估人民幣匯率機制改革與銀行間外匯市場發展對外匯業務、外匯風險可能帶來的影響，進一步完善外匯風險管控機制；加強外匯風險管理領域的敞口頭寸計算、交易限額、交易報價、系統建設、信用風險、操作風險、內部審計、衍生產品風險和風險管理人員配備等事項規范；構建和完善外匯風險管理體系，防止產生或者出現重大外匯交易損失。

適應現代金融發展，制定銀行創新指導性規則。順應現代金融發展形勢，為了鼓勵商業銀行金融創新，防范銀行業金融創新風險，2006年11月，銀行監管機構發布了《商業銀行金融創新指引》，包括銀行金融創新原則、運行機制、客戶利益、風險管理和創新監管等內容。另外，為了有效規范銀行代理保險業務，2006年3月，銀行監管機構會同保險監管機構發布了《關于規范銀行代理保險業務的通知》。通知規制了銀行代理保險業務的諸多事項，加強了代理機構資格、代理業務內容、代理手續費、產品銷售和銷售人員資格等方面的專業監管。

防控信息系統風險，制定電子銀行監管規則。為了有效控制電子銀行業務風險，2006年初，銀行監管機構借鑒國際上電子銀行業務監管的良好經驗，發布了《電子銀行業務管理辦法》和《電子銀行安全評估指引》兩項監管規則。此外，為了實現對信息系統風險的識別、計量、評價、預警和控制，有效防范銀行業金融機構運用信息系統進行業務處理、經營管理和內部控制過程中產生的風險，銀行監管機構于2006年底發布了《銀行業金融機構信息系統風險管理指引》，包括了機構職責、總體風險控制、研發風險控制、運行風險控制、外包風險控制和審計事項等監管內容。

反映行業立法需求，參與相關國家立法

2006年8月，國家立法機構通過了新的《中華人民共和國企業破產法》。新企業破產法涵蓋了申請、受理、管理人、債務人財產、破產費用、共益債務、債權申報、債權人會議、重整、和解、破產清算和法律責任等企業破產方面的實體與程序內容。新企業破產法于諸多層面實現了重大突破，具體表現為：第一，在法律適用范圍上，新破產法覆蓋了所有的企業法人，對國有企業與非國有企業、上市公司與非上市公司、金融機構與非金融機構的破產問題進行了統一的法律規范。第二，新破產法第一次引進了市場化的管理人制度。第三，新破產法強調債權人自治，強化了債權人會議的職權，創設了債權人委員會、債權申報、債權人會議等新型制度，強調并強化在清算和重整程序中保護債權人利益。第四，第一次引進了國際上破產法中的重整制度，使得破產法不僅僅是一個清算法與市場退出法，而且還是一個市場主體的復興法、拯救法與再生法。第五，新的破產法強調對于欺詐性破產的預防與打擊，對預防、阻止惡意破產與欺詐性破產的事項予以更嚴格規制。第六，新破產法對金融機構的破產做出了原則性規定。

在新破產法制定過程中，銀行監管機構就涉及銀行監管的諸多重大問題向國家立法機構反映了意見。例如，新破產法有關擔保債權和職工債權在清算中的清償順序問題，曾在立法過程中引發很大爭議，國家立法機構在聽取銀行監管機構和其他各方主體意見基礎上，綜合考量了國際經驗、金融債權人與廣大儲戶利益、銀行金融風險與安全等諸多因素，最終在新破產法中做出了比較平衡的規定。

2006年6月，國家立法機構通過了《中華人民共和國刑法修正案（六）》。刑法修正案二十一條規定中，涉及金融犯罪的共十條，涉及銀行業金融犯罪的共七條。刑法修正案征求意見過程中，銀行監管機構結合銀行監管實際，向國家立法機構反映了銀行業犯罪治理方面的立法需求，獲得了國家層面的立法支持。刑法修正案對銀行業犯罪治理做出了重點規范，其內容具體包括：一是打擊外部侵害銀行的犯罪行為，主要包括虛假信用申請和虛假破產等方面的犯罪懲治；二是打擊銀行內部的犯罪行為，主要包括擅自運用客戶資金或者其他委托信托財產、違反國家規定發放貸款、吸收客戶資金不入賬和違規為他人出具資信證明等方面的犯罪懲治。刑法修正案為我國銀行業進一步發展創造了良好的外部法律環境，其發布實施，有利于降低銀行業信用風險，有利于保護存款人、委托人和社會公眾利益，有利于維護金融競爭秩序和保障銀行業穩健發展。

（作者系中國銀監會政策法規部主任）