快速工業(yè)化區(qū)域建設(shè)用地問題與制度優(yōu)化研究

摘要 快速工業(yè)化區(qū)域是工業(yè)化快速發(fā)展、工業(yè)化水平迅速提升、經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)急劇變化的新興地域類型，普遍存在著建設(shè)用地總量急劇擴(kuò)張、空間無(wú)序分散、城鄉(xiāng)缺乏統(tǒng)籌等問題。本文從佛山市南海區(qū)典型案例入手，運(yùn)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，歸納和解析了快速工業(yè)化區(qū)域城鄉(xiāng)建設(shè)用地的主要問題，認(rèn)為雙二元管理體制、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不完善、城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)發(fā)育不平衡和部門規(guī)劃不協(xié)調(diào)等是建設(shè)用地發(fā)展的主要體制性障礙因素，并從管理、產(chǎn)權(quán)、市場(chǎng)、規(guī)劃等方面系統(tǒng)提出相應(yīng)的制度優(yōu)化對(duì)策。

關(guān)鍵詞 快速工業(yè)化區(qū)域；建設(shè)用地；問題；制度優(yōu)化；南海區(qū)

中圖分類號(hào) F293.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A

文章編號(hào) 1002-2104(2007)01-0096-06

世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史表明，所有已實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的國(guó)家和地區(qū)，必然經(jīng)歷了由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，工業(yè)化是現(xiàn)代化不可逾越的階段^[1]。改革開放以來(lái)，在我國(guó)珠江三角洲和長(zhǎng)江三角洲等沿海發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)，工業(yè)化快速發(fā)展，工業(yè)化水平迅速提升，經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)急劇變化。與此同時(shí)，快速工業(yè)化區(qū)域普遍出現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地迅猛、無(wú)序擴(kuò)張，城鄉(xiāng)土地利用混雜、相關(guān)利益沖突頻繁等諸多土地問題^[2～3]。而這些問題又與當(dāng)前城市化過(guò)度滯后于工業(yè)化等現(xiàn)象密切關(guān)聯(lián)^[4]。

如何合理引導(dǎo)土地開發(fā)，構(gòu)建緊湊高效、布局合理、發(fā)展有序的建設(shè)用地空間結(jié)構(gòu)，是快速工業(yè)化區(qū)域持續(xù)發(fā)展的重要命題，而改革和完善包括土地管理體制在內(nèi)的城鄉(xiāng)管理制度，是解讀該命題的關(guān)鍵。本文運(yùn)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，結(jié)合典型案例，從制度變遷與創(chuàng)新的視角對(duì)快速工業(yè)化區(qū)域建設(shè)用地問題進(jìn)行研究，并提出優(yōu)化策略，旨在為這一新興地域類型的建設(shè)用地發(fā)展提供理論參考。

1 新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于制度優(yōu)化的一般理論

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)源于科斯的交易費(fèi)用概念和替代理論，該理論與制度變遷等理論體現(xiàn)出深刻的制度優(yōu)化、制度協(xié)調(diào)和制度轉(zhuǎn)換思想。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究表明，制度是繼天賦要素、技術(shù)、偏好后經(jīng)濟(jì)理論的“第四塊基石”。制度是一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則和為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約，是規(guī)范個(gè)人行為的規(guī)則，由正式規(guī)則、非正式規(guī)則與實(shí)施機(jī)制三部分構(gòu)成^[5～6]。制度的核心功能是給市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的經(jīng)濟(jì)人提供激勵(lì)與約束，而這一功能的發(fā)揮是通過(guò)抑制機(jī)會(huì)主義行為、提供有效信息、降低不確定性和交易成本等途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)［7]。

在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)看來(lái)，制度變遷是內(nèi)在動(dòng)力和外部競(jìng)爭(zhēng)共同作用導(dǎo)致制度非均衡的必然結(jié)果。當(dāng)制度外的變化促成了外部利潤(rùn)的形成，而這些潛在的外部利潤(rùn)又無(wú)法在現(xiàn)有的制度安排內(nèi)實(shí)現(xiàn)“內(nèi)在化”時(shí)，人們就會(huì)尋找一種新的制度安排，以便獲取這些獲利機(jī)會(huì)^[8]。制度優(yōu)化或創(chuàng)新就是消除制度供給不足或過(guò)剩等制度非均衡，從而實(shí)現(xiàn)制度均衡和資源帕累托最優(yōu)配置的制度安排。

改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)蓬勃發(fā)展，生產(chǎn)力與技術(shù)水平快速提升，經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生顯著變化，原有土地管理體制及相關(guān)制度安排的效率必然遞減，無(wú)法適應(yīng)和滿足新形勢(shì)下經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，從而產(chǎn)生諸多土地問題特別是建設(shè)用地問題，形成新的制度需求，這在快速工業(yè)化區(qū)域體現(xiàn)得尤為突出。

2 城鄉(xiāng)建設(shè)用地問題的實(shí)證研究

2.1 研究區(qū)概況

佛山市南海區(qū)位于珠江三角洲腹地，毗鄰港澳，接壤廣州，環(huán)境得天獨(dú)厚，素稱“魚米之鄉(xiāng)”，也是著名僑鄉(xiāng)。土地總面積1 073.8 km²，轄2街道6鎮(zhèn)，戶籍人口106.6萬(wàn)，總?cè)丝诩s210萬(wàn)。南海區(qū)居廣州往粵西、大西南、東盟地區(qū)交通要沖，廣茂鐵路、珠江干流、321國(guó)道、325國(guó)道、廣佛、廣肇、佛開等多條高速公路穿境而過(guò)，交通極為便利。

改革開放以來(lái)，南海經(jīng)濟(jì)社會(huì)有了很大發(fā)展，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)興旺發(fā)達(dá)，“南海制造”熠熠生輝，2005年南海位居全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣（市）第六名，參照H·錢納里的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段模型，已進(jìn)入工業(yè)化中期階段的后期。由于南海改革開放初期實(shí)行分散化的農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化政策，推行“六個(gè)層次一起上”的發(fā)展方針，“村村點(diǎn)火、戶戶冒煙”辦工業(yè)，導(dǎo)致工業(yè)用地為主的城鄉(xiāng)建設(shè)用地(本文研究的城鄉(xiāng)建設(shè)用地包括城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民點(diǎn)和獨(dú)立工礦用地，不含其他建設(shè)用地。)全面粗放擴(kuò)張，中心城鎮(zhèn)發(fā)展滯后。目前全區(qū)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)就業(yè)比重均超過(guò)90%，而本地城鎮(zhèn)化水平僅約50%^[9]，城鎮(zhèn)用地僅占總建設(shè)用地面積的15%左右，半城市化現(xiàn)象及其問題較為普遍，土地集約、合理、可持續(xù)利用受到制約。如何通過(guò)制度創(chuàng)新，適時(shí)調(diào)整社會(huì)經(jīng)濟(jì)與城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)空間重構(gòu)和資源重組，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局，是當(dāng)前南海及其他快速工業(yè)化區(qū)域亟待解決的重大課題。

唐常春等：快速工業(yè)化區(qū)域建設(shè)用地問題與制度優(yōu)化研究——以佛山市南海區(qū)為例中國(guó)人口·資源與環(huán)境 2007年 第1期2.2 建設(shè)用地主要特征與問題分析

2．2．1 規(guī)模急劇擴(kuò)張，內(nèi)部發(fā)展失衡

快速工業(yè)化區(qū)域由于國(guó)內(nèi)外資本的快速投入與集中，第二、三產(chǎn)業(yè)特別是工業(yè)迅速發(fā)展，必然帶來(lái)對(duì)土地的旺盛需求。雖然長(zhǎng)期實(shí)行“單一口子”供地政策，但市場(chǎng)機(jī)制不夠完善，市場(chǎng)對(duì)土地資源的基礎(chǔ)配置功能未能充分發(fā)揮，供應(yīng)難以反映、滿足和引導(dǎo)需求。在當(dāng)前我國(guó)相關(guān)法制不甚完善的背景下，由于經(jīng)濟(jì)利益和制度設(shè)租的刺激，快速工業(yè)化區(qū)域普遍滋生土地隱形市場(chǎng)，最終導(dǎo)致城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模失控，人為加劇用地矛盾。

根據(jù)歷史統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和最新土地更新調(diào)查成果，20世紀(jì)90年代以來(lái)，佛山市南海區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模急劇擴(kuò)張，所占比重迅速提高（圖1、圖2）。1991年城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模為12 339.1 hm²，占土地總面積的10.72%^[10]；1998年規(guī)模迅速增至34 809.8 hm²，比重上升至30.26%；至2004年末規(guī)模進(jìn)一步增至45 468.2 hm²，比重高達(dá)42.34%。近年來(lái)，隨著全區(qū)產(chǎn)業(yè)逐步升級(jí)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量提高和土地管理制度的加強(qiáng)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張速度有所減緩，但建設(shè)用地供需矛盾依然突出，建設(shè)占用與耕地保護(hù)之間的沖突未能明顯緩解。

全區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模變化的內(nèi)部差異顯著（圖2），其中獨(dú)立工礦用地上升幅度較大，占城鄉(xiāng)建設(shè)用地比重由1991年的19.49%迅速上升至1998年的49.44%和2004年的59.45%，年均增量高達(dá)1 894.24 hm²。20世紀(jì)90年代以來(lái)，南海相繼撤縣設(shè)市和撤市設(shè)區(qū)，城市建設(shè)發(fā)展較為迅速，用地不斷增加，目前用地規(guī)模達(dá)到2 330.6 hm²，但仍僅占城鄉(xiāng)建設(shè)用地的5.13%，土地總面積的2.17%。同時(shí)，南海建制鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點(diǎn)用地緩慢增長(zhǎng)，從用地角度反映出全區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)明顯滯后于工業(yè)化發(fā)展速度，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力未能真正大規(guī)模向城鎮(zhèn)遷移，建設(shè)用地的級(jí)差收益和綜合效益未能充分實(shí)現(xiàn)。

2．2．2 空間無(wú)序分散，結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失調(diào)

改革開放以來(lái)，南海區(qū)受“離土不離鄉(xiāng)”、“進(jìn)廠不進(jìn)城”等農(nóng)村工業(yè)化政策影響，實(shí)行“遍地開花”式工業(yè)化發(fā)展道路，工業(yè)園區(qū)過(guò)多、過(guò)濫建設(shè)，導(dǎo)致工業(yè)用地全面擴(kuò)張，“村村像城鎮(zhèn)，鎮(zhèn)鎮(zhèn)像農(nóng)村”，城鄉(xiāng)混雜，居住與工業(yè)用地混雜，用地布局分散，并衍生出重復(fù)建設(shè)、權(quán)益紛爭(zhēng)、環(huán)境污染、景觀破壞等諸多土地問題，土地集約化、規(guī)?；靡约俺青l(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展受到嚴(yán)重制約。

通過(guò)計(jì)算南海區(qū)土地利用類型區(qū)位熵（專門化率），可以找出全區(qū)具有一定優(yōu)勢(shì)的用地類型；通過(guò)分別計(jì)算某用地類型在各鎮(zhèn)（街道）的區(qū)位熵，則可大致反映該用地類型的空間集中程度。用地類型區(qū)位熵（Q）計(jì)算公式為：

Q=（a/A）/（b/B）

式中：a為某鎮(zhèn)（街道）某土地利用類型面積;A為全區(qū)該土地利用類型面積;b為某鎮(zhèn)（街道）土地總面積;B為全區(qū)土地總面積。

南海區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地整體分布比較分散（圖3），除中心城區(qū)桂城以外，各鎮(zhèn)（街道）Q值均處在0.50～1.50之間，其中里水、丹灶、西樵和九江等區(qū)位較為偏遠(yuǎn)的鎮(zhèn)域Q值＜1.0，距離因子作用有一定顯現(xiàn)。各用地類型中，獨(dú)立工礦和農(nóng)村居民點(diǎn)用地集中程度均較低，區(qū)域差異不甚明顯，很大程度上決定了全區(qū)建設(shè)用地的空間分布特征；城市和建制鎮(zhèn)用地集中度相對(duì)較高，但整體規(guī)模偏小。

獨(dú)立工礦和農(nóng)村居民點(diǎn)用地的片面、粗放擴(kuò)張，大大削弱了快速工業(yè)化區(qū)域城鎮(zhèn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)拉力和空間動(dòng)力，妨礙了土地集約高效利用和第二、三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。目前南海區(qū)獨(dú)立工礦和農(nóng)村居民點(diǎn)用地比重過(guò)高，分別占城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量的59%和24%；而城市與建制鎮(zhèn)用地比重過(guò)低，僅占5%和12%（圖4）。城鎮(zhèn)建設(shè)中亦存在工業(yè)用地偏大，道路廣場(chǎng)和市政公用設(shè)施用地不足，建筑密度過(guò)高，環(huán)境質(zhì)量偏低等問題，用地結(jié)構(gòu)需作重大調(diào)整。

2．2．3 城鄉(xiāng)缺乏統(tǒng)籌，區(qū)域協(xié)調(diào)不力

快速工業(yè)化區(qū)域城鎮(zhèn)密集，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)，城鄉(xiāng)界限模糊，城鎮(zhèn)規(guī)模等級(jí)不甚明確。近年來(lái)南海區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，但城鎮(zhèn)化水平提高在促使城鎮(zhèn)用地增加的同時(shí)，農(nóng)村居民點(diǎn)用地未能相應(yīng)減少。1991-2004年，全區(qū)城鎮(zhèn)用地與農(nóng)村居民點(diǎn)用地分別增加5 961.5 hm²和2 542.5hm²。城鄉(xiāng)用地缺乏互動(dòng)的二元結(jié)構(gòu)，不僅導(dǎo)致農(nóng)村用地集約度較低、閑置和低效利用狀況無(wú)法根本改變，同時(shí)也影響到城鄉(xiāng)各類用地問題的整體解決，制約城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

由于行政管理體制等局限，快速工業(yè)化區(qū)域用地發(fā)展缺乏橫向協(xié)調(diào)，功能布局沖突，協(xié)調(diào)力度亟待加強(qiáng)。雖然南海區(qū)城鄉(xiāng)用地的地域分工已經(jīng)基本形成，土地利用的區(qū)域特色比較明顯，但用地結(jié)構(gòu)與布局不夠合理（圖5）。大瀝、羅村街道屬于中心城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)，獨(dú)立工礦用地比重過(guò)高，城鎮(zhèn)用地比重過(guò)低，嚴(yán)重制約用地效益提升、服務(wù)業(yè)空間拓展和人居環(huán)境改善；獅山要發(fā)展成為南海次中心城區(qū)和最大工業(yè)基地，然而第二、三產(chǎn)業(yè)用地未能統(tǒng)籌規(guī)劃，服務(wù)業(yè)用地太少，不符合土地利用和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律。另外，某些區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏統(tǒng)籌，布局不甚合理，造成基本農(nóng)田流失、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件破壞和生態(tài)環(huán)境景觀損害，并影響到相鄰區(qū)域發(fā)展。

3 城鄉(xiāng)建設(shè)用地發(fā)展的體制性障礙分析

3.1 雙二元管理體制影響用地配置效率

雙二元管理體制既指用地管理的城鄉(xiāng)分割，又指城市國(guó)有土地出讓的“雙軌”并存，是我國(guó)漸進(jìn)式改革和新舊體制轉(zhuǎn)型時(shí)期的產(chǎn)物。根據(jù)交易費(fèi)用和制度變遷理論^[5]，雙二元管理體制必然引發(fā)一系列矛盾和沖突，阻礙土地市場(chǎng)的正常規(guī)范流通和交易，從而一定程度上導(dǎo)致土地資源配置低效、無(wú)序狀態(tài)，這在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的快速工業(yè)化區(qū)域表現(xiàn)尤為突出。

快速工業(yè)化區(qū)域用地管理體制上的雙二元化直接反映在土地低價(jià)征用、政府壟斷出讓與以集體土地為基礎(chǔ)的農(nóng)村工業(yè)化之間對(duì)土地資源的爭(zhēng)奪上。建設(shè)用地供給實(shí)際是按規(guī)定征用后使用、村鎮(zhèn)自行開發(fā)使用和違法違章建設(shè)使用三部分構(gòu)成，并未真正實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理，結(jié)果導(dǎo)致各類開發(fā)園區(qū)“遍地開花”，建設(shè)用地規(guī)模增長(zhǎng)處于失控狀態(tài)。另外，城鄉(xiāng)用地管理權(quán)能分散導(dǎo)致城鎮(zhèn)用地特別是建制鎮(zhèn)用地空間增長(zhǎng)緩慢、總量偏小，與整個(gè)區(qū)域城鎮(zhèn)化進(jìn)程和城鎮(zhèn)建設(shè)要求不相稱。

3.2 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不完善削弱激勵(lì)與制約機(jī)制

科斯定理認(rèn)為，合法權(quán)利的初始界定是市場(chǎng)交易的基本前提，并對(duì)經(jīng)濟(jì)制度運(yùn)行的效率產(chǎn)生影響^[7]。目前我國(guó)快速工業(yè)化區(qū)域農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)很不完善，主要表現(xiàn)在所有權(quán)主體泛化、產(chǎn)權(quán)邊界模糊以及產(chǎn)權(quán)殘缺等方面。農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，但具體歸屬于哪一級(jí)集體，法律并未明確規(guī)定，從而導(dǎo)致多元主體的權(quán)利之爭(zhēng)。同時(shí)產(chǎn)權(quán)邊界模糊，各產(chǎn)權(quán)主體之間的權(quán)利與義務(wù)界定不清，產(chǎn)權(quán)利益難以得到明確保障，從而人為增加市場(chǎng)交易成本和不確定性，削弱了產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)有的激勵(lì)和約束功能，最終影響土地資源配置的效率與合理性。

南海作為國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)建立的全國(guó)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，從20世紀(jì)90年代初開始，陸續(xù)在全區(qū)農(nóng)村范圍內(nèi)推行農(nóng)村土地股份合作制，對(duì)促進(jìn)南海經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到巨大的推動(dòng)作用^[11]。與此同時(shí)，現(xiàn)行股份制度普遍存在股權(quán)殘缺、股權(quán)封閉與股權(quán)設(shè)置不合理等問題，影響股份制度效率與績(jī)效的發(fā)揮。股權(quán)殘缺與封閉性主要源于社區(qū)封閉性，必然造成產(chǎn)業(yè)布局分散與用地粗放擴(kuò)張，從而影響人口與資本的流動(dòng)，影響產(chǎn)業(yè)的集中與升級(jí)，影響農(nóng)村工業(yè)化與城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展。

3.3 城鄉(xiāng)市場(chǎng)發(fā)育不平衡誘發(fā)用地投機(jī)行為

由于我國(guó)城鄉(xiāng)土地制度變遷的不平衡性和非同步性，城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)發(fā)展呈現(xiàn)顯著不均衡［11]。目前我國(guó)城市土地使用權(quán)市場(chǎng)已經(jīng)基本建立，為城市土地合理利用和城市建設(shè)提供了制度保障。農(nóng)村土地的所有、使用、分配等權(quán)力較為復(fù)雜，牽涉到多方利益，關(guān)系農(nóng)民生存保障等諸多重大問題，有關(guān)集體土地資源配置和資產(chǎn)管理的相關(guān)法規(guī)政策不健全、不完善，土地市場(chǎng)化程度相對(duì)較低。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度供給不足或滯后導(dǎo)致制度漏洞出現(xiàn)，從而誘發(fā)機(jī)會(huì)主義行為^[7]。農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)育滯后，必然為行政權(quán)力的設(shè)租與尋租打開了空間^[12]，農(nóng)用地與建設(shè)用地的產(chǎn)出收益差異，城鄉(xiāng)建設(shè)用地因政策管制產(chǎn)生的租值差，直接成為土地行政干預(yù)的設(shè)租與尋租源頭?？焖俟I(yè)化區(qū)域以“補(bǔ)辦歷史用地手續(xù)”等各種形式為藉口，通過(guò)權(quán)力交易使農(nóng)地轉(zhuǎn)用合法化，現(xiàn)象較為普遍。1997-2004年南海區(qū)違法用地面積3 091.55hm²，其中未批先用部分占90.55%，違法宗數(shù)達(dá)到1 846起。與此同時(shí)，集體土地私下交易和灰色土地市場(chǎng)較為活躍，影響土地資源的規(guī)范管理、合理保護(hù)和節(jié)約集約利用。

3.4 部門規(guī)劃不協(xié)調(diào)制約土地合理利用與保護(hù)

在城鄉(xiāng)土地管理依據(jù)上，土地利用總體規(guī)劃和其他部門建設(shè)規(guī)劃不協(xié)調(diào)、不同步甚至相互沖突，這給建設(shè)用地規(guī)劃審批、管理和實(shí)施工作帶來(lái)諸多不便，土地利用總體規(guī)劃沒有起到龍頭作用，反而成了適應(yīng)性規(guī)劃。快速工業(yè)化區(qū)域主要是以國(guó)有、民營(yíng)和外資經(jīng)濟(jì)為動(dòng)力，以資本、土地和勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素投入為拉力，利益主體多元而分散。部門規(guī)劃脫節(jié)必然導(dǎo)致建設(shè)用地管理無(wú)法集中統(tǒng)一，土地利用的粗放性和盲目性、用地結(jié)構(gòu)和布局的不合理性以及土地資源浪費(fèi)也就在所難免。

快速工業(yè)化區(qū)域在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，大多數(shù)農(nóng)民建房和村莊建設(shè)缺乏規(guī)劃引導(dǎo)與約束，導(dǎo)致其大多沿公路等交通線路粗放擴(kuò)張，住宅與工業(yè)建筑混雜，基礎(chǔ)設(shè)施不配套，人居環(huán)境惡化。另外，農(nóng)民宅基地規(guī)劃管理不到位，受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使或傳統(tǒng)觀念影響，建新屋不拆舊宅，形成大量出租屋或“空心村”，村莊建設(shè)用地浪費(fèi)較大。

4 城鄉(xiāng)建設(shè)用地制度優(yōu)化對(duì)策及措施

4.1 完善土地產(chǎn)權(quán)和城鄉(xiāng)用地管理制度

（1）完善產(chǎn)權(quán)和利益分配制度。制度供給不足是快速工業(yè)化區(qū)域城鄉(xiāng)用地矛盾與問題的主要根源，而產(chǎn)權(quán)制度不完善是其關(guān)鍵。在體制轉(zhuǎn)軌動(dòng)態(tài)過(guò)程中，通過(guò)明晰產(chǎn)權(quán)，清楚界定政府、農(nóng)村集體、農(nóng)戶各方權(quán)利邊界，形成各自權(quán)力的剛性約束，完善產(chǎn)權(quán)制度，實(shí)現(xiàn)土地權(quán)益合理分配，是化解諸多土地問題和優(yōu)化城鄉(xiāng)用地的必由之路。

（2）進(jìn)一步改革農(nóng)村土地股份制。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村土地股份制存在的問題，應(yīng)該逐步推廣和深化“固化存量、出資購(gòu)股、開放流動(dòng)”的改革。存量股權(quán)的福利配置對(duì)象是既有成員，數(shù)量人人均等。對(duì)新生兒和婚嫁遷入人口，實(shí)行出資優(yōu)惠認(rèn)購(gòu)股權(quán)。允許股權(quán)無(wú)障礙流轉(zhuǎn)、繼承、贈(zèng)送和抵押，真正實(shí)現(xiàn)股權(quán)資本化，為土地集約經(jīng)營(yíng)和農(nóng)民轉(zhuǎn)變身份、擇業(yè)遷徙創(chuàng)造條件，促進(jìn)快速工業(yè)化區(qū)域的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

（3）統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)用地管理。制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新是快速工業(yè)化區(qū)域未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要推動(dòng)力，完善城鄉(xiāng)用地管理體制是提高土地資源配置效率、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的重要途徑。通過(guò)理順行政管理體制中層級(jí)制與職能制并存的矛盾，優(yōu)化政府職能定位，使各級(jí)政府的利益目標(biāo)、資源調(diào)控和行為方式等保持一致，以此降低制度管理成本，縮小設(shè)租、尋租空間，解決城鄉(xiāng)用地缺乏統(tǒng)籌等問題。

4.2 建立統(tǒng)一、規(guī)范的城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)體系

（1）逐步實(shí)行城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)一體化建設(shè)。土地價(jià)值具有整體性，土地市場(chǎng)本應(yīng)是一個(gè)有機(jī)的統(tǒng)一體。但由于目前快速工業(yè)化區(qū)域城市用地和農(nóng)村用地背負(fù)的社會(huì)責(zé)任不同，造成城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的人為分割。因此，首先應(yīng)完善農(nóng)村社會(huì)保障和就業(yè)保障體系，為農(nóng)村土地合理“減負(fù)”。同時(shí)應(yīng)該對(duì)耕地、基塘等優(yōu)質(zhì)農(nóng)用地實(shí)行特殊的國(guó)家保護(hù)和扶持政策，強(qiáng)化用途管制。在此基礎(chǔ)上，逐步取消土地供應(yīng)“雙軌制”、土地使用等級(jí)制和取締土地隱型市場(chǎng)，從制度上避免土地投機(jī)行為，逐步建立起統(tǒng)一、開放、規(guī)范、有序，城鄉(xiāng)和各種所有制一體化的土地市場(chǎng)體系。

（2）建立和完善農(nóng)村集體土地市場(chǎng)。在明晰土地產(chǎn)權(quán)的前提下，建立農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)，完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機(jī)制和配套法規(guī)，實(shí)行集體土地與國(guó)有土地“同地、同價(jià)、同權(quán)”有償使用制度，是解決當(dāng)前快速工業(yè)化區(qū)域農(nóng)村土地隱性流轉(zhuǎn)的根本出路，也是推動(dòng)工業(yè)和服務(wù)業(yè)向城鎮(zhèn)集中、集聚，從而強(qiáng)化規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的必然要求。與此同時(shí)，農(nóng)用地非農(nóng)化應(yīng)實(shí)行國(guó)家調(diào)控和市場(chǎng)配置相結(jié)合的有效機(jī)制，逐步培育農(nóng)用地非農(nóng)化市場(chǎng)，而不應(yīng)單純采取行政性的征地辦法。國(guó)家調(diào)控農(nóng)用地非農(nóng)化的措施主要包括土地用途管制、土地規(guī)劃、稅收和土地登記等。

（3）創(chuàng)新和加強(qiáng)土地市場(chǎng)法制監(jiān)管。借助先進(jìn)的技術(shù)手段和管理手段，將技術(shù)創(chuàng)新與制度創(chuàng)新相結(jié)合，建立科學(xué)、高效的土地供求監(jiān)測(cè)和預(yù)測(cè)機(jī)制，準(zhǔn)確把握土地市場(chǎng)運(yùn)行走勢(shì)，為政府適時(shí)調(diào)整和制訂有關(guān)政策提供科學(xué)依據(jù)。同時(shí)要加大土地執(zhí)法力度，整頓土地市場(chǎng)秩序，建立規(guī)范、有序的土地市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。土地市場(chǎng)監(jiān)管應(yīng)建立責(zé)任人制度，納入政府政績(jī)考核體系，并定期向社會(huì)公示相關(guān)信息，以利于社會(huì)公眾監(jiān)督。

4.3 高起點(diǎn)和高標(biāo)準(zhǔn)做好村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃

（1）實(shí)行“規(guī)模規(guī)劃”，強(qiáng)化規(guī)?？刂?。村鎮(zhèn)規(guī)劃要依照城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的要求，以促進(jìn)快速工業(yè)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展和集約用地為指針，明確村鎮(zhèn)建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃格局，將傳統(tǒng)的“時(shí)限規(guī)劃”調(diào)整為“規(guī)模規(guī)劃”模式，通過(guò)科學(xué)預(yù)測(cè)未來(lái)人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)等合理確定村莊與城鎮(zhèn)近遠(yuǎn)期用地規(guī)模。村鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)之外的農(nóng)用地實(shí)行嚴(yán)格的用途管制，零散農(nóng)村居民點(diǎn)要在現(xiàn)狀基礎(chǔ)上加以逐步縮并。

（2）農(nóng)村宅基地管理采用“三控模式”。針對(duì)當(dāng)前快速工業(yè)化區(qū)域農(nóng)村宅基地實(shí)際占地遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)批準(zhǔn)占地的扭曲現(xiàn)象，農(nóng)村宅基地規(guī)劃及管理應(yīng)積極采用“三控模式”。一要控制農(nóng)戶主房占地；二要控制庭院、附房等用地界線，并將它們?nèi)考{入非農(nóng)建設(shè)用地審批指標(biāo)；三是嚴(yán)格控制宅基地?cái)?shù)量，嚴(yán)格執(zhí)行“一戶一宅”的法律規(guī)定，有序清理多余宅基地。在強(qiáng)化農(nóng)村宅基地微觀控制的同時(shí)，積極引導(dǎo)第二、三產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)和園區(qū)集中，更好地實(shí)現(xiàn)集約用地和合理用地之目的。

（3）強(qiáng)化功能分區(qū)，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)體系。針對(duì)快速工業(yè)化區(qū)域農(nóng)村建設(shè)用地粗放擴(kuò)張、零亂布局、功能混雜等不良現(xiàn)狀，村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃應(yīng)強(qiáng)調(diào)用地功能分區(qū)，建立合理、高效、優(yōu)美的空間結(jié)構(gòu)體系。同時(shí)，應(yīng)合理布局村鎮(zhèn)公共設(shè)施用地和道路用地，鼓勵(lì)打破村民小組界線和相對(duì)集中建設(shè)，逐步實(shí)施村莊歸并與整治計(jì)劃，有效推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整理。

5 結(jié)論與展望

（1）快速工業(yè)化區(qū)域城鄉(xiāng)建設(shè)用地普遍存在規(guī)模急劇擴(kuò)張、布局無(wú)序分散、結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失調(diào)、城鄉(xiāng)缺乏統(tǒng)籌等諸多問題，深層成因主要包括土地、戶籍、行政管理以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式等多個(gè)方面，其中雙二元管理體制、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不完善、城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)發(fā)育不平衡和部門規(guī)劃不協(xié)調(diào)等是重要的體制性障礙因素。

（2）快速工業(yè)化區(qū)域應(yīng)該深化土地、戶籍及行政管理等綜合改革，調(diào)整經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，促使產(chǎn)業(yè)與人口空間轉(zhuǎn)移和集中，并與經(jīng)濟(jì)和就業(yè)非農(nóng)化進(jìn)程同步，促進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。其中建設(shè)用地制度優(yōu)化對(duì)策主要包括完善土地產(chǎn)權(quán)和城鄉(xiāng)用地管理、建立統(tǒng)一規(guī)范的城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)以及高起點(diǎn)和高標(biāo)準(zhǔn)做好村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃等。

(編輯：田 紅)

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Study on Problems and Optimization Approaches of Construction

Land Use in Quick Industrialized Regions：Taking the Case of Nanhai， Foshan

TANG Chang-chun CHEN Lie WANG Ai-min

（School of Geography Science and Planning， SUN Yat-sen University， Guangzhou 510275）

Abstract On the basis of problem analysis of land used for building in quick industrialized zones， this paper chooses Nanhai district of Foshan City as a typical case， summarizes and analyzes the related systemic factors:construction land use， such as mismatched land allocation on account of dual management structure， the non-balanced and non-synchronous development of urban and rural land market， the power rent-setting and rent-seeking caused by the system supply lagging，and the disconformity and imperfect of regional land use planning and management system， etc. Furthermore， this paper provides corresponding optimization approaches， such as changing the dual management structure， improving the land property rights system， the establishment of unifing and normative of urban and rural land market， and the development planning of villages and towns with high starting point and high standards， and so on.

Key words quickly industrialize region；construction land use；problem；optimization approaches；Nanhai district