構(gòu)建農(nóng)民收入增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制

摘要 “三農(nóng)問題”是關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展全局的問題，其核心是農(nóng)民收入增長(zhǎng)，農(nóng)民收入增長(zhǎng)的關(guān)鍵是構(gòu)建收入增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制。本文通過分析中國(guó)農(nóng)民收入的現(xiàn)狀，從制度視角分析農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢的土地制度、稅費(fèi)制度、金融體制、公共品供給體制以及社會(huì)保障制度等方面原因，在此基礎(chǔ)上提出構(gòu)建中國(guó)農(nóng)民收入增長(zhǎng)長(zhǎng)效機(jī)制的制度框架。

關(guān)鍵詞 農(nóng)民收入；制約因素；長(zhǎng)效機(jī)制；制度框架

中圖分類號(hào) F323．8

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A

文章編號(hào) 1002-2104（2007）01-0020-04

中國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)人口占70%的國(guó)家，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題始終是一個(gè)關(guān)系國(guó)家全局的根本性問題。改革開放以來，農(nóng)民收入顯著提高，農(nóng)民生活有了極大的改善。但是，20世紀(jì)80年代后期以來，農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢，城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴(kuò)大，2003年達(dá)到歷史的高點(diǎn)3．23∶1，之后雖有所縮小，但縮小的幅度很小，2005年依然達(dá)到3．22∶1。這不僅在一定程度上影響到我國(guó)內(nèi)需的啟動(dòng)，也影響到整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。

1．農(nóng)民收入的現(xiàn)狀分析

1．1 農(nóng)民收入絕對(duì)水平較低

改革開放以來，中國(guó)農(nóng)民收入快速增長(zhǎng)，但總的來說，我國(guó)農(nóng)民收入的絕對(duì)水平仍很低。2005年，中國(guó)農(nóng)民人均純收入為3 254．9元。更值得注意的是，仍然有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)村人口，其收入水平比全國(guó)平均值還要低得多。按照人均683元的貧困線標(biāo)準(zhǔn)，截至2005年底，全國(guó)尚有2 365萬農(nóng)民屬于絕對(duì)貧困人口。目前仍然有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)村人口，雖然不屬于統(tǒng)計(jì)中的貧困人口，但是收入水平僅僅略高于貧困線，他們經(jīng)常會(huì)因子女讀書、疾病、天災(zāi)人禍等原因而返貧。

1．2 農(nóng)民收入增長(zhǎng)速度緩慢

改革開放以來，我國(guó)農(nóng)民收入總體上增長(zhǎng)較快，年均增幅達(dá)7．1%，高于同期城鎮(zhèn)居民可支配收入6．8%的漲幅。雖然從1978-1984年，我國(guó)農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)率曾高于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率6．4個(gè)百分點(diǎn)，但是從1985年開始，農(nóng)民實(shí)際收入增長(zhǎng)速度開始低于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)速度，特別是進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，所有各年份的農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)率均低于當(dāng)年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率，與城鎮(zhèn)居民可支配收入漲幅相比，農(nóng)民人均收入漲幅遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民可支配收入漲幅。1990-2005年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入年均增長(zhǎng)7．8%，而同期農(nóng)民人均純收入年均增長(zhǎng)僅為4．6%。

1．3 城鄉(xiāng)居民收入差距加大

改革開放以來，雖然農(nóng)民總體收入水平有了較大幅度的增長(zhǎng)，但城鄉(xiāng)居民之間的收入差距仍處于不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，由1978年的2．56∶1上升到2005年的3．22∶1。

2 農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢的制度分析

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身是一個(gè)制度和技術(shù)變動(dòng)的過程，不同的制度選擇和制度安排，會(huì)導(dǎo)致各異的經(jīng)濟(jì)發(fā)展秩序及相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效。農(nóng)民收入是特定制度安排背景下，相關(guān)資源配置的最終經(jīng)濟(jì)成果的表現(xiàn)。對(duì)于我國(guó)這樣一個(gè)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的發(fā)展中國(guó)家來講，不合適的制度安排是影響農(nóng)業(yè)及農(nóng)民發(fā)展的關(guān)鍵因素。

2．1 土地制度的缺陷

土地制度是一種以土地占有、開發(fā)、利用和管理為對(duì)象的復(fù)雜的制度體系，它一般包括土地所有制度、土地經(jīng)營(yíng)使用制度、土地流轉(zhuǎn)制度和土地征用制度等內(nèi)容。雖然改革開放以來，我國(guó)采取了一系列穩(wěn)定和完善家庭承包制，調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性的舉措。但是，農(nóng)民土地承包權(quán)存在缺陷。家庭承包制度盡管實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離，但農(nóng)戶擁有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并不完備。盡管政府制定了將土地承包期在原先耕地使用權(quán)15年的基礎(chǔ)上再順延30年的政策，但一些人地矛盾尖銳的地區(qū)仍在進(jìn)行定期或不定期的土地調(diào)整和分配，使農(nóng)民喪失穩(wěn)定的預(yù)期，損害了農(nóng)民的持續(xù)增收。此外，土地流轉(zhuǎn)制度不健全和農(nóng)村土地征用制度的缺陷致使土地不能得到合理、有效的配置，農(nóng)民利益受損。

2．2 農(nóng)村稅費(fèi)制度的不足

從2000年開始，我國(guó)在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上逐步推行農(nóng)村稅費(fèi)改革，農(nóng)民負(fù)擔(dān)明顯減輕，農(nóng)民增收效應(yīng)明顯。2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅以后，與農(nóng)村稅費(fèi)改革前相比，全國(guó)農(nóng)民共減輕負(fù)擔(dān)1 265億元。①雖然從減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)看，目前的農(nóng)村稅費(fèi)改革成效顯著，但是從縣鄉(xiāng)財(cái)政、農(nóng)村教育投入等方面來看，目前的農(nóng)村稅費(fèi)制度還很不完善，農(nóng)民增收存在諸多困難。這主要表現(xiàn)在：一是尚未建立農(nóng)村公共財(cái)政體制，縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政減收過多，保支出保運(yùn)轉(zhuǎn)壓力越來越大。二是鄉(xiāng)村債務(wù)化解難度異常困難。在稅費(fèi)改革以前，許多鄉(xiāng)村由于種種原因，如盲目貸款辦企業(yè)、搞各種達(dá)標(biāo)升級(jí)項(xiàng)目、財(cái)務(wù)管理不善等等，形成的大量鄉(xiāng)村債務(wù)，已經(jīng)成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大“毒瘤”。三是農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)緊缺，義務(wù)教育的質(zhì)量和普及度受到影響。

2．3 農(nóng)村金融體制的缺陷

目前，農(nóng)村金融體系所提供的金融支持與金融服務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求，主要表現(xiàn)在：一是農(nóng)村金融組織機(jī)構(gòu)不健全，農(nóng)民信貸渠道單一。在當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)金融機(jī)構(gòu)中，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行的農(nóng)村金融業(yè)務(wù)日漸萎縮，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行作為政策性銀行，不直接對(duì)農(nóng)戶開展業(yè)務(wù)，郵政儲(chǔ)蓄只能將資金轉(zhuǎn)存中國(guó)人民銀行，導(dǎo)致大量的農(nóng)村資金非農(nóng)化。農(nóng)村信用社作為合作金融組織，經(jīng)營(yíng)活動(dòng)有著明顯的地域限制，而且結(jié)算手段落后，風(fēng)險(xiǎn)承受能力差，歷史造成的大量呆壞帳得不到有效的化解，導(dǎo)致農(nóng)村信用社無法有效地滿足農(nóng)村地域分散、多元化的信貸需求。二是農(nóng)村金融機(jī)制不活，不但服務(wù)層次差，金融產(chǎn)品缺乏，而且農(nóng)村的金融服務(wù)業(yè)務(wù)單一，主要集中在信貸業(yè)務(wù)上，新興的中間業(yè)務(wù)在農(nóng)村根本沒有普及。此外，僵化的農(nóng)業(yè)貸款條件已越來越不能滿足各種農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的客觀需要，同時(shí)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織體系不健全以及農(nóng)村信用環(huán)境較差也影響了農(nóng)民收入增長(zhǎng)。

2．4 農(nóng)村公共品供給體制的缺失

城鄉(xiāng)公共物品供給的不均衡也是農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢的重要原因。農(nóng)村公共物品供給不足，致使農(nóng)民行路難、通訊難、就醫(yī)難、上學(xué)難、用電飲水難以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的缺乏等等，不僅會(huì)降低農(nóng)民生活質(zhì)量，而且還會(huì)成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高和農(nóng)民收入增長(zhǎng)的重大障礙。農(nóng)村公共產(chǎn)品長(zhǎng)期供給短缺，削弱了農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增加收入的物質(zhì)基礎(chǔ)。由于信息機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不健全，大多數(shù)農(nóng)民都遇到了缺乏信息、信息不對(duì)稱和面臨不確定性選擇的難題。這方面的問題：一是由于不能掌握市場(chǎng)信息并根據(jù)市場(chǎng)信息來有效地調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，造成機(jī)會(huì)損失；二是由于市場(chǎng)信息滯后造成市場(chǎng)錯(cuò)位，產(chǎn)生了一哄而上和一哄而下，造成短缺和過剩交替出現(xiàn)，嚴(yán)重影響了農(nóng)民收入的穩(wěn)定增加。同時(shí)，農(nóng)產(chǎn)品專業(yè)市場(chǎng)建設(shè)供給滯后也影響了農(nóng)民增收。

2．5 農(nóng)村社會(huì)保障制度的缺陷

20世紀(jì)90年代以來，有關(guān)部門進(jìn)行了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障等制度的試點(diǎn)工作，并逐步在全國(guó)農(nóng)村推廣試行。但是，現(xiàn)代社會(huì)保障制度在農(nóng)村落實(shí)得并不理想，除了最低生活保障制度已基本開展起來外，農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)均呈現(xiàn)出覆蓋面窄、保障水平低等特點(diǎn)，不發(fā)達(dá)地區(qū)尤其如此。首先是農(nóng)村社會(huì)保障的法律體系不健全。我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度從20世紀(jì)80年代起到現(xiàn)在幾乎沒有一部成文法規(guī)，只有各省以及地方的行政規(guī)章及條例。各地對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立、保險(xiǎn)金的籌集、運(yùn)用以及發(fā)放都只是按照地方政府部門，甚至是某些長(zhǎng)官的意愿執(zhí)行的，不是農(nóng)民與政府的一種持久性契約。其次是我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)保障體系覆蓋面窄、層次低、范圍小、社會(huì)化程度低。再次是社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)分散，沒有形成合力。農(nóng)村社會(huì)保障條塊之間既無統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，也無統(tǒng)一的管理辦法，以至形成城鄉(xiāng)分割、條塊分割、多頭管理、各自為政的狀況。此外，社會(huì)保障資金來源的不穩(wěn)定、農(nóng)民的社會(huì)保障意識(shí)差以及農(nóng)村扶貧制度不健全也是農(nóng)村社會(huì)保障缺陷的重要表現(xiàn)。

3 構(gòu)建農(nóng)民收入長(zhǎng)效機(jī)制制度框架的設(shè)想

從以上分析來看，當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村的制度缺陷是阻礙農(nóng)民增收的關(guān)鍵因素。因此，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入的持續(xù)增長(zhǎng)，必須進(jìn)行制度創(chuàng)新。

3．1 農(nóng)村土地制度創(chuàng)新

首先要加快土地征用制度改革。要嚴(yán)格征地程序，實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，嚴(yán)格區(qū)分公益性用地和經(jīng)營(yíng)性用地，明確界定政府征地權(quán)和征用范圍。一切經(jīng)營(yíng)性用地都應(yīng)進(jìn)入土地交易市場(chǎng)，通過市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值的最大化，使農(nóng)民獲得較高的土地使用費(fèi)的回報(bào)。建立有效約束機(jī)制，避免政府濫用土地征用權(quán)，在現(xiàn)有制度框架下，進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，建立和完善土地征用程序，將土地征用納入規(guī)范化、法制化軌道。其次要完善農(nóng)戶土地使用權(quán)。要在土地承包期長(zhǎng)期不變的前提下，應(yīng)進(jìn)一步明確界定農(nóng)民的土地權(quán)利，使農(nóng)戶真正享有占有、使用、收益和處分四權(quán)統(tǒng)一的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，這有利于減少現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系中的不穩(wěn)定因素，有利于增加國(guó)家對(duì)農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)保護(hù)，提高農(nóng)地的利用效率。在長(zhǎng)期穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)制度和落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的前提下，允許農(nóng)村土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)。

3．2 戶籍制度創(chuàng)新

城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度嚴(yán)格限制了農(nóng)村人口流動(dòng)，限制了農(nóng)村人口在城市就業(yè)機(jī)會(huì)，這是制約農(nóng)民收入增長(zhǎng)的最大障礙之一。通過創(chuàng)新戶籍制度，打破二元城鄉(xiāng)壁壘，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力資源流動(dòng)，提高農(nóng)村其他生產(chǎn)要素效率，從而實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的帕累托效率，增加農(nóng)民收入。各地應(yīng)從實(shí)際承受能力出發(fā)，盡快推動(dòng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，完善和規(guī)范政府對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)的管理，清理和取消針對(duì)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的不合理限制政策和亂收費(fèi)，改變重收費(fèi)、輕服務(wù)的做法。

3．3 農(nóng)村金融體制創(chuàng)新

近年來，針對(duì)目前我國(guó)農(nóng)村金融體制存在的問題和不足，中央提出了一系列加快改革和創(chuàng)新農(nóng)村金融體制的要求。當(dāng)前應(yīng)從以下幾方面著手：首先要打破農(nóng)村金融市場(chǎng)的壟斷格局，建立開放、有序、競(jìng)爭(zhēng)的農(nóng)村金融組織體制。要強(qiáng)化農(nóng)村合作金融的主體地位，使其真正成為不以贏利為目的的信用互助合作組織。要適當(dāng)擴(kuò)大農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務(wù)范圍，在堅(jiān)持政策性、體現(xiàn)政府意圖的同時(shí)，從微觀層次降低農(nóng)民籌資成本。還要盡快建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織體系，提高農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)抵抗力。其次要完善農(nóng)村資金的回流導(dǎo)入機(jī)制，建立直接、通暢、來源充沛的支農(nóng)投融資渠道。要在借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，以立法手段保障農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展的資金投入。并采取合理措施，引導(dǎo)資金向“三農(nóng)”流動(dòng)，實(shí)行有差別的信貸政策和貨幣政策進(jìn)行調(diào)控。最后要加快相關(guān)政策的出臺(tái)，調(diào)整和優(yōu)化金融資源配置。要完善《擔(dān)保法》及土地管理制度規(guī)定，通過建立農(nóng)戶和中小企業(yè)的信用擔(dān)保機(jī)制（如以協(xié)會(huì)、農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織來充當(dāng)擔(dān)保），為金融機(jī)構(gòu)貸款風(fēng)險(xiǎn)提供擔(dān)保。要加快農(nóng)村信用環(huán)境建設(shè)，加快建設(shè)農(nóng)村企業(yè)及個(gè)人征信系統(tǒng)，規(guī)范農(nóng)村信用秩序。要逐步建立農(nóng)村中長(zhǎng)期資本市場(chǎng)，增加適用的金融產(chǎn)品，以適應(yīng)農(nóng)村對(duì)金融的多樣性、多層次需求。

3．4 農(nóng)村公共品供給制度創(chuàng)新

首先要明確中央和地方政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的職責(zé)，要明確應(yīng)由各層級(jí)政府而不是農(nóng)村社區(qū)的村民自治組織充當(dāng)農(nóng)村公共產(chǎn)品的主要供給主體，各層級(jí)政府不能推卸供給公共產(chǎn)品的責(zé)任。要實(shí)行城鄉(xiāng)一體化的公共產(chǎn)品供給體制，加大對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入力度。在公共產(chǎn)品的供應(yīng)上，應(yīng)堅(jiān)持城鄉(xiāng)平等的非歧視原則，向城市和農(nóng)村提供大致均衡的公共產(chǎn)品，以加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。其次要改革農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的決策制度，建立自下而上的需求表達(dá)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的最優(yōu)供給。為此，必須推進(jìn)農(nóng)村基層民主制度建設(shè)，充分實(shí)行村民自治，由全體農(nóng)民或農(nóng)民代表對(duì)本社區(qū)的公益事業(yè)建設(shè)進(jìn)行表決，把主動(dòng)權(quán)交給農(nóng)民。最后要加強(qiáng)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金使用與管理的監(jiān)督。

3．5 農(nóng)村社會(huì)保障體制創(chuàng)新

農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益，關(guān)系到農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，關(guān)系到全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)。逐步建立起一套有中國(guó)特色的農(nóng)村社會(huì)保障體系是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中一項(xiàng)重要而緊迫的任務(wù)。首先要加快立法步伐，為農(nóng)村社會(huì)保障體系的建立提供法律支持。抓緊地方立法，完善實(shí)施細(xì)則，使之形成有機(jī)的法規(guī)體系，盡快改變社會(huì)保障立法滯后的現(xiàn)狀，以此明確農(nóng)村社會(huì)保障的性質(zhì)、政府的責(zé)任、農(nóng)民的權(quán)利和義務(wù)，保證農(nóng)村社會(huì)保障制度的健康順利發(fā)展。其次要堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是、因地制宜、分類實(shí)施、量力而行的原則，建立多層次的農(nóng)村社會(huì)保障制度。應(yīng)積極推進(jìn)進(jìn)城農(nóng)民工社會(huì)保障制度建設(shè)，讓進(jìn)城農(nóng)民工與市民享受同等社會(huì)保障待遇。再次在農(nóng)村社會(huì)保障的資金來源上，要進(jìn)行多種制度創(chuàng)新。最后要健全組織機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障工作的監(jiān)督管理，改變政出多門的狀況，提高農(nóng)村社會(huì)保障工作效率。

(編輯：徐天祥)

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Constructing the Institutional Frame of the Long-term

Mechanism for Raising Farmer’sIncome in China

ZHANG Xiu-sheng WANG Jun-min CHEN Li-bing

（Economics and Management School， Wuhan University， Wuhan Hubei 430072， China）

Abstract The matters about agricultural， rural and farmer are vitaly important． This paper primarily analyses the status quo of the slow growth of farmersincome in China． On the Basis of the above analysis， the author think that constructing the institutional frame of the long-term mechanism for raising farmersincome will be a breakthrough point for resolving these problems．

Key words farmersincome; reasons of restriction; long-term mechanism; institutional frame