當前農戶耕地保護積極性的現狀分析與思考

摘要 切實保護耕地是我國土地管理的基本國策，農戶作為耕地的直接使用者，在耕地保護中扮演著重要的角色，如何充分調動農戶的耕地保護性，提高農戶的耕地保護主動性和責任心，對我國耕地保護效果至關重要。本文利用江西省16個縣（區、市）952戶農戶的實證調查數據，從對國家耕地政策認識、耕地征用意愿、耕地保護責任認識、耕地質量保護投入等方面剖析了當前農戶的耕地保護積極性現狀，并進而提出調動農戶耕地保護積極性的對策建議。

關鍵詞 耕地保護；農戶；積極性；實證

中圖分類號 F301.21

文獻標識碼 A

文章編號 1002-2104(2007)01-0114-05

作為一個人口大國，糧食安全始終是關系國家長治久安的重大戰略問題，切實保護耕地是我國的一個基本國策。雖然黨中央、國務院多次強調要實行“世界上最嚴格的耕地保護”，但耕地保護形勢不容樂觀，1996年至2004年，全國耕地面積凈減少0.076億hm²\\[1\\]！隨著我國工業化進程的進一步推進、城鎮化步伐的加速，建設占用耕地與保護耕地的矛盾還會不斷凸顯，如何保護好耕地，為社會經濟的可持續發展提供基礎保障，已變得更加迫切。影響我國耕地保護效果的因素是多方面的，包括經濟、法律、政治和管理等諸多方面因素\\[2\\]，已有研究表明目前耕地保護效果不盡人意的主要原因是由于耕地產權主體的模糊，導致耕地保護缺乏真正的執行主體\\[3～5\\]。農戶作為耕地的直接使用者，在耕地保護中扮演著重要的角色\\[6\\]，尤其在耕地質量的保護上，農戶更是關鍵因素。耕地保護的實質是保護耕地的生產能力，而耕地生產能力與土壤培肥、農田基礎設施、耕作制度選擇、污染防護（治）等行為密切相關，這些都離不開農戶的直接參與\\[7\\]。從這一角度上看，農戶的耕地保護主動性和責任心，在耕地保護效果上是一個極其重要的關鍵所在。本課題組于2005年2、3月在江西省進行了“農戶耕地保護意識”專題調研，旨在掌握目前農戶在耕地保護中的行為心態，分析農戶耕地保護積極性及其影響因素，以期為調動農戶耕地保護積極性的政策制定提供依據，這在工業化、城鎮化加速發展的今天，正確處理建設用地與耕地保護的關系，具有重大戰略意義和現實針對性。

1 調研方法

本次調查在選點上，首先按縣域人均國內生產總值、農民居民人均年純收入等指標對農村社會經濟發展水平初步分為好、中、差三個層次，力爭調查樣點能在每個層次中有較均勻的分布。然后在具體確定調查對象時，綜合考慮了區位要素，既包括處于城鄉結合部、交通主干線旁的區位好的村，也包括一般區位和邊遠地區的村。最后確定了德安縣新塘村、鄭湖村，奉新縣大水山分場、上堡村，廣昌縣株市村，新余渝水區沙頭村、賴家村，鉛山縣石溪村，贛州黃金區楊梅村，寧都縣新街村，上饒縣楓嶺村，瑞昌市油市村，吉安縣馬甫村、介富村，宜豐縣辛聯村，萍鄉安源區白源村，龍南縣龍秀村，于都縣農業村，上栗縣福田村、聯星村，定南縣楊梅村等16個縣（市、區）的21個村為調查對象，在每個村隨機抽取50戶農戶。由于時間選擇在春節假期，訪談對象既有長期在家務農的農民，也有外出打工回鄉過年的農民及從事第二、三產業農民，從而保證廣泛的代表性。本次調研以問卷調查為主，并結合訪談、小型座談會等形式進行。問卷設計為單項選擇題，每一問題要求選擇一個最佳答案，內容涉及耕地保護及相關政策的認識與理解，征地行為及補償愿望，耕地的投入意愿及行為，耕地耕種的目的及效益等內容，共發放1050份問卷，回收有效問卷952份。

2 農戶耕地保護積極性的現狀分析

2.1 普遍贊同耕地保護的政策，但對國家耕地利用政策

的認識較為模糊

對于國家強調要保護耕地，確保糧食安全的政策，得到了大部分農民的認可，在952位調查對象中，有722位(占75.8%)認為有必要；只有104位(占10.9%)認為沒必要；還有126位(占13.3%)認為無所謂。但是農戶對國家耕地利用政策的了解卻不容樂觀。

陳美球等：當前農戶耕地保護積極性的現狀分析與思考中國人口·資源與環境 2007年 第1期雖然法律規定農村土地依法屬于村集體經濟組織所有，但當問及“現在耕地歸誰所有時”，292位調查對象（占30.7％）認為歸村集體所有，259位（占27.2％）認為歸國家所有，181位（占19.0％）認為歸農戶自己所有，130位（占13.6％）認為歸村民小組所有，還有90位（占9.5％）認為歸鄉鎮政府所有，呈現出一片認識混亂的局面。

2003年3月1日施行的《農村土地承包法》明確規定“耕地的承包期為三十年”，但當問及“你是否知道耕地的承包期為30年時”，有415位表示不知道，占43.6％，將近一半！《土地承包法》規定對承包地要維持土地的農業用途，保護和合理利用土地，然而在問到“是否可在自己承包地上隨意種果樹、挖魚塘時”時，只有427位(占44.9％)認為不可以；331位(占34.8％)表示不清楚；還有194位(占20.3％)認為完全可以。

對基本農田進行嚴格保護是我國政府為了確保糧食安全而采取的重要措施，然而現實中農民對基本農田的概念卻了解甚少，當問及“是否知道基本農田”時，只有473位(占49.7%)表示知道，不到50%，還有369位(占38.7%)表示不清楚，而有110位(占11.6%)根本不知道。根據調查表的統計，還發現農民對國家耕地保護政策的認識與其受教育程度有密切的關系，文化程度越高，認識程度越深。如文化程度是初小和高中的農民認為不可以在自己承包地上隨意種果樹、挖魚塘的人數百分比，分別是27%和62%，知道基本農田的，分別是31%和61%。

2.2 經濟利益是目前農戶耕地保護的主要影響因素

針對征用是目前我國耕地減少的最主要途徑\\[8\\]，我們設計了農戶對耕地被征的意愿作為衡量農戶耕地保護積極性的指標，并以目前征地中突出的征地經濟補償標準作為一個條件變量，請農戶在現行補償標準和提高補償標準的條件進行選擇，結果（表1，2，3）表明，在當地現行的征地補償情況下，有51.4%的農戶不希望土地被征，21.7%的農戶希望，26.9%的表示無所謂。但如果能按年產值30倍以上的價格給予補償，情況就發生了陡轉，有高達56.7%的農戶希望土地被征，有24.3%的農戶不希望，有19.0%的表示無所謂。至于希望耕地被征的原因，主要是由于耕地耕種本身不經濟的因素，選擇“種地沒有出息”和“種地沒錢賺”分別占了26.7%和27.0%，其次是希望通過征地能獲得一定的經濟補償，為創業提供原始資金；而對于不希望被征的原因，主要是基于目前的生存保障考慮，選擇“土地被征后，就沒有了生計”的占45.1%，其次是為子孫后代考慮，選擇“要給子孫留下耕地”的占27.9%，特別要指出的是選擇對農業生產的經濟前景抱有希望的人反而最少！

進一步對不同調查對象進行分析，發現：①就年齡結構而言，無論是在現行的征地補償情況下，還是在提高補償標準的假設下，農民不希望耕地被征的百分數都會隨著年齡的增長而增加。在現行的補償標準下，不希望耕地被征的比例從43.8%逐漸增加到65.5%；而在提高補償標準的情況下，比例由7.4%大幅度上升到40.7%。由此可見，年齡越大的農民，對土地越眷戀，越不希望耕地被征。②不同經濟發展水平的地區農民的耕地保護意識相差甚遠。以城鄉結合部的上栗縣聯星村（人均年收入3239.10元）和地處農村地區的吉安縣介富村（人均年收入1694.84元）比較為例，就可以看出其中的差異：在回答是否希望自己承包的耕地被征用時，按當地現行的征地補償和按年產值30倍以上的價格給予補償二種情況下，在聯星村，表示希望被征用的人員比重由28.9%迅速上升到68.9%，表示不希望補征用的則由60.0%迅速下降到4.4%，而在介富村，表示希望被征用的人員比重僅由24.1%上升到44.8%，表示不希望補征用的只由37.9%降為24.1%。對于希望被征用的原因，在聯星村，42.2%的農民認為可以獲得一定現金，為創業提供原始資金；33.3％的人認為種地沒有出息。而在介富村，37.9％的人認為種地沒錢賺，只有24.1%的人認為可以獲得一定現金，為創業提供原始資金。在對承包地的投入上，二個村的投入也存在明顯的差別，在對承包地肥料施用上，聯星村80.0%的農民選擇施用見效快的化肥，而在介富村，卻有69.0%的農民選擇施用能長期對土壤結構改良有利的農家肥。

為什么越年輕的農民，耕地保護的積極性越低？經濟條件好的地區農戶會比經濟差地區的農戶耕地保護意識要差？交談中我們發現，年輕人普遍討厭種田，把跳出農門作為自己的理想，而經濟條件好的地區，通過土地非農化，已在工業化、城鎮化進程中體會到了實實在在的好處：能得到一筆現金，為二、三產業創業提供原始資金；能帶動周圍地價的上升，為房屋出租及相關服務業創造機會；能改善生活基礎設施條件，大大地提高生活的便利程度；能創造新的農產品市場，為農業生產、特別是蔬菜商品生產提供市場；能就近享受城鎮生活，大大提高農民的生活品位等等。

2.3 認可農戶自身在耕地保護中的作用，但普遍缺乏主動性和動力

人們對于耕地保護責任人的認可，在很大程度上決定其自身的耕地保護主動性和責任心。那么，作為耕地使用者的農民，他們認為誰應該是耕地保護的責任者呢？調查中，有33%的農戶認為農民是耕地保護的責任者；27.6%的農戶認為縣、鄉鎮政府是耕地保護的主要責任人；20.7%的農戶主張應由村集體承擔耕地保護的責任；18.7%的農戶主張只有中央政府才能擔負起耕地保護的責任。這表明在現時的耕地保護形勢下，耕地保護還沒有一個明確的責任人，但是相對而言，大部分的農戶還是認為耕地是農民生存和發展的基礎，地是“自己”的，只有靠自己才能有效地保護它。當農民被問到“農民保護耕地的責任不強或效果不明顯的最主要原因是什么？”時：有388位(占40.8%)認為是農民的意見得不到重視；310位(占32.6%)認為種地不合算；136位(占14.3%)認為耕地不是個人的財產，保護不保護無所謂；還有125位(占13.1%)表示沒有精力進行耕種。這表現出了農戶的矛盾心理：他們一方面覺得耕地是其最基本的生產資料，只有有效地保護才能保證自己的衣食之源；另一方面，種地沒錢賺和東南沿海發達地區大量耕地被征而帶動的經濟迅速發展，使他們誤認為保住了耕地反而更加落后和貧窮。

耕地數量每年都在急劇地減少，雖然其中也有因生態退耕和經濟建設占用耕地導致耕地的減少，但是調查中絕大多數農民也認為現階段我國耕地減少太快，不少耕地被征用后閑置不用，非常可惜。據調查有75.4%的農民認為目前耕地大量被占的主要原因是政府行為，包括地方政府強行征占耕地(占37.4%)、工業區盲目圈占(占16%)和城鎮建設盲目擴張占用(占22%)，只有24.6%農民認為是農民自己不珍惜耕地。

2.4 在耕地質量保護上，農戶有投入愿望，而無投入行動

耕地質量是影響糧食安全的內在因素。由于多年以來農業生產的低效益，多數農戶并沒有把農業生產承包經營當作一個經濟產業來對待，并直接導致了農戶對耕地生產的投入低下，不僅勞動力投入少，而且水利等農業基礎設施建設投入也少。在調查中發現，常年在家從事農業生產的絕大多數不是壯勞力，基本上是“386199部隊”(即婦女、小孩、老人)。如在某縣石溪村，常年在家務農的16～60歲的勞力僅為22.4%，其中男勞力為21.3%，女勞力為23.8%。農戶對農業投資的熱情嚴重弱化，農業基礎設施特別是水利設施破壞嚴重，普遍存在灌溉渠道老化，毀損嚴重的現象，已成為當前農業生產中主要問題（表4）。在回答是否愿意對承包地進行水利建設和土壤改良投入資金時，雖然有494位（占51.9%）的調查對象表示愿意，但實際上除了無意識地施用一定的農家肥來改良土壤結構外，真正在近十年內投入資金進行水利建設和土壤改良的農戶寥寥無幾，且在施肥選擇上64.7%的農戶選擇施用化肥，只有35.3%的農戶愿意選擇具有長期改良土壤作用的農家肥。有投入的愿望，而無投入的行動。當問及“不愿對承包地進行資金投入的主要原因”時，有601位(占63.1%)認為投入回報低，214位(占22.5%)擔心承包地會被調整，還有137位(占14.4%)擔心承包地會被征用。

3 提高農戶耕地保護積極性的思考

調查分析表明，當前農戶的耕地保護積極性并不高，基本上處于一種被動的狀況，這也是我國目前耕地保護效果不好的一個不容忽視的主要原因。任何缺乏或忽視農戶主動行為的耕地保護機制，注定是一個殘缺、低效的機制。特別是如果伴隨社會經濟的發展，農民的耕地保護積極性沒有升高反而不斷下降已成為一種現實規律，那么我國耕地保護的前景將更不容樂觀，因此，如何改變農戶的耕地保護現狀，調動農戶的耕地保護性，提高農戶的耕地保護主動性和責任心，是我們貫徹保護耕地這一個基本國策，必須深入思考的迫切課題。

從表面上，造成我國農戶耕地保護積極性不高的原因主要表現在農業與非農生產效益的巨大反差，“種地不劃算”，是本次調查中農民耕地保護積極性不高和不愿對耕地進行投入的最主要原因，外出打工要比在家務農收入高，耕地非農化能給農戶帶來生活改善的機會。但從本質上分析，主要是忽視了農戶耕地保護的外部性，沒有形成對農戶耕地保護的社會化補償的共識，更沒有相應的補償機制。實際上農戶的行為也是受多種因素的影響，有經濟效益的因素，也有價值取向、區域經濟發展提供非農就業機會、政策法律約束力與激勵效益等等因素。因此，要真正調動農民對耕地保護的積極性，提高對耕地保護的投入，需要多方面措施的共同作用，其中政府倡導下社會化扶持是關鍵。

耕地不只是給農戶帶來經濟收益，更重要的是為全社會的穩定及生態環境帶來了巨大的效益，在糧食安全、清凈空氣、涵養水源、保護土壤、維護生物多樣性、優美景觀等方面表現出強烈的外部性\\[9～11\\]。由于耕地帶來的這種社會效益、生態效益等被公眾所享受，因此耕地具有相當的公共物品屬性，可歸屬于準公共物品。對于農戶而言，將耕地用于農業生產帶來的經濟收益較低，而由于公共物品具有非排他性，因此當農戶保護耕地所帶來的社會效益、生態效益等對農戶得不到相應的補償時，在其他勞動收入高于農業收入時，經濟利益的驅動下他們會放棄耕種耕地或減少對耕地的投入，而由此帶來的耕地面積減少，質量下降，這在經濟學的理論分析上是合情合理的。

既然耕地是準公共物品，而農戶作為耕地保護的直接行為主體，他們的耕地保護行為理應受到全社會的支持，其中最根本的支持就是要保證農戶的耕地耕種能獲得應有報酬，包括經濟收益及社會福利等多種形式。從國際上耕地保護的行為看，都離不開社會對農戶的各種扶持，如對農戶的社會福利補貼、經濟的直接補償、耕地發展權的購買等手段\\[11～12\\]，在美國的華盛頓州就通過法律，要求在加強對農田用途管制的同時，政府要加大對農戶的補償力度\\[13\\]。因此，國家應進一步加大對“三農”扶持力度，除了確保農業生產的經濟效益外，還要從農田水利設施建設、農村社會福利完善等方面對農戶的耕地保護行為進行補償，從而提高農戶耕地生產的積極性。調查中，我們已經發現：這二年隨著國家對“三農”扶持政策實施，對農戶種糧采取直補、取消農業稅，農民的種糧積極性有所提高，一些地方已出現外出打工的農民陸續回鄉種糧、增加農田基礎設施投入的現象。

致謝：參加本項調研的還有江西農業大學國土學院土地資源管理專業2005屆同學李飛軍、詹鵬、曾曉燕、劉英杰、徐易、李飚、楊敏、賴金蘭、劉玲、肖桂平、王偉蘭、李眠、宋玉林，特此致謝！

(編輯：田 紅)

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Thinking on Farmer's Initiative on Cultivated Land Protection

CHEN Mei-qiu ZHOU Bing-juan DENG Ai-zhen LIU Zhong-ting WU Ping HE Wei-jia

(College of Land Resource and Environment，Jiangxi Agriculture University，Nanchang Jiangsu 330045，China)

Abstract Cultivated land protection is one of the basis policies on land administration in China. The farmer，as the user of cultivated land，plays an important part in the cultivated land protection，especially in the quality protection. In this paper， Based on the practically questionnaire survey of 952 peasant households，16 counties in Jiangxi Province， farmers' initiative on cultivated land protection are systematically summarized from the views of understanding policies， burden， quality of cultivated land protection and land expropriation. Furthermore， the cultivated land protection relevant countermeasures are put forward.

Key words cultivated land protection；farmer；initiative；empirical study