對現(xiàn)階段我國農(nóng)村社會保障制度的經(jīng)濟(jì)分析

摘要 建立健全農(nóng)村社會保障制度是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的題中應(yīng)有之義。從理論上說，農(nóng)村社會保障制度建設(shè)是社會安全的需要，是社會化大生產(chǎn)的要求，是宏觀需求管理的需要，而且我國現(xiàn)階段已有能力承擔(dān)農(nóng)村社會保障支出；從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)狀看，農(nóng)村土地和家庭保障功能弱化，城市化進(jìn)程中農(nóng)民工的社會保障需求及農(nóng)村人口老齡化的趨勢，都迫切要求健全農(nóng)村社會保障制度。考慮到我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平狀況，農(nóng)村社會保障制度建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持四項(xiàng)原則，現(xiàn)階段著力抓好三個(gè)重點(diǎn)。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村；社會保障；制度

中圖分類號 F061．4

文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A

文章編號 1002-2104（2007）01-0014-06

中央作出建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重大部署，堅(jiān)持按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村和多予少取放活的方針，按照生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主的要求，協(xié)調(diào)推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和政治文化建設(shè)。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村全面建設(shè)小康社會和社會主義新農(nóng)村的目標(biāo)，其中十分重要的一環(huán)就是“解決好農(nóng)民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題”，促進(jìn)農(nóng)村和諧社會建設(shè)。而農(nóng)村社會保障是當(dāng)前農(nóng)民群眾最關(guān)心的重中之重。

1 完善農(nóng)村社會保障制度的必要性和緊迫性1．1 理論分歧

對我國現(xiàn)階段是否積極推進(jìn)農(nóng)村社會保障制度創(chuàng)新和建設(shè)存在正反兩種觀點(diǎn)。持反對觀點(diǎn)的理由主要有：

(1)中國幾千年來農(nóng)民都是以土地和家庭為主的放任自流的自我保障，沒有農(nóng)村社會保障農(nóng)民照樣能很好地生活。即使農(nóng)村已實(shí)行的“五保”制度、合作醫(yī)療等保障制度，也主要是以集體資金為主，國家對農(nóng)村社會保障的投入一直很少。

(2)我國仍是發(fā)展中國家，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，國家財(cái)力和社會承受力都較弱，不可能實(shí)行較高的社會保障水平。目前我國8億多農(nóng)民，如果統(tǒng)一納入社會保障體系，則在當(dāng)前國家維持城市低水平社會保障已經(jīng)十分困難的情況下，根本無力負(fù)擔(dān)農(nóng)村這一塊。他們援引1998年諾貝爾獎獲得者阿馬蒂亞·森(Amartya Sen)在其著作《以自由看待發(fā)展》中的觀點(diǎn)，認(rèn)為社會保障制度安排主要是由增長引發(fā)的，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對社會保障范圍和程度有根本的制約作用，超越經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的社會保障制度難以為繼。他們還列舉西歐一些高福利國家實(shí)行高福利支出給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的沉重負(fù)擔(dān)的狀況，說明政府對農(nóng)村要控制低水平的福利支出。

(3)完善農(nóng)村社會保障制度必然增大社保基金，會導(dǎo)致公共儲蓄排擠私人儲蓄和投資，影響積累和資本形成，影響微觀經(jīng)濟(jì)效率，從而會降低我國目前較快的經(jīng)濟(jì)增長速度。

(4)農(nóng)村社會保障支出的增長要相應(yīng)提高社會保險(xiǎn)稅的稅率，由于社會保障費(fèi)用由國家、集體(企業(yè))、個(gè)人三方承擔(dān)，企業(yè)和個(gè)人負(fù)擔(dān)費(fèi)用的提高會使企業(yè)用人的成本提高，使產(chǎn)品成本提高，影響我國產(chǎn)品的國際競爭力。

以上幾點(diǎn)是反對在現(xiàn)階段積極推進(jìn)農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的主要理由，筆者認(rèn)為這也是政府決策層尚未下定決心全面建設(shè)農(nóng)村社會保障制度的主要原因。

主張積極推進(jìn)農(nóng)村社會保障制度體系建設(shè)的主要理由有：

(1)從制度目標(biāo)上講，政府實(shí)施社會保障制度的目標(biāo)主要包括社會安全、社會公平、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、管理（或營運(yùn)）成本、代際再分配、資本積累和資本市場發(fā)展等七個(gè)方面。“社會保障\" (SOCIAL SECURITY) 英文的字面意思就是“社會安全\"，由此可見，社會安全是首要目標(biāo)，特別是對處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國而言，完善社會保障體系對于維護(hù)社會穩(wěn)定意義更加重大，沒有社會保障，就沒有個(gè)人和家庭的安全，也就沒有社會安全。目前，城鄉(xiāng)收入差距的擴(kuò)大已影響到我國社會的穩(wěn)定，根據(jù)中國社科院經(jīng)濟(jì)研究所收分配課題組的住戶調(diào)查數(shù)據(jù)，2002年我國居民收入差距的基尼系數(shù)為0．45，已超出國際公認(rèn)的0．4的警誡線。從我國目前社會保障支出看，占人口60%的農(nóng)村人口社會保障支出僅占全國社會保障總支出的10%，而占40%的城鎮(zhèn)人口卻占有全國社會保障支出的90%。城鄉(xiāng)生活水平的巨大反差已使一些農(nóng)民對政府產(chǎn)生不滿情緒，少數(shù)地區(qū)已出現(xiàn)不穩(wěn)定的苗頭。

社會保障的目的，是通過國家立法，以社會保障稅和其他形式的稅收，將高收入者的一部分收入轉(zhuǎn)移支付給低收入者，以求實(shí)現(xiàn)收入均等化，從而減少社會沖突，維護(hù)社會秩序，保證經(jīng)濟(jì)和社會生活的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。著力解決好占總?cè)丝诹梢陨系霓r(nóng)民的社會保障問題，是構(gòu)建和諧的社會主義新農(nóng)村所必須支付的成本，對弱勢群體的扶助是一項(xiàng)關(guān)系到社會發(fā)展全局的長遠(yuǎn)大事。

同時(shí)，社會保障并不是經(jīng)濟(jì)增長引致的天然產(chǎn)物，社會保障制度是社會財(cái)富和資源的再次分配。在現(xiàn)代社會，財(cái)富和資源的分配始終受到政治和市場雙重力量的支配，初次分配主要由市場力量決定，再分配主要取決于政治運(yùn)作和政策取向。因此，不能以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力不足為由否定推進(jìn)農(nóng)村社會保障體系的緊迫性，必須通過調(diào)整政策取向解決好城鄉(xiāng)利益不平衡和各類矛盾沖突。

王?冰等：對現(xiàn)階段我國農(nóng)村社會保障制度的經(jīng)濟(jì)分析中國人口·資源與環(huán)境 2007年 第1期(2)完善農(nóng)村社會保障制度是社會化大生產(chǎn)的需要。首先，從保障勞動力再生產(chǎn)角度來說，農(nóng)村勞動力的再生產(chǎn)是整個(gè)農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)過程乃至城鎮(zhèn)企業(yè)再生產(chǎn)過程得以順利進(jìn)行的保證。建立完善的農(nóng)村社會保障制度一方面能保證農(nóng)村勞動力在勞動力養(yǎng)育、勞動力使用、勞動力老化及喪失三階段獲取必要的物質(zhì)幫助，保持勞動力的連續(xù)供給能力，提高勞動者的素質(zhì)，更好地滿足社會化生產(chǎn)對不同勞動力的需求。另一方面，完善的農(nóng)村社會保障體系還使農(nóng)村勞動力能擺脫土地保障和家庭保障的雙重束縛，在更廣闊的范圍內(nèi)自由流動，更好地實(shí)現(xiàn)勞動力資源在全國范圍內(nèi)的合理配置。

其次，完善農(nóng)村社會保障體系是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的要求。一方面，大力發(fā)展農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)要求建立健全農(nóng)村社會保障制度。市場經(jīng)濟(jì)的一個(gè)顯著特點(diǎn)就是風(fēng)險(xiǎn)性，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)也是一種典型的風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包中農(nóng)戶是獨(dú)立的商品生產(chǎn)者和市場行為主體，獨(dú)立承擔(dān)自然災(zāi)害和價(jià)格變動等各種市場風(fēng)險(xiǎn)，因而必然產(chǎn)生相應(yīng)的社會保障的要求。另一方面，推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)和集中，發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和產(chǎn)業(yè)化也以建立完善的農(nóng)村社會保障制度為條件。目前農(nóng)村千家萬戶分散的小規(guī)模兼業(yè)經(jīng)營的生產(chǎn)方式，嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。要改變這種現(xiàn)狀，必然要求保障農(nóng)民的生產(chǎn)生活風(fēng)險(xiǎn)，建立替代土地保障的社會保障制度。

(3)農(nóng)村社會保障制度的供給不足，制約了農(nóng)民的消費(fèi)需求和農(nóng)村市場的擴(kuò)大，已對經(jīng)濟(jì)全局產(chǎn)生影響。近年來，我國農(nóng)村市場需求增長緩慢，一方面是由于農(nóng)民收入增長緩慢，另一方面重要原因就是農(nóng)村社會保障供給不足，農(nóng)民對養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等方面存在后顧之憂，持幣觀望，不敢增加即期消費(fèi)。由于農(nóng)村市場需求不足，導(dǎo)致社會總需求不足，對經(jīng)濟(jì)增長的拉動有限。為拉動經(jīng)濟(jì)，國家可以加大硬件基礎(chǔ)設(shè)施從而投入帶動基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的投資需求以擴(kuò)大內(nèi)需，因此，加快農(nóng)村社會保障體系建設(shè)能夠逐步啟動農(nóng)村市場，使之成為拉動經(jīng)濟(jì)的新的動力。

從宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和調(diào)控角度，社會保障基金被現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家視為國民經(jīng)濟(jì)自動調(diào)節(jié)的“內(nèi)在穩(wěn)定器”，當(dāng)經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)，居民增加社會保障支出從而擴(kuò)大總需求，拉動經(jīng)濟(jì)增長；當(dāng)出現(xiàn)增長過快或過度通脹時(shí)，就業(yè)增加，居民收入增加，從而減少社會保障支出，增加社會積累基金，抑制了總需求的擴(kuò)張。如果社保基金規(guī)模和覆蓋面過小，社會總需求就很難發(fā)揮自動調(diào)節(jié)作用，從而影響宏觀經(jīng)濟(jì)保持均衡的自我調(diào)節(jié)能力。同時(shí)，農(nóng)村社會保障基金規(guī)模的擴(kuò)大也提高了政府宏觀需求管理的能力。

(4)從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政能力上，根據(jù)國際比較研究，我國已進(jìn)入大力推進(jìn)農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的階段。盧海元等對較早建立農(nóng)村社會保險(xiǎn)制度的德國、法國等13個(gè)歐盟國家作專題比較研究后發(fā)現(xiàn)盧海元：《中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立條件分析》載《社會保障制度》，2004(1)。，現(xiàn)階段我國人均GDP超過1 000美元的狀況，大體相當(dāng)于西歐上世紀(jì)60年代水平，在類似中國目前或更低的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段時(shí)，這13個(gè)國家都已成功地建立起了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，且社會保障支出占GDP的平均比重已達(dá)13%，到90年代，這些國家社會保障支出占GDP的比重基本上都在30%以上。而2004年我國社會保障支出占GDP的比重僅為2．4%2005年5月18日，財(cái)政部社會保障司副司長由明春答記者問。，與此同時(shí)，我國財(cái)政收入從2003年過2萬億元到2005年過3萬億元只用了兩年時(shí)間，財(cái)政收入增幅很快。《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》(以下簡稱《意見》)中也對我國當(dāng)前所處的形勢也作出基本判斷：“我國總體上已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，初步具備了加大力度扶持‘三農(nóng)’的能力和條件”，因此，目前無論從經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，還是從財(cái)政收入水平上，我國都已具備加速推進(jìn)農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的有利時(shí)機(jī)。

推進(jìn)農(nóng)村社會保障制度建設(shè)客觀上存在正負(fù)兩個(gè)方面效應(yīng)，從當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢、政治和社會形勢來看，其正效應(yīng)要遠(yuǎn)大于負(fù)效應(yīng)。

1．2 從農(nóng)村現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r來看，存在推進(jìn)農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的緊迫性

(1)土地保障作用日益弱化。長期以來我國農(nóng)村實(shí)行的是土地承包經(jīng)營，土地是農(nóng)民實(shí)際上最可靠的生產(chǎn)生活的最后保障。但隨著農(nóng)村逐步實(shí)施土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓，土地向規(guī)模經(jīng)營和集約經(jīng)營發(fā)展，城市化進(jìn)程中大量占地，目前我國人均耕地減少到約0．08hm2，農(nóng)村人均土地面積正逐步縮小，加之我國一些主要農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格高于國際市場，加入WTO后受國際農(nóng)產(chǎn)品市場的沖擊，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格總體上下降，單純依靠有限的土地已難以維持農(nóng)民的基本生活需要，農(nóng)民收入的大部份來自非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，土地提供生產(chǎn)生活保障的可靠性在持續(xù)下降。尤其是一些城市周邊地區(qū)被征地后的失地農(nóng)民，在少量的征地補(bǔ)償費(fèi)用完后，已完全沒有了生活來源，成為當(dāng)前一個(gè)突出問題。

(2)農(nóng)村家庭小型化、核心化導(dǎo)致家庭保障功能弱化。我國農(nóng)村長期以來是依靠家庭保障養(yǎng)老，即所謂多子多福，多個(gè)子女供養(yǎng)兩個(gè)老人。計(jì)劃生育政策的實(shí)施，使農(nóng)村每個(gè)家庭最多只能生育兩孩，這樣每個(gè)子女至少要供養(yǎng)一個(gè)老人，加上子女自已家庭的保障，往往不堪重負(fù)。農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)處于十分不穩(wěn)定的狀態(tài)，往往一人得病，全家致貧。

(3)城市化進(jìn)程中農(nóng)民工的社會保障被邊緣化。據(jù)農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)計(jì)，到2002年底，我國在城市打工的農(nóng)民工已達(dá)9 400萬人，加上在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的1．3億職工，實(shí)際在外打工的農(nóng)民人數(shù)達(dá)到2．2億人，李廣舜：《農(nóng)民分化與農(nóng)村社會保障體系的分類構(gòu)建》載《地方財(cái)政研究》，2005(4)。占我國農(nóng)民總?cè)藬?shù)的1／4強(qiáng)，也就是說，每4個(gè)農(nóng)民里面有一個(gè)在城鎮(zhèn)打工，而且這部分人都是家庭中的主要勞動力，他們所獲取的務(wù)工收入多數(shù)已超過在農(nóng)村家庭經(jīng)營的收入，這說明農(nóng)民工已成為一個(gè)規(guī)模巨大的社會群體。但由于城鄉(xiāng)社會保障體制的差異，以及傳統(tǒng)戶籍制度的原因，農(nóng)民工被置于城市工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老保障制度之外，由于他們多從事的是危重的職業(yè)，往往一人出現(xiàn)傷殘或疾病，在農(nóng)村的一家都會失去經(jīng)濟(jì)支柱。由于農(nóng)民工社會保障的缺失，不僅帶來農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定性增加，而且人為地阻礙了城市化自然進(jìn)程，形成城市居民和農(nóng)民工的隔閡和社會分層，增加了社會矛盾和不穩(wěn)定因素。

(4)農(nóng)村人口呈現(xiàn)老齡化。2000年，我國農(nóng)村總?cè)丝跒?．33億，其中65歲以上人口占農(nóng)村總?cè)丝诘?．36%，而同期城鎮(zhèn)同一指標(biāo)為6．29%，65歲以上農(nóng)村老年人口占全國老年人口的75%以上，嚴(yán)厲文：《誰為21世紀(jì)農(nóng)民養(yǎng)老》，載《經(jīng)濟(jì)工作導(dǎo)刊》，2001(2-3)，7頁。農(nóng)村人口老齡化更為嚴(yán)重，而且農(nóng)村人口老齡化速度比城市更快，原因是計(jì)劃生育政策和大量農(nóng)村青壯年不斷涌入城市，改變了人口年齡結(jié)構(gòu)，加速了農(nóng)村人口的老化速度。農(nóng)村人口老齡化意味著農(nóng)村家庭養(yǎng)老保障負(fù)擔(dān)的加重，農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的完善急待提上日程。

現(xiàn)階段農(nóng)村社會保障制度供給不足的狀況已成為制約農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出問題，因此，必須增強(qiáng)農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的緊迫感，加速推進(jìn)農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的進(jìn)程。

2 我國農(nóng)村社會保障制度的現(xiàn)狀及存在的主要問題

2．1 我國農(nóng)村社會保障制度的現(xiàn)狀

我國農(nóng)村社會保障長期以農(nóng)民自我保障為主，同時(shí)，以集體經(jīng)濟(jì)為依托的農(nóng)村社會保障在一定程度上給農(nóng)民提供了最低限度的生存保障。農(nóng)村實(shí)踐中主要形成了以下主要制度：(1)農(nóng)村五保制度，是對無法定扶養(yǎng)義務(wù)人、無維持正常生活的勞動能力、無正常生活經(jīng)濟(jì)來源的老人、殘疾人、孤兒實(shí)行生活照顧的社會救濟(jì)制度。它實(shí)行“集體供養(yǎng)、群眾幫助、國家救濟(jì)”的機(jī)制。(2)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。我國農(nóng)村合作醫(yī)療制度從1956年就開始實(shí)施，之后由于各種原因基本陷于停頓，1997年，中央下發(fā)《關(guān)于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定》，各地開始重新恢復(fù)合作醫(yī)療制度，但各地在資金籌集、醫(yī)療費(fèi)補(bǔ)償辦法、管理方式及覆蓋面上差別都比較大。2003年，全國開展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度改革試點(diǎn)，至2005年上半年，全國641個(gè)縣已開展這項(xiàng)工作，有1．6億農(nóng)民參加合作醫(yī)療，覆蓋2．25億農(nóng)民《探訪新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)》載《望新聞周刊》2006年2月15日。。(3)農(nóng)村最低生活保障制度。從1997年起，經(jīng)濟(jì)條件比較好的一些地區(qū)逐步建立農(nóng)村最低生活保障制度，對達(dá)不到當(dāng)?shù)剞r(nóng)村最低生活標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村貧困戶，根據(jù)實(shí)際情況由財(cái)政補(bǔ)足其家庭與農(nóng)村最低生活標(biāo)準(zhǔn)的差額部分。至2004年底，北京、上海、浙江等8個(gè)省已建立這項(xiàng)制度，覆蓋1 206個(gè)縣、496．37萬人。(4) 農(nóng)村養(yǎng)老保障。1991年，農(nóng)村地區(qū)開始進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)。以“個(gè)人交費(fèi)為主、集體補(bǔ)助為輔、政府給予政策扶持”為基本原則，實(shí)行基金積累的個(gè)人賬戶模式。到1996年初，全國30個(gè)省級行政區(qū)劃中的1 608個(gè)縣的6 120萬農(nóng)民參加社會養(yǎng)老保障，占農(nóng)村20～60歲人口的14．2％，共繳納養(yǎng)老保障金62億元。到1999年底，參保人數(shù)增加到8 000多萬人，繳納保障金增加到184億元。但是1999年以后，農(nóng)村養(yǎng)老保障處于停滯狀態(tài)。除以上社會保障制度外，對農(nóng)村的社會保障制度還有救災(zāi)救濟(jì)制度、優(yōu)撫優(yōu)待制度，還有極少數(shù)地方的農(nóng)村開始實(shí)施了大病救助制度。但都是針對少部分農(nóng)民，沒有將所有農(nóng)民作為保障對象。

2．2 推進(jìn)農(nóng)村社會保障制度建設(shè)中存在的主要問題

(1)認(rèn)識不統(tǒng)一。目前，政府官員和學(xué)術(shù)界對于建立農(nóng)村社會保障制度的重要性、必要性認(rèn)識不一，不少人認(rèn)為，農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保障雖然重要，但還未到十分迫切的程度，傳統(tǒng)的土地、家庭保障仍應(yīng)發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，國家也沒有能力建立健全完整的農(nóng)村社會保障體系。對農(nóng)村社會保障制度的重要性認(rèn)識不統(tǒng)一導(dǎo)致對農(nóng)村社會保障的基本框架、目標(biāo)定位一直處于爭論之中，以至我國農(nóng)村社會保障制度至今還沒有明確的目標(biāo)定位，一些制度如五保制度和合作醫(yī)療制度是承襲上世紀(jì)50年代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條例下的制度，幾十年不變，沒有將農(nóng)村社會保障放在構(gòu)建市場經(jīng)濟(jì)體制全局中去統(tǒng)籌安排，沒有將農(nóng)村社會保障作為一項(xiàng)獨(dú)立的，具有自身發(fā)展規(guī)律的制度去逐步建設(shè)，而是將其作為政治和社會穩(wěn)定目標(biāo)的附屬。

(2)農(nóng)村社會保障制度不健全。完整的農(nóng)村社會保障體系應(yīng)包括社會救濟(jì)、社會保險(xiǎn)、社會福利、優(yōu)撫優(yōu)待四個(gè)大的方面。而我國目前農(nóng)村社會保障的內(nèi)容基本上是補(bǔ)貼性、救濟(jì)性的單項(xiàng)保障。農(nóng)村五保制度屬社會救濟(jì)，但資金來源不是國家財(cái)政補(bǔ)貼，而是集體統(tǒng)籌。農(nóng)村最低生活保障制度也只是在少數(shù)幾個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份實(shí)行。作為社會保障核心的社會保險(xiǎn)包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育、殘障、死亡等七個(gè)方面，而到2005年，農(nóng)村社會保險(xiǎn)中僅有農(nóng)村合作醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)，其他方面社會保險(xiǎn)基本是空白。而且僅有的保障項(xiàng)目參保人數(shù)少，覆蓋面窄，保障水平低，如合作醫(yī)療只約占農(nóng)村人口的17%，覆蓋面只占24%；再如2003年農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保率僅為7．17%，人均年養(yǎng)老收入僅為5．73元，人均年養(yǎng)老支出為2．25元《中國人口統(tǒng)計(jì)年鑒(2004)》，見《中國勞動統(tǒng)計(jì)年鑒2004》，北京。。在社會福利方面，除少數(shù)經(jīng)濟(jì)條件較好的村實(shí)施集體福利外，以各級政府為主導(dǎo)實(shí)施的農(nóng)村社會福利項(xiàng)目基本上沒有。社會優(yōu)撫制度主要針對軍人家屬，保障面十分有限。

(3)農(nóng)村社會保障管理制度不順。管理制度上的問題一方面體現(xiàn)在農(nóng)村社會保障主管部門上多頭。如養(yǎng)老保險(xiǎn)屬社會保障部門管理，救災(zāi)救濟(jì)和優(yōu)撫優(yōu)待則由民政部門管理，合作醫(yī)療目前暫由農(nóng)業(yè)部門管理，農(nóng)村社會保障基金的預(yù)算決算由財(cái)政部門負(fù)責(zé)。管理上的多頭造成政出多門，目標(biāo)各異，難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一；且重點(diǎn)不突出，難以將有限的資金用于農(nóng)村社會保障最迫切需要的項(xiàng)目上。管理上的另一方面問題表現(xiàn)為農(nóng)村社會保障資金管理運(yùn)行機(jī)制不順。農(nóng)村社會保障資金的征繳、管理和使用在地方上往往三位一體，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，管理成本高，風(fēng)險(xiǎn)大；同時(shí)，農(nóng)村社會保障資金缺乏正常的投資渠道，資金保值增值困難。

(4)農(nóng)民收入增長緩慢，制約了農(nóng)村社會保障制度的完善。一方面農(nóng)民收入低影響到對農(nóng)村社會保障的有效需求，制約了政府對社會保障的制度供給規(guī)模。另一方面，低收入也使農(nóng)民消費(fèi)需求層次不高，制約了農(nóng)民對社會保障的參保水平，廣東省出現(xiàn)的部分農(nóng)民工退保現(xiàn)象在一定程度上說明了低收入對農(nóng)民參保意識和積極性的影響。

3 對策建議

“十一五”時(shí)期，是為社會主義新農(nóng)村建設(shè)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和農(nóng)村全面建設(shè)小康社會加速推進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期，而當(dāng)前農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展滯后，城鄉(xiāng)居民收入差距繼續(xù)擴(kuò)大，農(nóng)村仍處于艱難的爬坡階段。因此，只有加快建立健全農(nóng)村社會保障制度，才能保障農(nóng)民過上寬裕的生活，使他們共享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會全面進(jìn)步。從我國農(nóng)村社會保障制度建設(shè)進(jìn)程來看，應(yīng)堅(jiān)持以下四項(xiàng)原則，現(xiàn)階段重點(diǎn)抓好三項(xiàng)制度建設(shè)：

3．1 確定農(nóng)村社會保障體制改革的原則

(1)政府主導(dǎo)原則。現(xiàn)代社會保障制度的突出特征就在于政府在社會保障制度建設(shè)與運(yùn)轉(zhuǎn)中的主導(dǎo)地位，其職能主要表現(xiàn)為制定社會保障政策法規(guī)并監(jiān)督其執(zhí)行，建立、完善和管理社會保障體系以及承擔(dān)最后的財(cái)務(wù)責(zé)任。政府之所以要介入社會保障領(lǐng)域，根本原因在于社會保障的公共物品屬性，同時(shí)社會保障領(lǐng)域的市場失靈、政府權(quán)威及其強(qiáng)制力所帶來的管理上的成本收益優(yōu)勢以及政府的最終財(cái)政責(zé)任也是其介入社會保障的重要原因。包括發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的129個(gè)國家的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的基本來源是由政府撥款或由國家、雇主出絕大部分，而受保人僅出小部分。王瓊：《我國農(nóng)村社會保障的國際比較研究》載《北方經(jīng)貿(mào)》，2005(3)。因此，我國在建立健全農(nóng)村社會保障過程中也必須堅(jiān)持國家主導(dǎo)原則，要求政府通過扶持而不依賴于經(jīng)濟(jì)增長，通過精心策劃的養(yǎng)老、醫(yī)療、救濟(jì)等社會保障計(jì)劃項(xiàng)目逐步建立農(nóng)村社會保障制度。通過征收社會保障稅、發(fā)行國債、發(fā)行彩票等方式籌措資金，解決目前用于農(nóng)村社會保障資金來源不足的問題。

同時(shí)，由于社會保障非純粹公共物品，而是準(zhǔn)公共物品，因此也需要市場機(jī)制的參與，提高資金使用效率。如可以將政府承擔(dān)的社會保障職能中的一部分讓渡給市場來執(zhí)行，可以使社會保障經(jīng)辦主體多元化，通過引入競爭機(jī)制來提高社會保障運(yùn)營效率，改變政府單一主體模式下的低效率等。

(2)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌原則。一是樹立全局觀點(diǎn)。社會保障實(shí)質(zhì)上是一個(gè)計(jì)劃安排，因此，應(yīng)將農(nóng)村社會保障制度放在構(gòu)建完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、構(gòu)建和諧社會和社會主義新農(nóng)村建設(shè)大的背景下統(tǒng)籌謀劃。將其作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)收入差距，保持農(nóng)村安定和諧，建設(shè)社會主義新農(nóng)村的題中應(yīng)有之義。二是明確構(gòu)建目標(biāo)。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌原則要求農(nóng)村社會保障制度建設(shè)最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度，因此其目標(biāo)框架應(yīng)包括現(xiàn)代社會保障制度各個(gè)方面的內(nèi)容。三是循序漸進(jìn)，分步實(shí)施。從近期來看，受國家財(cái)力和農(nóng)民收入較低的條件所限，現(xiàn)階段應(yīng)著重于保證農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的重點(diǎn)，隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，逐步擴(kuò)大農(nóng)村社會保障的范圍，提高保障水平。中央《意見》也提出，“國家財(cái)政支出……要按照存量適度調(diào)整，增量重點(diǎn)傾斜的原則，不斷增加對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入……要把國家對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向農(nóng)村”。同時(shí)，還要根據(jù)同一時(shí)期不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)民收入狀況，決定農(nóng)村社會保障實(shí)施范圍和深度的梯次性。這里，要將農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的目標(biāo)和進(jìn)程區(qū)分開來，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是目標(biāo)，分步實(shí)施是進(jìn)程。當(dāng)前，除少數(shù)幾個(gè)發(fā)達(dá)地區(qū)外，我國廣大農(nóng)村最急需的是大病醫(yī)療保障，老年保障和低收入保障三個(gè)方面，因此，農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的重點(diǎn)也應(yīng)首先著眼于這三種保障制度。

(3)兼顧公平和效率的原則。社會保障本質(zhì)上是通過對收入再分配進(jìn)行調(diào)節(jié)，實(shí)現(xiàn)全體社會成員的基本保障，保持社會分配的相對公平，因此，維護(hù)公平，彌補(bǔ)市場競爭導(dǎo)致的收入差距拉大是社會保障的基本功能。公平原則體現(xiàn)在三方面，一是國家社會保障資金要逐步向農(nóng)村傾斜，漸進(jìn)實(shí)現(xiàn)用于社會保障的財(cái)政支出城鄉(xiāng)之間的相對均衡。二是農(nóng)村社會保障各項(xiàng)制度的構(gòu)建要將全體農(nóng)民作為保障對象，同時(shí)要考慮不同保障對象之間的保障水平的大體相當(dāng)。三是制度實(shí)施過程要公開公平，接受監(jiān)督。

當(dāng)然，農(nóng)村社會保障制度也不能以公平為唯一目標(biāo)，如果制度設(shè)計(jì)不合理，也可能出現(xiàn)對效率的損害。農(nóng)村社會保障制度供給的效率原則包括：一是要體現(xiàn)對個(gè)人工作和勞動的激勵(lì)作用。要通過適度的保障水平，鼓勵(lì)農(nóng)民勤勞致富和就業(yè)的積極性。二是要體現(xiàn)對個(gè)人儲蓄的鼓勵(lì)作用。個(gè)人獲得的保障水平要與個(gè)人儲蓄的多少掛鉤，這不僅可以激勵(lì)個(gè)人工作的積極性，而且個(gè)人積累儲蓄的增加可以彌補(bǔ)社會保障支出擴(kuò)大對國家積累資金擠占帶來的資本形成不足的負(fù)面效應(yīng)。三是降低管理成本，提高管理效率。在管理部門上，應(yīng)調(diào)整合并管理部門，避免多頭管理，同時(shí)減少管理分層。在社會保障基金管理上，選擇具有競爭關(guān)系的經(jīng)營性的投資機(jī)構(gòu)管理，運(yùn)用市場風(fēng)險(xiǎn)管理手段，提高基金的運(yùn)營效率。

兼顧公平和效率要求農(nóng)村社會保障制度的構(gòu)建必須尋求公平與效率的結(jié)合點(diǎn)。

(4)與其他改革配套，整體推進(jìn)原則。如，農(nóng)村五保制度原來的資金來源是村集體經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌，但農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)村三提五統(tǒng)取消了，五保資金來源必須全部由財(cái)政轉(zhuǎn)移支付負(fù)擔(dān)起來。又如，對農(nóng)村社會保障基金的管理，要與產(chǎn)權(quán)制度改革資本市場的完善密切聯(lián)系，只有形成產(chǎn)權(quán)清晰的委托-代理關(guān)系和規(guī)范的資本市場，才能保證農(nóng)村社會保障基金運(yùn)行的安全性，實(shí)現(xiàn)基金的保值增值。

3．2 現(xiàn)階段農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的重點(diǎn)

(1)建立適度水平的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度。①在繼續(xù)發(fā)揮農(nóng)村土地保障、家庭保障作用的功能同時(shí)，合理確定國家、村集體、個(gè)人三方繳納的養(yǎng)老金的比重，在堅(jiān)持目前以個(gè)人和集體繳費(fèi)為主的情況下，逐步增加國家對個(gè)人帳戶的補(bǔ)貼。同時(shí)，國家要加強(qiáng)宣傳，提高農(nóng)民的保險(xiǎn)意識，引導(dǎo)農(nóng)民自愿參保。②建立個(gè)人帳戶，實(shí)行儲蓄積累，以提高農(nóng)民參保的積極性和自我保障的意識。③適當(dāng)進(jìn)行參保水平的分層。根據(jù)個(gè)人、村集體繳納養(yǎng)老金費(fèi)用的高低，確定年老后領(lǐng)取養(yǎng)老金的檔次，鼓勵(lì)收入較高的農(nóng)民多繳納養(yǎng)老金費(fèi)用，這也有利于擴(kuò)大養(yǎng)老基金規(guī)模，提高統(tǒng)籌水平。④實(shí)現(xiàn)城市和農(nóng)村養(yǎng)老保障的適當(dāng)連通，避免因城鄉(xiāng)社會保障水平的嚴(yán)重不平衡阻礙城鄉(xiāng)勞動力的互相流動。以個(gè)人帳戶為載體，采取適當(dāng)措施實(shí)現(xiàn)農(nóng)民養(yǎng)老保障帳戶與城市養(yǎng)老金帳戶在一定條件下的可轉(zhuǎn)換，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)勞動力的流動和資源的合理配置。有的同志提出對農(nóng)村務(wù)農(nóng)農(nóng)民、農(nóng)民工、失地農(nóng)民、小城鎮(zhèn)農(nóng)民等不同類型農(nóng)民的養(yǎng)老保障進(jìn)行分類構(gòu)建，筆者不同意這種觀點(diǎn)。原因在于，農(nóng)民的身份和類型是一個(gè)動態(tài)的概念，不僅變化快，不易確認(rèn)，而且實(shí)施分類管理操作上很困難，容易造成管理上的混亂，增加管理成本。實(shí)際上，只要城市和農(nóng)村的養(yǎng)老保障制度都比較完善且相互連通，不同類型的農(nóng)民能夠理性的選擇在城市或農(nóng)村參保。

(2)加快農(nóng)村醫(yī)療保障制度的建設(shè)。①建立大病醫(yī)療統(tǒng)籌保險(xiǎn)。當(dāng)前，農(nóng)民最大的風(fēng)險(xiǎn)是大病，一人得大病，全家致貧或返貧的現(xiàn)象大量存在，因此，農(nóng)民最迫切建立的就是大病醫(yī)療保障，與合作醫(yī)療比，大病醫(yī)療統(tǒng)籌保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次高，籌資水平低，抗風(fēng)險(xiǎn)能力強(qiáng)，能更好地滿足農(nóng)民的需要，能夠?qū)⒂邢薜馁Y金用于農(nóng)村最急需解決的關(guān)鍵問題。建立完善的大病醫(yī)療統(tǒng)籌保險(xiǎn)的重點(diǎn)是統(tǒng)籌資金的管理和使用，要按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則組建大病醫(yī)療統(tǒng)籌保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，并逐步與城鎮(zhèn)大病醫(yī)療保險(xiǎn)運(yùn)行方式接軌。②繼續(xù)擴(kuò)大農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度實(shí)施范圍，如上所述，這項(xiàng)制度目前還處于試點(diǎn)階段，覆蓋面還比較窄。盡快在農(nóng)村全面實(shí)施這一保障制度，就必須進(jìn)一步擴(kuò)大籌資渠道，完善管理體制和制度，解決好實(shí)際操作中地方財(cái)政配套資金不到位、基金未封閉運(yùn)行、合作醫(yī)療資金使用效果不理想、監(jiān)管不到位等問題。要解決好這些問題，關(guān)鍵是處理好政府與市場的關(guān)系。2004年4月，河南省新鄉(xiāng)市政府決定將新型農(nóng)村合作醫(yī)療經(jīng)辦業(yè)務(wù)委托給中國人壽保險(xiǎn)公司，將338萬農(nóng)民的近億元合作醫(yī)療資金的存儲和開支交由保險(xiǎn)公司經(jīng)管，第一個(gè)突破了政府對社會保障管辦不分的傳統(tǒng)管理模式。新鄉(xiāng)的大規(guī)模試驗(yàn)說明，在政府介入和法規(guī)、政策的約束力下，社會保障在一定的條件下能夠市場化運(yùn)作，應(yīng)該積極總結(jié)推廣。③將農(nóng)村醫(yī)療保障制度的建設(shè)與農(nóng)村醫(yī)療體制改革結(jié)合起來。要調(diào)整國家對農(nóng)村衛(wèi)生投入的結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)扶持醫(yī)療消費(fèi)者和患者，以增強(qiáng)農(nóng)民的醫(yī)療消費(fèi)能力來拉動醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營，以醫(yī)療服務(wù)供求雙方的競爭來促進(jìn)農(nóng)村醫(yī)療資源的整合。同時(shí)，加強(qiáng)公共衛(wèi)生保健體系建設(shè)，保證預(yù)防保健工作的正常開展，以減少農(nóng)村重大疾病的發(fā)生率。

(3)整合農(nóng)村最低生活保障制度。可以考慮目前普遍實(shí)行的農(nóng)村五保制度、農(nóng)村最低生活保障制度，以及民政救濟(jì)等救濟(jì)制度進(jìn)行整合，建立統(tǒng)一的農(nóng)村最低生活保障制度，統(tǒng)一管理部門，統(tǒng)一資金來源渠道，統(tǒng)一操作方式。只有通過整合簡化，才能保證最低生活保障覆蓋對象的廣泛性，避免多頭管理帶來的管理上的混亂，避免采取多種不同救濟(jì)形式引發(fā)的不同保障對象的不平衡及相互攀比，同時(shí)也有利于簡化管理，實(shí)行陽光操作，便于監(jiān)督。在實(shí)際操作中，要根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生活水平，合理確定最低保障標(biāo)準(zhǔn)；要充分發(fā)揚(yáng)民主，實(shí)行公開評議，保證最低生活保障對象的準(zhǔn)確性，保障制度實(shí)施的公平和公正。

(編輯：劉呈慶)

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A Economic Analysis of Villager’sSocial Security in Today’sChina

WANG Bing ZHANG Jun

(Economics and Management School， Wuhan university， Wuhan Hubei 430072，china)

Abstract To establish complete villager’ssocial security is one of the important part in constructing new village of socialism． Theoretically speaking， villager’ssocial security is the need of welfare， the need of social production， the need of management of macro-demand． Nowadays， China has the ability to undertake the expense of villager’ssocial security． From the existing state of rural areas， the effect of land and family security is weakening， the social security need of farmer’sworker in cities in urbanization is increasing， and the rural population is ageing. All these urgent needs form complete villager’ssocial security． Considering circumstances of our country， currently we should maintain four principle and three emphasis．

Key words village; social security;system