浙江省人地關系變化階段特征及調整策略

摘要 經濟快速發展地區工業化和城市化的加速發展對耕地的占用使這些地區的人地關系日趨緊張。從發展的角度看，若缺乏科學的人口再生產與土地調控機制，人地關系矛盾將直接制約這些區域經濟的可持續發展。本文在翔實的歷史資料基礎上，通過對浙江省人地關系階段變化特征的分析，認為浙江省人地關系緊張的狀況有著歷史延續性。接著分析了浙江省現代人地關系矛盾的焦點在于不斷減少的耕地問題，探討了經濟發展與耕地變動的內在聯系，認為只有遏制耕地減少的態勢才能緩解浙江省人地關系日趨緊張的局面，同時對浙江省未來人地關系發展的態勢進行了預測，佐證了如果不采取積極的應對措施，未來人地關系將日益惡化。最后，提出了浙江省人地關系的調整策略，試圖為經濟快速發展且人地關系緊張地區的土地利用管理提供一種新的路徑選擇。

關鍵詞 人地關系；階段特征；調整策略；土地集約利用；經濟屏障；浙江省

中圖分類號 F061．5

文獻標識碼 A

文章編號 1002-2104(2007)01-0061-05

從20世紀開始，特別是二次世界大戰以后，人地關系受到廣泛關注，成為“世紀性主題”被廣泛地研究和討論，同時也成為全球性問題研究興起的契機和重要組成部分。進入21世紀，由于人類的生存和發展不斷面臨新的挑戰，人地關系的研究常究常新，并始終居于社會科學研究領域的前沿地位。一般來說，在經濟快速發展地區，人地關系要比其它地區更趨緊張，若缺乏科學的人口再生產與土地調控機制，人地關系矛盾將直接制約區域持續發展目標與進程。在這個層次上，研究經濟快速發展地區人地關系變化趨勢及其調整策略的意義就凸現出來了，這不僅對引導本區域社會經濟可持續發展具有重要作用，而且對其它地區也可能有借鑒價值。

1 研究區概況

浙江省地處中國東南沿海、長江三角洲南翼，全省陸地面積10.18萬km２，是全國面積較小的省份之一。就自然稟賦條件來講，浙江省耕地資源緊缺，素有“七山一水兩分田”之說。國務院農村發展研究中心的研究報告表明，就基本自然資源的豐度而言，浙江確實是一個“資源小省”，在“人均資源量指數”中，浙江人多地少的矛盾顯得尤其突出。2000年，浙江人口密度達到每平方公里451人，比同期全國平均134人和世界平均39人高出許多倍。1978年浙江省人均占有耕地面積0.049hm２，到了1995年為0.038hm２，2003年已進一步下降到0.034hm２。浙江人均耕地面積不到全國平均水平的一半，僅為世界人均水平的1/6。

浙江省在經濟快速發展的過程中，人地關系的矛盾也日益尖銳。改革開放以來，浙江經濟發展與耕地變動出現兩種趨向：一方面是經濟快速發展，人均GDP水平不斷提高。1978-2003年，經濟總量由全國第12位躍升到第4位，人均GDP由第14位躍升到第4位，實現了由農業省份到工業大省的轉變。另一方面是土地占用較多，人均耕地面積不斷下降。1978-2003年，浙江實有耕地面積減少23.04萬hm２，人均占有耕地面積由0.049hm２減少到0.034hm２。這兩種趨向并不是孤立的，而是有著內在的聯系。伴隨城市化和工業化進程，人均耕地面積減少是工業化國家和地區的規律性現象，根據諾瑟姆(Northam·R·M)城鎮化水平增長的“S”型曲線理論，當一國(或地區)城市人口超過30%時，城市化進程明顯加速，這種趨勢持續到人口超過70%后才趨于緩和^[1]。2000年浙江城市人口比重達到了48.7%，目前處于城市化、工業化高速發展階段，預計對土地資源的需求，今后5～10年仍將繼續走強^[2]，合理利用已經很有限的土地資源尤其耕地資源將是十分迫切的問題。

2 歷史上的人地關系

研究浙江的人地關系，首先涉及的問題是，浙江的人地關系是如何形成的？對于歷史的人地關系，從可考證的資料范圍來說，可追溯到西漢時期，但是，這種人地關系僅限于全國性的情況，至于地區性的資料則是零亂而少見的，浙江省的情況也是如此，具有比較可信資料基礎的數據分析，可能要從明朝開始。但是，由于資料的欠缺，浙江的歷史資料也僅有3個年份，似乎不足于描述真實的歷史階段變化。所以，我們結合全國的人地比率①變化態勢對所缺年份的人地比率進行探討。

從表1中可見，浙江人地比率總的歷史趨向是不斷降低的，如1393年以后處于下降階段，而且下降的趨勢很陡，1851年后又經歷了略微的上升。從表2中可見，中國人地關系的兩大特征：人地比率趨于下降；人地比率變動間有波折。中國歷史上的人地比率變化，大致可以劃分為三個階段：第一階段，東漢以前，人地比率處于上升階段；第二階段，東漢至北宋時期，人地比率變動甚小，相對穩定。第三階段，北宋以后，人地比率不斷下降，其中也間有小的波折。這三個階段的特點可以作為一般性特征補充到對浙江人地關系的歷史分析里來。將浙江和全國平均的人地比率進行對比可以看出，浙江人地比率比全國平均的人地比率低將近一倍，可見，歷史上浙江就存在著人地關系緊張的狀況，而人地關系經過了長期的歷史演變，一旦形成很難變化，這種人地關系緊張的狀況一直持續到了現代。

3 現代人地關系的特征及深層原因分析

3.1 現代人地關系的特征

首先，在總趨勢上，浙江省人地關系表現為人口不斷增長和耕地面積趨于減少的特征。從1949年以來浙江省人地比率的變化（見表3）中可以看出，人地比率由50年代最高時的1.42減少到最低2003年的0.52，人地比率（人均耕地面積）凈減一半強。那么，人口增長和耕地減少哪個因素對人地比率的減少起更大的作用呢？本文做了以下檢驗：如人口維持1951年水平不變，由耕地減少造成的人地比率下降，到2003年，應為1.10，凈減少0.32；如耕地面積維持1951年水平不變，由人口增長引起的人地比率下降，到2003年，應為0.67，凈減少0.75，人口增加和耕地減少的貢獻率分別為65.74%和34.26%。這意味著，從長期來看，浙江省人地比率下降主要是由人口增長所致。

其次，從長期趨勢上看，由于人口增長對人地比率變化起著重大的作用，因而，人地比率的變化更多體現了人口的增長狀況。如50年代是耕地增加最快最多的時期，1957年是峰值點，但由于人口的快速增長，浙江省人地比率雖然在建國初期出現遞增趨勢，但未到1957年就開始下降。這表明人口的快速增長使人地比率峰值提前。

再次，與長期趨勢有所不同，改革開放以來（1978年至今），耕地減少對人地比率下降的影響大于人口增加對人地比率的影響。如人口維持1978年水平不變，由耕地減少造成的人地比率下降，到2003年，應為0.64，凈減少0.12；如耕地面積維持1978年水平不變，由人口增長引起的人地比率下降，到2003年，應為0.60，凈減少0.08，人口增加和耕地減少對人地比率減少的貢獻率分別為40%和60%，人地矛盾的焦點就成了如何緩解耕地減少的問題。[KG)]

3.2 人地關系的深層矛盾探析

據上述分析可知，經濟快速發展時期浙江省人地關系更趨緊張，人地矛盾的焦點在于不斷減少的耕地問題。浙江省經濟發展與耕地變動出現兩種趨向：一方面是經濟快速發展，人均GDP水平不斷提高。另一方面是土地占用較多，人均耕地面積不斷下降。這兩種趨向不是孤立的，而是有著內在聯系。據統計，浙江省工業建設和城市建設占用耕地可以解釋耕地減少量的65%^[2]，這些用地主要是通過土地征用獲取的。

本文考察了1985-2003年的土地征用和經濟增長情況，發現浙江土地征用（耕地減少）與經濟增長大體同步。1986-1989年，浙江省GDP增長率逐年遞減，同期土地征用面積亦呈現逐年遞減的趨勢。1989年浙江省的GDP出現首次負增長，該年的土地征用面積也達最小值。1992年鄧小平南巡講話后，中國的改革開放進入了一個新的發展時期，掀起了新一輪的經濟發展高潮，當年浙江省GDP增長率即達到19.0%，土地征用面積躍升至2．749×104hm2，與1991年相比，增幅達近125%。1992-1995年，出現了一個土地征用的高峰期，每年的土地征用面積均在2．2×104hm2 以上。而這4年全省的經濟快速發展，年均GDP增長率達到了l9.4%。1997年，中共中央在11號文件中指出，“凍結非農業建設項目占用耕地一年”，受此影響，1997年浙江省土地征用回落至1．12×104hm2，但是隨即被1999年的大幅度反彈所彌補，1999年土地征用面積達到1．719×104hm2，是1997年的1.53倍。2000-2003年，又出現了一個土地征用的高峰期，每年的土地征用面積均在2．1×104hm2 以上。同時這幾年全省的經濟快速發展，年均GDP增長率達到了12.0% (見圖2)。這從側面說明了，經濟高速發展對土地占用產生的強大驅動是區域經濟高速發展內在的客觀要求，愈是經濟發達地區，其人地關系愈是緊張。

但是，土地征用率與GDP增長率的相對彈性反映出浙江省建設用地的集約利用水平不高，并呈下降趨勢。土地征用率與GDP增長率的相對彈性表明了在既定的經濟政策下經濟發展的相對集約性，相對彈性低，說明集約度高，反之說明集約度低。就浙江省的情況來看，1985-2003年浙江省土地征用率與GDP增長率的相對彈性一直上升，1985年的相對彈性為0.008，即GDP增長1%需要0.008% 的耕地轉化為非農地，而1998年的相對彈性上升到了0.049，這表明浙江省建設用地的集約利用水平在不斷下降，應該引起重視。

4 人地關系的發展趨勢

4.1 人口增長態勢和人口預測

浙江省人口發展戰略研究課題組設計了高、中、低三組方案，對未來浙江省的人口發展趨勢進行模擬和測算。其中，“中方案”即以政策分別在2010、2015和2020年（簡稱中10、中15和中20）允許一方是獨生子女的夫婦生育二胎，是較為理想的方案，見表4。預測表明，浙江省人口總量將持續增長25年，2030年將達到峰值。中方案10的峰值出現在2031年，峰值人口達到5 725萬；中方案15和20峰值年同為2030年，總人口分別為5 706萬和5 669萬，此后總人口開始下降。

4.2 耕地數量變動情況與耕地總量預測

耕地減少的因素從對減少的貢獻率由大到小分別為：基本建設占用、農業結構調整、生態退耕和自然災害等^[3]。據統計，1985-2003年基建用地29．834×10⁴hm²，占累計年內減少的58.01%；農業結構調整用地15．760×10⁴hm²，占30.64%。包括生態退耕和自然災害在內的其它因素減少耕地5．834×10⁴hm²，占11.34%。伴隨著工業化進程而出現的耕地非農化，是工業化國家和地區的規律性和普遍性的現象。當前，浙江省正處于大規模工業化、城市化和現代化建設階段，預計今后一段時期內對土地資源特別是耕地資源的較大規模占用，仍將繼續。

下面考察一下浙江省耕地增加的潛力，浙江省耕地的年內增加，呈先緩后速的狀態。1978-1997年，耕地年內累計增加13．818×10⁴hm²，年均僅0．69×10⁴hm²。1988年后開始加快，至2003年累計12．687×10⁴hm²，年均2．115×10⁴hm²，其中峰值的2001-2003年年均達3．382×10⁴hm⁴。根據1985-2003年的數據回歸分析得到耕地遞減模型：CA=-2.5164X+6638.4 (R=0.9249)^[4]，其中：CA為耕地面積；X為年份(從1985年開始)。根據模型，預測出“十一五”期間及未來一定時期內的耕地擁有量，見表5。

4.3 人地關系的發展趨勢

由以上討論可知，浙江人口仍將繼續增長，到2030年達到峰值，以后逐漸回落。耕地面積仍將繼續減少，因而，浙江人地比率的總趨勢是繼續降低。

根據預測，到2010年浙江省總人口將接近4 945萬人（中10）、4 942萬人（中15和中20）。而耕地面積，到2010年將繼續減少，預計為158．01×104hm2。這樣，2010年的人地比率為0.48。實際上，相對于人口而言，耕地增減可能包含更多的可變因素，既取決于對減少勢頭的遏制，又取決于增加的可能和努力，因此，不同的判斷會有不同的結果，而本文的預測只是提供一種方法。所以，對于未來浙江省人地關系變化，可以大致的估計，到2010年，人地比率將降至0.48 左右，到2020年則接近于0.43，2030年0.40，2040年0.41，2050年0.42。從人地比率的變化趨勢來看，浙江省人地比率在人口峰值2030年降至最低0.40，之后才逐步上升，可見，未來浙江省將面臨著人地關系更加緊張的局面，如何緩解這種緊張態勢？控制人口數量，遏制耕地減少的趨勢，加強土地后備資源的開發，也許正是題內應有之意。

5 調整人地關系的政策建議

浙江省的過去、現在和未來都面臨著人地關系緊張的局面，如何緩解這種緊張態勢是一項重大課題。如前所述，對于經濟快速發展地區來講，解決課題，更重要的是如何緩解耕地減少的態勢。除了實行最嚴格的耕地保護政策以外，本文試圖從新的視角來探討浙江省人地關系調整的策略。

5.1 構建“經濟屏障”，提高城市用地集約利用水平

目前，浙江省城市用地的經濟產出率總體上還處于較低水平。據測算，1998年浙江省工業用地總產值平均約為10.83×10⁸元/km²，杭州市約為33.50×10⁸元/km² ，而香港的制造業用地產值達30×10⁸美元/km²以上。據“城市存量土地潛力調研課題組”的研究，如果加強對城市現有工業企業的技術改造，提高科技含量，實行集約用地，我國城市工業用地地均產值即可提高到50×10⁸元/km²，遠期甚至可超過100×10⁸元/km²。地處東南沿海的浙江，如果加強現有企業的技術改造、促進企業向各類工業園區集聚、及時實現產業結構的升級，則可大大提高城市用地的產出水平，提高城市土地的集約利用度，從而緩解經濟發展和城市建設對用地的需求，減緩耕地減少速度。

提高城市用地集約利用水平的一個新的思路是構建“經濟屏障”，該思路來源于“貴陽現象”，“貴陽現象”的特點是城市土地的集約利用度很高，容積率平均達到了4.02。對于大多數城市來講，城市“攤大餅”式的發展所需成本必然比城市內部挖潛的成本要低很多。究其原因，發現貴陽市獨特的地理環境因素在“貴陽現象”的形成中起到了主要的驅動作用。貴陽市地處山間盆地，城市外延式擴張遇到了難以逾越的“地理屏障”，而城市建設用地需求又很迫切，只能從城市用地內涵挖潛做文章。“貴陽現象”的啟示是對于大多數不具備“地理屏障”的城市來講，是否可以構建限制城市用地外延式過渡擴張的“經濟屏障”，使得外延式擴張的成本高于內部挖潛的成本，城市建設用地增量的訴求從原有的占用耕地轉向城市建設用地整理，抑或努力提高集約用地水平上。這樣，經濟發展的用地需求既得到了保證，也能緩解耕地減少局面。

5.2 完善土地出讓方式，控制多占、濫占耕地

工業化和城市化的加快發展都需要配置必要的土地資源，但正如不能片面追求經濟增長速度一樣，也不能盲目追求工業化和城市化速度，而脫離土地和耕地供給等能力，更不能把工業化和城市化加速建立在嚴重扭曲的低土地成本上。土地和耕地多占、濫占的根源在于土地出讓方式不完善，缺乏市場機制。過去在土地出讓方式上，征用、招拍掛、協議出讓方式混雜甚至存在“零價格”，經營性用地同意招拍掛后，又缺乏具體操作規范。同時，即使是在各地推崇的土地有償使用制度中，也存在著“假掛牌”的出讓方式。土地出讓“假掛牌”是指在出讓經營性用地的過程中，為了將特定的地塊出讓給特定的購買者，而采取的一系列不合法、假公開的土地出讓掛牌儀式。這些脫離我國土地的稀缺實際、供求關系變化的土地出讓方式，致使多占土地的成本很低，城市土地利用的粗放利用直接對耕地保護造成了威脅。因此，完善土地出讓方式，還原反映土地本身價值的土地出讓價格，強化價格對土地資源的配置作用，必然成為控制多占、濫占耕地的路徑選擇。

5.3 大力開展農村土地整理，盤活耕地存量

農村土地整理包括農田整理和農村居民點用地整理，農田整理指通過平整土地，低產田、旱澇保收田和高產穩產田、噸糧田的改造和再改造，可以提高產量和集約化水平，節約用水和增加耕地；農村居民點整理的中心是退宅還耕，即通過小村控制，小村并點，推進城鎮化和整治“空心村”等以節約人均住宅用地，達到增加耕地的目的。由于耕地后備資源的匱乏和開發利用的生態影響，農村土地整理過去是，今后也應是增加耕地，保證總量動態平衡的根本對策，而今后的重點，則為農村居民點用地的整理。

浙江省1996年農業人口為3 570.17萬，1999年為3 519.79萬，比1996年減少了50.38萬，而同期農村居民點用地面積卻增加了1 740.67 hm²，導致農村居民人均用地面積增加幅度更大。這說明一方面大量進城農民并沒有退出原有的農村居民點用地，另一方面部分農民建新不拆舊，占有雙重用地。據預測，浙江省每年約有67萬農業人口轉為非農業人口，以目前農村居民人均用地面積102 m² 計算，若把其中的50% 整理為耕地，每年即可增加耕地約3 417 hm² 。同時，許多的農村居民點用地規模偏小，布局分散，不利于用地的集約化。通過對農村居民點用地規模與布局調整，不僅可提高農村居民點用地的集約利用程度，而且也有利于農村居民點的規劃建設，改善農村居民居住條件。

(編輯：田 紅)

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Research on the Stage Features of Man-land Relationship and Adjustable

Strategies： Take Zhejiang Province for Example

YANG Yang WU Ci-fang WEI Shi-chuan

(College of Public Administration，Zhejiang University，Hangzhou Zhejiang 310029，China)

Abstract In the areas of rapid economic development， the engrossment of cultivated land owing to the fast industrialization and urbanization makes the relationship of man and land more tensional. From the view of development， the contradiction of relationship between man and land restricts the sustainable development of those areas， if lacking the mechanism of scientific reproduction of population and land control. Based on the full and accurate data， the paper analyzes the features of man-land relationship of Zhejiang province in different stages， finds that the status of tension lasting for a long time; Then the paper discusses the internal relation between the economic development and the change of cultivated land， deeming that the tension of man-land relationship can be dulled only by keeping within limits of the decrease situation of cultivated land. At the same time， the paper forecasts the future relationship of man and land of Zhejiang province， proving that the situation will be worse if without taking positive measures. Finally the adjustable strategies are advanced， trying to bring forward a new choice for the areas of rapid economic development rapidly but the man-land relationship are tensionable.

Key words man-land relationship; features of stages; adjustable strategies; land use intensification; economic barrier; Zhejiang province