論清潔生產法治的技術基礎

摘要 本文深入探討了產業結構調整、工業污染防治與清潔生產法治的關系，以及企業管理、清潔技術與清潔生產法治的關系，指出產業結構調整、企業管理和清潔技術的應用是實現清潔生產法治的重要技術途徑和方式，并已經得到許多國家清潔生產及其法治實踐的普遍采用和證實，而清潔生產法治的實現又有利于促進產業結構和企業管理更加生態化，促進清潔技術進一步發展。

關鍵詞 清潔生產；法治；技術基礎；產業結構；清潔技術

中圖分類號 X197

文獻標識碼 A

文章編號 1002-2104（2007）01-0028-05

清潔生產立法的過程，實質上就是將有關政策體系、目標、手段以及調控范圍、對象、程度等以法律規范的形式固定下來。換言之，清潔生產法律制度就是法律化、規范化了的清潔生產政策。鑒于實施清潔生產的技術途徑、方式是清潔生產立法和法治的重要基礎，為了建立和完善促進清潔生產發展的法律制度，加強相關立法的實施，有必要對其進行分析探討。

1 產業結構調整、工業污染防治與清潔生產

產業結構是否合理是決定和衡量某一國家或者地區經濟發展質量的關鍵因素之一，對環境質量也具有顯著的影響。僅就發達國家產業結構發展變化的歷史趨勢來看，其工業化和現代化進程以及相應的環境影響大致可以劃分為前期、中期和后期三個階段：在工業化和現代化的前期，產業呈現輕型結構，一般是農業和輕紡工業在經濟發展中起主導作用，手工業和勞動密集型產業占絕對優勢，工業污染開始出現；在工業化和現代化中期，大工業體系日趨完善，產業結構明顯地向重工業傾斜，電力、化工、鋼鐵和機械制造業在經濟發展中起主導作用，基礎設施和基礎工業得到很大發展，工業污染問題進一步發展；在工業化和現代化后期，以汽車和家用電器為代表的耐用消費品產業和以微電子技術、信息技術、航天技術、生物技術、新能源和新材料為代表的新興產業迅速發展，整個產業結構的高加工程度越來越明顯，工業污染得到很大改善^[1]。

由于市場調節機制自身所固有的自發性和盲目性，產業結構合理化不能完全依賴市場機制的自發調節來實現，而應在市場自發調節的基礎上由政府采取有效的宏觀調控措施，使市場這只“看不見的手”與政府這只“看得見的手”相互配合、相互補充、協調作用，共同促進產業結構優化目標的實現。

一般說來，美國被視為“自由市場經濟”國家的典型代表，政府對私人企業經濟自由活動的約束很小，只有當個人經濟活動的自由會損害他人的自由時，政府才會通過立法對其經濟活動的自由加以約束、限制或者予以制止。盡管如此，美國政府在經濟生活中仍然發揮重要的調節作用，其中包括制定和實施必要的產業政策來促進或限制某一產業的發展。德國則是以“社會市場經濟”著稱于世的國家，把市場的自由原則與社會的平衡原則結合了起來，在通過市場機制對經濟活動進行協調的同時，由政府對經濟運行過程中所產生的不符合社會公共利益的情況進行糾正性的調節和干預，并注重建立和完善勞動與社會保障制度，構筑起了以“自由競爭＋政府干預＋社會保障”為基本內容的市場經濟模式。而在日本，政府對經濟的干預不僅僅限于市場機制自身的缺陷，而且還包括直接或間接的行政指導和干預，亦即在以市場經濟為中心的制度中融入了計劃的成分，特別是制定和實施一系列的產業政策，從而形成了“政府指導型的市場經濟”。顯然，日本政府經濟調控特別是產業政策在整個經濟生活中的地位比其他市場經濟國家更為突出和重要。

產業政策及其理論基礎起源于早期德國的保護主義政策，反映一種經濟趕超思想。而現在的產業政策則包括對各種經濟和社會問題所采取的對策。制定和實施產業政策的實質，在于政府從產業發展的總體出發，鼓勵、促進、限制或禁止某些產業的發展，把社會和政府的意志和要求滲透到私人企業的經濟活動之中，以便兼顧私人企業經濟自由、經濟效率和社會公共利益，其中后者包括經濟性公益和非經濟性公益。

從政府產業政策的作用效果來看，通常表現為以下兩點：一是促使產業結構格局的變化，即促使某些新的產業創立、發展，促使某些原有產業萎縮、消亡；二是促使產業布局的改變。同樣道理，有利于工業污染防治的產業結構政策也是通過這兩條途徑發揮作用的，如：國家在發展經濟的同時鼓勵、促進企業采用清潔工藝和設備，限制或者強制淘汰物耗、能耗高并且嚴重污染環境的落后工藝設備，有利于污染預防戰略的總體實現。而通過企業搬遷等產業政策改善工業布局，也有利于改善工業污染格局^[2]。

王明遠：論清潔生產法治的技術基礎中國人口·資源與環境 2007年 第1期由于環境污染特別是結構性工業污染與產業結構密切相關，而企業的環境污染防治行為、清潔生產行為作為企業行為的一個分量，隨著企業的整個行為系統而變化，因此從作為社會公共利益之代表的政府的立場來看，為了維護經濟公益和環境公益的統一，應當將促進企業清潔生產與政府宏觀經濟調控特別是制定和實施產業政策有機地結合起來，將環境污染預防作為宏觀經濟調控、產業結構調整的重要內容和目標之一，注重從產業結構變動趨勢和結構調整效應中獲得改善環境質量的機遇和動力。詳言之，應當在明確企業產權關系、提高企業經濟效率的基礎上，制定和實施有利于減少、消除結構性工業污染的環境經濟法律與政策，以工業污染防治作為促進產業結構調整與升級的重要推動力，充分發揮產業結構調整在環境資源優化配置方面的積極作用，促進工業經濟由高投入、高產出、高污染、低效益的“粗放型”發展模式和不利于環境的產業結構轉向物耗和能耗低、污染較輕的“集約型”發展模式和環境友好型產業結構，提升經濟發展的總體質量，從個別企業、企業集團乃至整個工業體系等多個層面全面推動工業領域的清潔生產工作，促進工業經濟的生態化^[3]。

實際上，自從1992年聯合國環境與發展大會以來，可持續發展成為全世界的主旋律，人們普遍認識到環境保護是經濟發展、對外貿易中不可分割的一個組成部分，各國政府的宏觀經濟調控開始更加重視環境因素，如強調將循環經濟納入產業政策，強調淘汰、限制或者改造有害于環境的某些工業部門、企業形態、產品類型，強調發展高新技術產業和環保產業，強調通過技術改造提高礦產、制造、運輸等傳統產業的資源、能源利用率，減少其污染物的產生量和排放量，等等。通過實施這些產業結構優化措施，促進了清潔生產和工業生態化的發展，在取得良好經濟效益的同時，也取得了較為明顯的環境效益^[4]。

總之，從長遠的觀點來看，在資源、能源利用率高且環境污染較輕的產業結構之下，不僅企業的產品競爭力和經濟效益往往會大幅度提高，而且來自政府、社會方面的壓力以及來自其他國家的“綠色貿易壁壘”的制約均會大大降低，有利于產生經濟與環境“雙贏”的總體效果。由此，環境利益應是促進產業結構調整和優化的一種積極因素。在可持續發展的原則之下，政府應當而且必須把企業、企業集團的污染預防以及整個工業體系的生態化作為宏觀經濟調控特別是產業政策的重要內容和目標之一，把促進工業企業清潔生產與整個產業結構的調整和優化有機地結合起來。

2 企業管理、清潔技術與清潔生產

一般說來，企業的清潔生產可以通過科學管理和改進技術等途徑來實現。而污染防治技術的革新與環境法律和政策之間則存在著一種互為基礎、相互促進的關系，即企業是否開發、利用效率更高的污染防治技術主要取決于環境法律與政策的目標和嚴格程度，而環境法律和政策的制定、實施往往又必須以是否具有減少污染物產生和排放的適宜的污染防治技術為其必要前提^[5]。

良好的企業管理是實現企業清潔生產目標特別是在“無費”、“低費”方案下清潔生產目標的關鍵因素之一。有研究者明確指出：“盡管技術措施常有其吸引力，但值得反復強調的是：管理比技術更重要”^[6]， “現有的技術能夠在少花錢或贏利的情況下實現環境的顯著改善，……無論如何，污染預防的限制因素通常不是技術‘硬件’，而是公司管理‘軟件’。污染預防的專家更可能將公司領導的態度、組織結構、內部激勵措施視為比機器、裝置和技術能力更為重要的預防污染的決定因素”^[7]。

當然，除了管理因素外，資源、能源利用率高、污染物產生率低的清潔技術（clean technologies）的開發、推廣與應用在實現企業清潔生產中也具有重要的作用。對此，有西方學者強調：“目前，發展清潔工藝和產品以克服環境危機的呼聲很高”；“從長遠看，新技術的開發和廣泛運用能夠極大地緩解存在于經濟增長與維持環境質量之間的短期的劇烈沖突”；“總體而論，影響技術變革過程的公共政策所產生的實際效果，是決定環境保護成敗得失的決定性因素之一”；“衡量環境政策的最為重要的單一標準大概是其促進那些有效保護環境質量的新技術之發展的程度”，等等^[8]。世界資源研究所在其關于環境技術的研究報告中也指出：財富的增長和生產率的提高主要是由技術變革帶來的。人口和經濟不斷增長的現實，使得能夠提高環境資源利用率的技術變革成為避免環境惡化的首要途徑。如果加以正確引導，技術變革能夠在保證環境持續性方面發揮關鍵作用^[9]。

需要特別強調的是，企業清潔生產活動不僅包括在生產準備階段采用清潔的能源、原材料，在生產經營過程中采用清潔的工藝設備，還包括生產出清潔的產品。而生產清潔產品離不開生命周期評價和環境設計。

在產品生命周期的觀念之下，對廢棄物污染的評價，已經發展成為全面性、綜合性的思考方式，即通過整合原材料和能源的開采以及產品的生產、制造、使用、廢棄等各個環節的環境影響，評價該產品對環境所產生的影響程度。這就使得過去在棄置階段環境影響較小的產品，極有可能因為其在整個生命周期的其他階段的環境影響較大而導致截然不同的評價結論。由此可見，在比較何種產品或者產品制造過程更加符合環境保護要求、更加“對環境友好”時，應當對“原料開采－生產制造－消費使用－棄置處理”的全過程進行評價，而不應采取對單一環節進行評價的傳統做法^[10]。人們普遍認為，對產品整個生命周期中資源、能源消耗和廢料產生、排放進行統計、分析、評估的方法是完善和強化環境管理、促進綠色產品開發和設計的有益工具。

一般說來，環境設計（environmental design）^[11]是生命周期評價思想與原則的具體實踐，也是最高層次的清潔生產措施之一。該思想最早產生于1992年，當時美國的某些電器公司試圖將環境意識體現在其產品開發活動之中^[12]。目前，歐洲和日本都致力于將生態技術與產品設計結合起來，以便通過經濟效益與環境效益的“雙贏”獲得巨大的市場競爭優勢。專家估計，在未來的10年內，環境設計方法將會被推廣到所有產品的設計和重新設計^[13]。

產品生命周期評價對企業清潔生產活動具有顯著的影響，這可以概括為以下兩個方面：①在直接改變企業行為方面，產品生命周期評價能夠促使其對生產經營活動的各個環節進行評估和改進，有利于減少生產性排污，有利于促使企業采用清潔能源、原材料和清潔工藝設備；進一步明確了企業的污染狀況，可以促使其對產品包裝、運銷、使用、回收、處理、處置等各個環節的環境影響作出積極反應，盡量減少廢棄物的產生量，采取回收、再利用等措施進行廢棄物的循環利用，也可以促使其在產品的開發設計階段就考慮資源、能源的消耗以及對生態環境的影響，實行環境設計，從而有利于建立循環經濟型、資源節約型社會體系，有利于兼顧經濟效益與環境效益；明確了某種產品環境影響的根源和詳情，有利于進一步健全和完善企業內部環境管理體系。②在引導綠色消費、促進企業清潔生產活動方面，生命周期評價不僅可以較為全面、準確、廣泛地提供有關產品的環境信息，培養和強化社會公眾的綠色消費意識，而且有助于促使企業通過技術變革克服綠色貿易壁壘，從而可以促進企業的清潔生產活動^[14]。

從政府宏觀政策和管理的角度來看，由于宏觀經濟調控是以承認企業獨立的市場主體地位為前提的，除非法律作出明確的、特殊的規定，政府不能直接干預企業內部的生產經營活動，因此通過直接影響企業內部經營管理來促進清潔生產的道路往往是不可行的。但是，鑒于環境技術特別是清潔技術在清潔生產中發揮著舉足輕重的根本性作用，政府完全可以通過加速環境科技的研究、開發、推廣與應用等方式間接促進企業的清潔生產活動。

事實上，在許多國家，尤其是在日本、德國、法國、美國、加拿大等發達國家，環境技術作為對國民福利和國家環境安全具有關鍵作用的工業技術部門，已經得到理論界和政府的廣泛認可和高度重視。例如在美國，有學者強調確實存在環境重大技術，即通過重要的技術進步能夠大大降低環境風險，而且可以用公共政策來支持這些技術的開發、推廣和應用。如果某一技術進步符合下列標準，則可以認為該技術對環境而言是至關重要的：①技術的應用會帶來環境風險的大規模的、成本－有效的減少；②屬于一種顯著的技術進步；③技術在預競爭階段是普遍適用的；④采用這些技術后的社會收益高于私人收益^[15]。還有人對旨在減少輕型車能耗及環境影響的政策進行了研究，指出除了燃料價格、行為標準（包括燃料經濟標準即單位油耗的行車里程和污染物排放控制標準）、購車稅等“間接”鼓勵技術創新的政策因素外，“直接”以促進新技術發展為其內容的技術推動和技術拉動政策(technology push and technology pull policies)在實踐中也是非常有效的。其中，技術推動政策主要通過政府對技術研究、開發和示范活動（RDD）的支持以及政府對私營部門技術研究、開發和示范活動的鼓勵促進技術的創新，而技術拉動政策主要通過政府采購技術以及政府鼓勵私營部門購買新技術來創造和擴大對新技術的需求^[16]。在政策實踐方面，克林頓政府執政期間，于1993年推出了“國家環境技術計劃”，又于1994年發表了題為“面向可持續發展的未來技術”的報告。“國家環境技術計劃”的目的在于將環境技術推向市場，而“面向可持續發展的未來技術”報告則包含了以下主要觀點：①環境技術有助于同時實現國家的經濟目標、環境目標和能源目標；②聯邦政府應當帶頭重視環境保護，例如盡量購買用可再生材料制造的物品；③今后環境技術發展的重心應是預防污染與損害，而不是治理業已存在的污染；④今后環境技術的出口市場也將包括亞洲和拉丁美洲^[17]。為了幫助美國保持一個強大和有競爭力的環境產業，克林頓政府的目標是扶持環境技術革新。為此，美國必須在以下四個方面加強自己的市場地位：①改革國家環保局，推動環境技術革新。具體內容包括修改法律，使其在不降低環境目標的同時，為技術革新提供更多新機會以及使國家環保局的工作更加支持技術革新等。②幫助環境技術開發者和使用者。一般說來，新環境技術的發明者經常缺乏將其技術從試驗車間推向全球市場所需要的信息、技巧、手段和各種便利條件，而與此同時，能夠應用這些新技術的企業則可能對它們了解不足，沒有能力對其評判。尤其是小企業，在這兩方面都處于非常不利的地位。同樣的，金融機構、法律工作者和一般公眾也都無法連續地對革新技術作出有理有據的適當判別。而政府能夠幫助解決這些問題，可以為技術開發者和使用者提供信息、技巧、手段、測試記錄和各種便利條件，從而使環境技術市場的運行更加順利和有效。③開辟新的投資渠道。國家環保局獨特的有利地位決定了它可以鑒別那些新興的技術是否可以滿足目前或可預期的某些環境需求。在這種情況下，國家環保局有目的地對有前景的新技術進行戰略性資助，就能夠增加成功的機會。④由國家環保局協助推廣環境技術。這主要表現在以下幾個方面：通過自己的工作來支持那些匯編和傳播環境技術革新信息的單位，拓寬潛在客戶獲得環境技術的選擇渠道，協助創造一個信息更為通暢的國內和國際市場，以便美國的環境技術開發者能夠更順利地出售其先進的環保技術和設備；與社會公眾和私人組織一起工作，傳播企業需要什么技術、可以獲得什么技術和所需費用等的信息；通過促進聯邦政府采購革新環境技術，擴大需求；提供技術援助和培訓，加強國外的環境基礎設施，擴大全球對革新環境技術的需求。

僅就其中的產品環境設計來看，美國國家環保局發起和實施了“環境設計計劃”，通過與工業界、專業組織、國家和地方政府、其他聯邦機構以及社會公眾之間的自愿性交流與合作，向其提供有關環境設計的專業知識和技能，幫助工商界把污染預防、清潔生產的思想結合到產品、服務的設計和再設計當中^[18]。

顯然，美國政府大力加強環境技術特別是污染預防技術發展的政策修改了傳統政府政策的基本信條，即科學是一種“公共物品”，依賴于公眾和政府的廣泛支持，而技術開發則是一種商業現象，是私人部門的活動^[19]。

而在環境公害曾一度嚴重泛濫，目前環境狀況已經顯著改善的日本，人們也已經普遍認識到應當從根本上改變企業“先污染、后治理”的行為方式，其中低環境負荷技術的開發與采用應是這種改變的核心。為了推進生態經濟產業革命和建立環境保護型企業，政府在實施法律規定和進行行政指導的同時，根據實際需要對技術開發采取扶持措施，促進了對環境影響小的技術、設備和產品市場的形成與發展，等等^[20]。

總之，鑒于環境技術特別是重在污染預防的清潔技術對工業經濟發展和環境改善的重要意義，各國政府普遍重視強化其環境技術政策，加大對環境技術特別是清潔技術發展的扶持力度，促進清潔技術的開發、推廣與應用。

3 結 語

綜上所論，一方面，產業結構調整、企業管理和清潔技術的應用是落實清潔生產法治的重要技術途徑和方式，已經得到世界上許多國家清潔生產及其法治實踐的普遍采用和證實，同時也被我國的清潔生產及相關法律實踐吸收借鑒；另一方面，清潔生產法治的實現又有利于促進產業結構和企業管理更加生態化，促進清潔技術進一步更新和推廣普及。這正是經濟技術基礎決定上層建筑，而上層建筑又能動地反作用于經濟技術基礎這一基本原理在清潔生產技術與法治領域的具體又生動的體現。只有通過不斷完善清潔生產相關技術基礎和法治，使之相互配合、相互促進，形成互動的“良性循環”，才能持續促進我國“資源節約型、環境友好型”社會的建立和發展。

（編輯：徐天祥）

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On the Technical Basis of the Rule of Law for Clean Production

WANG Ming-yuan

(Center for Environmental， Natural Resources Energy Law， Tsinghua University， Beijing 100084，China)

Abstract Based on the discussion on the relationship between the adjustment of industrial structure， the control of industrial pollution and the rule of law for clean production， the discussion on the relationship between the enterprise management， the clean technology and the rule of law for clean production， the author pointed out that the adjustment of industrial structure， the enterprise management， the application of clean technology are the main technical ways to the rule of law for clean production. Having been used and proved widely by the clean production and its legal practices in many countries， the practices of the rule of law for clean production will promote more ecologically friendly industrial structure， enterprise management and technologies．

Key words clean production；rule of law；technical basis；industrial structure；clean technology