我國外資國民待遇與引資策略的研究

[摘要] 隨著全球經濟一體化和國際貿易自由化的發展，國民待遇原則已成為處理跨國投資、商品和人才流動的國際公認原則。我國經過20多年的改革開放，尤其是加入世貿組織后，客觀經濟環境已經發生了深刻的變化。我國對外資稅收優惠的制度設計有其客觀的歷史原因和歷史功績，但現階段卻越來越暴露出其局限性和負面影響。因此，應正確認識稅收優惠所應秉承的政策效率和公平原則，對我國現有的涉外稅收優惠制度及引資策略加以改革和調整，使我國能夠繼續積極、合理、有效地吸引外國直接投資（FDI），為我國經濟建設服務。

[關鍵詞] 稅收國民待遇原則稅收超國民待遇引資效應

在市場經濟高度發達，國際交往日益頻繁，國家之間的經濟聯系與依賴性日益加強的今天，全球經濟一體化和國際貿易自由化已經成為歷史發展的潮流，給予外資寬松的投資環境，給外資以國民待遇已經成為一國經濟發展的必然要求，國民待遇原則已成為處理跨國投資、商品和人才流動的國際公認原則。

然而由于不同國家的經濟情況各不相同，出于吸引外國直接投資或保護本國產業發展的目，不同國家實際給予外資的國民待遇也是不盡相同的，因此就出現了次國民待遇（非國民待遇）和超國民待遇并存的局面。次國民待遇（非國民待遇）一般是出于保護本國經濟或利益免受沖擊的目的，而超國民待遇則往往是為更多吸引外資而給予外資企業更多的優惠措施。

一、我國外資國民待遇的現狀和問題

我國是一個發展中國家，一方面，由于我國經濟發展的時間短，基礎薄弱，地區經濟發展極不平衡，許多產業還很脆弱，因此出于保護本國產業和經濟的目的，在相應領域對外資實行了限制性的措施，也就是在這些領域給予外資的是次國民待遇。我國對外資實行限制性的非國民待遇主要集中在兩個方面：在投資領域方面，體現在限制或禁止外資進入某些涉及國家安全和國計民生的領域；在投資條件方面，體現在對外資準入設置了若干必須履行的法定要求。

而另一方面，由于經濟建設急需外國直接投資（FDI）和先進技術，為吸引外資，我國又給予外資以超國民待遇。

在超國民待遇方面，我國給予外資的主要是廣泛而特殊的稅收優惠，而這些優惠是國內企業所無法享受到的。歸納起來，涉外企業在我國所享受的種類繁多的稅收優惠待遇總體上呈現出以下幾個特點:（1）稅收優惠的主體廣泛，只要是涉外企業，不論地區、行業、技術先進程度，都能享受到至少一種與自己相對應的優惠待遇;（3）稅收優惠多門類、多層次、多環節，彼此之間缺乏合理規劃，容易造成外商的偷稅逃稅;（4）優惠手段單一，政策效果模糊。直接優惠較多，間接優惠較少，著力點是減稅免稅和低稅率，表面上看優惠幅度很大，實際引資效果并不明顯;（5）稅收優惠目標不明確，產業導向作用不明顯。由于我國現行的涉外稅收優惠政策，只對農林牧等幾個行業的特殊優惠進行了粗線條的規定，對其他行業則不分產業性質實行“一刀切”的優惠政策，從而不能有效地引導外資流向我國急需發展的瓶頸產業。

二、我國外資國民待遇的走向分析

我國目前對外資實行的是次國民待遇與超國民待遇并存的政策，這在改革初期發揮了積極的效果，然而隨著經濟形式的變化，這一情況也在發生改變。

中共中央在“九五”計劃和2010年遠景目標的建議中提出，“積極合理有效地利用外資，把重點放到提高成效和水平上來，逐步對外資企業實行國民待遇，規范稅制，公平稅負，為中外企業創造平等競爭條件”。這就對現行稅收優惠政策的調整確定了方向和目標，也就是說，在新的經濟形勢下，我們必須按照國民待遇原則來調整我國的稅收優惠政策，次國民待遇和超國民待遇最終都將回歸統一的國民待遇。

隨著我國逐步落實世貿承諾，外資在我國享有的次國民待遇將逐步減少，因此外資在我國享有的超國民待遇就成了人們關注的焦點，為實現次國民待遇和超國民待遇的最終回歸，取消外資超國民待遇的呼聲便越來越高。

雖然稅收超國民待遇的局限和負面影響是顯然的，但這并非取消的主要原因。筆者認為，稅收國民待遇問題并不是一個孤立的問題，我們不應該單純從稅收超國民待遇的局限性和負面影響分析取消外資超國民待遇的原因，而應當將其與我國的引資策略聯系起來。首先應分析稅收優惠的引資效應。

1.從稅收優惠自身來看，其引資效應存在著一定的的局限性。首先，稅收優惠政策僅是吸引外資的重要因素之一，但絕不是主要或決定的因素。世界銀行經濟學家威勒和莫迪的研究表明，跨國公司在實現一體化擴張的過程中，最關心的因素是基礎設施、現有外資狀況、工業化程度和市場容量等，而不是優惠政策。烏拉圭曾是世界上對外資企業征稅最低的國家，但它對外國直接投資的吸引力并不大；美國對外資企業并不實行特殊的稅收優惠政策，但長期以來它卻是吸收外國直接投資最多的國家。其次，稅收優惠政策對不同類型的外國直接投資的影響度有所不同。一般認為，稅收優惠政策對出口導向型的外國直接投資（即成本型FDI）的影響較大，而對市場導向型的外國直接投資則影響較小；對注重短期利益的外資小企業影響較大，而對實行全球戰略、追求長期利益的大型跨國公司則影響較小。可見，減少稅收優惠固然會使外商在華直接投資受到一定影響，但在某種程度上也可獲得優化利用外資結構之效。最后，稅收優惠政策能否產生預期的引資效果，還取決于其他因素，如資本輸出國是否實行稅收饒讓制度。如果資本輸出國實行稅收饒讓制度，稅收優惠政策就會使外國投資者直接受益，其引資效果就好；反之，稅收優惠政策的好處就會轉化為投資者母國稅收的增加，納稅人并未真正受益，從而降低稅收優惠的效益與質量。目前，與我國簽訂稅收協定的大多數國家尚未實行稅收饒讓制度，因此大大降低了我國稅收優惠的實際引資效應。

2.從我國現階段經濟發展的實際情況來看，外資優惠的土壤已經變化，稅收優惠的引資效應已大大降低，不再是吸引外資的必要手段和決定性因素。經過20多年的改革開放，我國投資環境得到了極大改善。政治環境上，我國政局穩定，國家堅持改革開放政策，外國投資者可以放心投資；經濟環境上，我國建立健全了一系列市場經濟必需的法律法規，為投資者利益提供法律上的保護。上述中國經濟環境的深層次變化就使得中國對外資的吸引力大為增強，目前我國已成為世界上最具投資吸引力的國家之一。

雖然稅收會直接影響到今后進入中國的外資企業的經營成本，但是這些外資企業往往都是因為看準了中國巨大的市場發展潛力和穩定的政治環境，或者是看準了中國其他成本較低的優勢而來的。這些條件已經成為當前吸引外資的主要因素（即吸引外資的非稅收因素）。而當非稅收因素能夠發揮吸引外資主要作用的時候，稅收超國民待遇也就到了該取消的時候了。

三、國外吸引外資的成功經驗的啟示

國外吸引外資的成功例子并不少見，像美國是世界上最大的資本輸出國，同時也是吸引國際直接投資最多的國家，巴西和墨西哥在穩步改善國內宏觀經濟環境的同時，根據本國國情，制定了合理的外資政策，而英國作為歐洲 “引資冠軍”具有典型的代表性。其成功經驗歸納起來，主要有以下幾個方面。

1.良好穩定的宏觀經濟環境。穩定的政局，雄厚的經濟實力，巨大的市場潛力，完備的基礎設施，以及發達的通訊、互聯網、銀行、水陸空運輸網絡等都是吸引外資的客觀條件。

2．對外資實行國民待遇。美英等發達國家一般都實行較為寬松的市場準入，對外資不進行審批，除涉及國防等敏感領域外，一般不對外資的投資領域實行限制政策。

3.法制健全。這些國家的法制健全不僅表現在立法方面，更主要地表現在執法方面。外資企業只要遵守本國的法律照章經營，就可以排除經營中的人為干擾。在健全法制的環境下，政府、企業和個人都比較注重信用，經濟糾紛能通過法律途徑公正解決，這有利于提高外國投資者的信心。

4.技術先進，人才濟濟。高科技和大量的科技人員及高素質的產業工人，這有利于吸引外資到本國從事高科技產品的開發。

5.便利的融資環境。如美國一半以上的州提供輔助性商業貸款及發行工業開發債券，或成立專門機構提供融資和授信等服務。只要企業有信用，內外資企業均可向銀行申請并獲得貸款。

6.內外統一的優惠政策。如外資在美國獲得的利潤在照章納稅后，對稅后利潤匯出美國沒有限制。而英國的最高公司稅率僅為30%，愛爾蘭的公司所得稅率更降低為12．5％，無論內資外資，都都按本國居民納稅和享受稅收優惠。

在國際經濟和投資大環境下，隨著經濟全球化的不斷發展，國際直接投資（FDI）進入新一輪增長周期，借鑒國外的引資經驗，對我國具有現實的意義。

取消外資超國民待遇并不意味著要完全取消涉外稅收優惠，而是要解決稅收優惠中內外企業的不平等，以及稅收優惠不規范和引資效應低下的問題。這就要求我國堅持科學的發展觀，保持經濟發展的可持續性，在符合世貿國際規則的國民待遇前提下的、重新制定注重利用外資質量的內外統一的稅收優惠政策。應豐富優惠手段（增加間接優惠，減少直接優惠），保證優惠的引資效應；還要在稅收優惠政策中貫徹國家的產業政策；要創新引資思路，積極拓展非稅收的引資渠道，改變過去主要靠稅收優惠吸引外資的辦法；同時進一步改善投資環境，尤其是要保證政府行政管理和服務的公平、透明、廉潔與高效，建立有利FDI的法律體系和金融體系，營造規范和有序的市場經濟秩序。從而為吸引外資創造更加誘人的宏觀經濟條件。

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