發(fā)展保稅港區(qū)努力拓延我國保稅區(qū)的經(jīng)濟功能

保稅區(qū)在我國對外貿(mào)易和國民經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了不可替代的作用。隨著我國對外開放事業(yè)的深入發(fā)展，需要將舊有保稅區(qū)的功能拓延。實施更加優(yōu)惠的經(jīng)濟貿(mào)易政策，發(fā)展保稅港區(qū)，將更好地發(fā)揮港口無可比擬的地理優(yōu)勢和區(qū)位優(yōu)勢，促進腹地的經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級，并進一步實現(xiàn)我國國際航運中心的盡快崛起。

一、中國保稅區(qū)的發(fā)展情況

我國提出設(shè)立保稅區(qū)的設(shè)想是1984年。1990 年，中國決定開發(fā)和開放上海浦東新區(qū)， 決定在上海外高橋設(shè)立第一個保稅區(qū)。1992年始，國務(wù)院又相繼批準了大連、天津港、廣州、深圳的福田、沙頭角和鹽田，海口、張家港、福州、寧波、青島、廈門象嶼、汕頭、珠海共計15個保稅區(qū)。其經(jīng)濟功能為進出口加工、國際貿(mào)易、保稅倉儲、商品展示四大功能。

國家規(guī)定在保稅區(qū)內(nèi)， 實行保稅制度。具體的辦法是， 對于從境外輸入保稅區(qū)的貨物， 在一定時間內(nèi)， 海關(guān)暫時保留征稅權(quán)， 視其最終流向而確定關(guān)稅的征收或免收。對于從境外進入保稅區(qū)內(nèi)的貨物或進入以后復(fù)出境的貨物， 不視作進出口， 免辦進出口手續(xù)， 免征關(guān)稅、工商統(tǒng)一稅、產(chǎn)品稅或增值稅，免驗進出口許可證。在保稅區(qū)內(nèi)， 允許外商從事轉(zhuǎn)口貿(mào)易、過境貿(mào)易和進出口貿(mào)易， 為區(qū)內(nèi)企業(yè)代理出口業(yè)務(wù)， 開設(shè)外資金融機構(gòu)、保險機構(gòu)等。

中國保稅區(qū)經(jīng)過十幾年的發(fā)展，在擴大我國對外開放、提高對外開放水平和促進經(jīng)濟發(fā)展等方面發(fā)揮了特殊的作用。保稅區(qū)吸引外資和促進進出口貿(mào)易的績效顯著，總體運作面積不足35平方公里，但是吸引了占全國約3%的外商投資，從單位土地面積累計利用外資額看，保稅區(qū)中最高的上海外高橋達到217百萬美元/平方公里，中等水平的如青島、天津約在60～80百萬美元/平方公里。進出口總額與GDP的比值均超過100%，有5個保稅區(qū)超過200%，廈門最高，達到921%。這說明保稅區(qū)的貿(mào)易功能顯著。幾個保稅區(qū)的確具有進口口岸的功能，進口延遲納稅的保稅政策發(fā)揮了顯著作用。

二、我國保稅區(qū)存在的主要問題

政府建立保稅區(qū)的初衷，并不是發(fā)展制造業(yè)，“倉儲、轉(zhuǎn)口、出口加工”中的“加工”僅指與貿(mào)易相關(guān)的簡單加工裝配活動。但在實踐中，很多保稅區(qū)都形成了較強的出口加工能力。我國保稅區(qū)存在的主要問題如下：

1.保稅區(qū)與港口分離，口岸功能受到限制。我國保稅區(qū)盡管在法規(guī)體系、管理制度與政策上存在缺陷，但最為突出的問題是保稅區(qū)與港口分離， 港口功能優(yōu)勢未能得到發(fā)揮，口岸功能受到限制。

2.轉(zhuǎn)口貿(mào)易極不發(fā)達。我國保稅區(qū)發(fā)展轉(zhuǎn)口貿(mào)易的初衷未能實現(xiàn)。保稅區(qū)轉(zhuǎn)口貿(mào)易的功能未能發(fā)揮出來，港口功能優(yōu)勢與保稅區(qū)政策優(yōu)惠優(yōu)勢未能得到有機的結(jié)合。另外，我國目前對國際轉(zhuǎn)口貿(mào)易的管理體制及政策與國際上的樞紐港口存在明顯差距，因此，我國保稅區(qū)及所鄰港口的轉(zhuǎn)口貿(mào)易量所占比重極低。我國香港、高雄港，以及新加坡國際中轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)分別占其總業(yè)務(wù)量的40％、70％、70％，而深圳鹽田港的國際中轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)只占0.65%。

3.保稅物流業(yè)不發(fā)達、區(qū)內(nèi)各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡。我國保稅區(qū)的“區(qū)港分離”的運作原則，也極大地限制了保稅區(qū)的物流功能，區(qū)內(nèi)出口加工企業(yè)比重過高，而物流企業(yè)比重過低，出現(xiàn)了區(qū)內(nèi)各類產(chǎn)業(yè)之間發(fā)展不平衡的現(xiàn)象，許多保稅區(qū)的運營狀況不盡如人意。即使運營狀況較好的保稅區(qū)也主要是依靠出口加工業(yè)和進口倉儲分撥， 而口岸貿(mào)易、轉(zhuǎn)口貿(mào)易、出口倉儲和物流加工等產(chǎn)業(yè)沒有得到發(fā)展， 更沒有形成區(qū)港聯(lián)動、相互促進的局面。

三、加速發(fā)展保稅港區(qū)

國務(wù)院已經(jīng)確立：“保稅區(qū)→區(qū)港聯(lián)動（保稅港區(qū)）→自由港/自由貿(mào)易區(qū)”的發(fā)展模式。

世界經(jīng)濟一體化潮流以及我國加入世貿(mào)組織，使得保稅區(qū)的發(fā)展環(huán)境發(fā)生了巨大變化。關(guān)稅減讓將影響保稅區(qū)現(xiàn)時的“保稅效應(yīng)”；取消以配額為主要形式等非關(guān)稅壁壘將削弱保稅區(qū)現(xiàn)有的貿(mào)易自由度優(yōu)勢；國民待遇的實施也將削弱保稅區(qū)在服務(wù)貿(mào)易和優(yōu)惠政策方面的吸引力。入世對保稅區(qū)帶來的不利影響是多層面的， 保稅區(qū)的運作應(yīng)盡快與國際接軌。

國務(wù)院已經(jīng)批準有條件的保稅區(qū)向“區(qū)港聯(lián)動”方式發(fā)展，2003年12月，正式批準上海外高橋保稅區(qū)和外高橋港區(qū)作為第一個區(qū)港聯(lián)動試點；2004年8月，批準青島、寧波、大連、張家港、廈門象嶼、深圳鹽田和天津保稅區(qū)與其鄰近港區(qū)為第二批區(qū)港聯(lián)動試點。2005年12月10日，中國第一個保稅港區(qū)---洋山保稅港區(qū)開始封關(guān)運作。2006年5月26日，國務(wù)院批準了“天津港東疆港區(qū)設(shè)立保稅港區(qū)。”

區(qū)港聯(lián)動是保稅區(qū)向自由貿(mào)易區(qū)轉(zhuǎn)型的第一步， 即保稅區(qū)與臨近的港區(qū)合作， 在港區(qū)劃出部分區(qū)域作保稅區(qū)(不包含碼頭泊位)， 實行保稅區(qū)政策。保稅港區(qū)是“區(qū)港聯(lián)動”的升級模式，國家將按照國際樞紐港、自由港及自由貿(mào)易區(qū)的運作模式和慣例賦予優(yōu)惠政策。

保稅港區(qū)的經(jīng)濟功能為發(fā)展國際中轉(zhuǎn)、國際配送、國際采購、國際轉(zhuǎn)口貿(mào)易和出口加工等業(yè)務(wù)。

保稅港區(qū)優(yōu)惠政策的宗旨是將保稅區(qū)的優(yōu)惠政策放大到港口作業(yè)區(qū)、保稅物流區(qū)和臨港工業(yè)區(qū)（出口加工區(qū)），實行國外貨物入港保稅，貨物出港區(qū)，進入國內(nèi)銷售按貨物進口的有關(guān)規(guī)定辦理報關(guān)手續(xù)，并按貨物實際狀態(tài)征稅；國內(nèi)貨物入港區(qū)視同出口，實行退稅；港內(nèi)加工產(chǎn)品不征收增值稅，港區(qū)內(nèi)企業(yè)之間的貨物交易不征收增值稅和消費稅等政策。在稅收、外匯、船舶及人員等方面實行“境內(nèi)關(guān)外”更為開放的管理模式和政策。

保稅港區(qū)是實現(xiàn)保稅區(qū)政策優(yōu)勢與港口功能優(yōu)勢協(xié)調(diào)發(fā)展的選擇，其內(nèi)涵為“政策疊加、優(yōu)勢互補、資源整合、功能集成”，體現(xiàn)了保稅區(qū)與港區(qū)在區(qū)域、資產(chǎn)、信息、業(yè)務(wù)等方面的聯(lián)動發(fā)展。 保稅港區(qū)是保稅區(qū)向自由貿(mào)易區(qū)轉(zhuǎn)型的必要步驟，是我國沿海港口城市發(fā)揮港口優(yōu)勢，促進對外開放和經(jīng)濟增長的新的助推力。

保稅港區(qū)設(shè)立的目標是實現(xiàn)區(qū)港功能的互相結(jié)合，區(qū)港聯(lián)動，滾動開發(fā)；形成區(qū)港統(tǒng)一的行政管理機構(gòu)，統(tǒng)籌資源、優(yōu)化配置、科學(xué)管理、統(tǒng)一調(diào)度；落實“前港后區(qū)”的發(fā)展格局，除了港口作業(yè)區(qū)、保稅物流區(qū)和臨港工業(yè)區(qū)的建設(shè)之外，各種功能小區(qū)也要互相促進，聯(lián)動發(fā)展；實施“一次規(guī)劃、分期建設(shè)、滾動落實”方針，逐步推進和擴大自由港區(qū)的范圍。

保稅港區(qū)的運作首先要充分發(fā)揮和利用保稅區(qū)的政策優(yōu)勢和港口所在地的區(qū)位優(yōu)勢，實現(xiàn)區(qū)港聯(lián)動發(fā)展，迅速形成特色物流園區(qū)。其次，確實在保稅港區(qū)內(nèi)落實保稅區(qū)、自由港的優(yōu)惠政策，使各個港區(qū)和物流園區(qū)分工合作、優(yōu)勢互補、資源共享、共同發(fā)展。再次，全面實施高度一體化運作的自由貿(mào)易政策，并在此基礎(chǔ)上，拓展現(xiàn)有保稅區(qū)的功能，盡快發(fā)展國際自由港/自由貿(mào)易區(qū)的功能；在發(fā)展大宗散貨集疏能力的同時，有計劃地建設(shè)集裝箱碼頭、鐵路與港口集結(jié)區(qū)等配套工程。臨港工業(yè)區(qū)應(yīng)結(jié)合港口和腹地經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)勢，大力發(fā)展外向型經(jīng)濟。

四、保稅港區(qū)的主要建設(shè)工作

保稅港區(qū)即按照“境內(nèi)關(guān)外，全面放開；物流主導(dǎo)，綜合配套；區(qū)港結(jié)合，協(xié)調(diào)發(fā)展；統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，屬地管理”的目標模式，全面實施高度一體化運作的自由貿(mào)易政策，拓展國際貿(mào)易自由區(qū)的功能。重點工作如下：

1.港口作業(yè)區(qū)建設(shè)。港口作業(yè)區(qū)主要是港口為了便于生產(chǎn)管理，根據(jù)貨物的種類、流向、吞吐量、船形和港口布局等因素，將港口劃分為幾個相對獨立的裝卸生產(chǎn)單位。港口作業(yè)區(qū)以航運、停泊、裝卸業(yè)務(wù)為主。保稅港區(qū)將以發(fā)展大宗散貨疏運為主，因此，必須確保港口的泊位能力，此外船舶的停泊管理工作也成為關(guān)鍵因素。港口作業(yè)區(qū)應(yīng)該有計劃地建設(shè)集裝箱泊位，以適應(yīng)臨港加工制造業(yè)的發(fā)展，以及農(nóng)產(chǎn)品加工、食品加工等業(yè)務(wù)的開展。

2.保稅物流區(qū)建設(shè)。保稅物流區(qū)通常是作為連接港口和保稅區(qū)的紐帶，是實現(xiàn)港區(qū)互動的運作模式的基礎(chǔ)。保稅物流區(qū)的建立和運作應(yīng)以實現(xiàn)國際中轉(zhuǎn)、國際配送、國際采購和轉(zhuǎn)口貿(mào)易、保稅商品展示等功能為目標。要積極落實優(yōu)惠政策，吸引國內(nèi)外專業(yè)物流企業(yè)、相關(guān)服務(wù)機構(gòu)、機械加工制造項目等如進入港區(qū)，從事保稅貨物存儲、加工、分類、檢測、包裝、組配等增值業(yè)務(wù)。要將一定財力用于保稅倉庫的建立，也可以借鑒國外經(jīng)驗，允許私人建立保稅棚，以補充公營保稅倉庫的不足。

3.臨港工業(yè)區(qū)建設(shè)。港口是生產(chǎn)要素的最佳結(jié)合點，臨港工業(yè)正是為了縮小國家之間生產(chǎn)要素的稟賦差異，優(yōu)化配置國際生產(chǎn)要素，從而節(jié)省大量物流成本，增強國際競爭力。根據(jù)港口腹地的具體情況，逐步建立主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，既能夠發(fā)揮本地傳統(tǒng)技術(shù)優(yōu)勢，又能夠利用港口功能，實現(xiàn)與國際市場的有效對接。

4.制定保稅港區(qū)發(fā)展規(guī)劃、保稅港區(qū)條例、保稅港區(qū)產(chǎn)業(yè)政策、入?yún)^(qū)企業(yè)的申請、注冊及審批辦法等。

5.開發(fā)現(xiàn)代電子軟件，實現(xiàn)政府主管部門、海關(guān)、商檢、國稅、外匯銀行、企業(yè)、港口、代理公司之間的電子聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)信息共享；實現(xiàn)散貨、集裝箱綜合處理與貨物分撥、分銷、配送等業(yè)務(wù)的聯(lián)動等。

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