我國文物景區“經營權分離”管理模式研究

[摘要] 本文通過對我國文物景區“經營權分離”的必要性和可行性進行了分析，并通過具體案例進行實證，最后提出了“經營權分離”的注意事項。

[關鍵詞] 文物景區經營權分離管理模式

一、我國文物景區“經營權分離”的必要性

1.管理混亂。眾所周知我國文物景區行政管理是“借”用前蘇聯的管理模式，“塊塊分割”分別由建設、林業、海洋、地質、環保、文化、文物和旅游部門行使管理權；按屬地管理的原則又“條條分割”分別歸各級相關行政部門管理。按傳統的事業型模式管理，各單位有利時“向前”，有事時、出錢時“向后”。結果市場營銷不足、旅游接待萎縮、環境與資源保護乏力。一些景區核心區內城市化、人工化現象嚴重，主要是各政府部門及其所屬機構建的賓館、招待所、培訓中心過多過濫，是行政部門無序干預的結果。有些表面上是企業的盲目開發，而其背后往往有某些實權機構與人物的批條、指示、招呼。

2.資金短缺。我國是一個人口眾多、經濟相對落后的發展中國家。這一國情決定著我國不能采取發達國家對文物景區所采取的高度保護甚至絕對保護的方式，而當前想借鑒發達國家采取稅式支出、發行特種彩票以及成立基金會等方式的成功經驗也只是一個“前期設想”，這就要求他們必須在保護中開發利用，在利用中促進保護和發展。景區的維護運營完全由國家財政承擔不太現實，我國歷史悠久，地域遼闊，國家需要保護各類文物范圍非常廣。因此，其能夠承擔文物資源保護的資金是有限的。這也是我國對國家重點文物景區的定位是事業單位，卻又要其努力創收的原因。據調查：國家對我國177個重點風景名勝區每年僅撥款1000萬元。徐嵩齡在一組關于黃山模式的研究中，統計景區1996年的常住人口是5000人（包括管委會職工和家屬，旅游服務設施工作人員等），而1995年度黃山景區來自政府撥款為130萬， 社會贈款為112萬，總理基金為337萬，總計來自外部收入只有579萬，“人頭費”都不足。景區要生存下去，必須自謀生路，擴大經營。

無獨有偶，美國黃石公園由于完全靠國家財政撥款和社會捐贈的模式難以為繼，美國國會在1996年通過了政府迫于財政壓力提交的景區收費示范方案，由聯邦國土管理部門具體負責考察提高景區收費標準以后是否能夠彌補成本，維持景區開放。

二、我國文物景區“經營權分離”的可行性

1.我國文物景區應融入市場化進程。我國經濟市場化的進程不可逆轉，再加上加入世貿組織，在這樣一個大的制度環境下，解決文物資源開發方式的問題就應當從市場經濟中尋求出路，改革現有的管理體制，將資源推入市場，實現要素資源的合理流動。因為文物資源的開發不可能游離于市場化的進程之外，也就是說，改革開放20年來，對國家所有制的改革不存在一塊特殊區域，沒有一個特殊領域，可以回避改革。因此，世界文物資源的市場化運作作為中國市場化進程中的一種現象，從全國來看已經是擋不住的事情，所以現在的問題不是允許不允許的問題，而是如何干的問題，與其背離市場經濟規律對這一過程設置障礙，不如對這種行為進行規范。對于市場化過程中有關問題的把握，要從我國現實的經濟發展環境，從我國市場化改革的制度背景，從有效解決經濟落后地區的貧困落后狀態入手找出正確的答案。

2.公有制有多種管理方式。從遺產資源的屬性上來看，為社會主義全民所有，國家是作為公眾的代表占有這些資源的，但這并不是說由于是國家所有制就不能探討產權組合的新的方式和公有制的新的實現方式。幾十年社會主義實踐和二十多年改革的經驗證明，傳統的國家所有制在資源配置方面效率低下，在遺產資源的開發方面也同樣表現出了這個共性。

當前，我國旅游資源開發建設和經營管理正處于關鍵的改革時期，一些新的經營模式正在各地探索、醞釀和創新，已經形成了世界文物資源的整體租賃經營、股份制企業經營、上市公司經營等多種模式，這些模式的出現，都是發展、改革和實踐的需要。可以預見，隨著我國旅游業的蓬勃發展和改革開放的不斷深入，新的模式將層出不窮。縱觀已經實施市場化運作 “經營權分離” 的文物旅游地的發展，至少表現出了積極的因素。

三、實證分析

1.黃山：1996年12月黃山旅游發展股份有限公司發行Ｂ股成功，1997年7月又發行Ａ股。截至2000年底，“黃山旅游”不僅一舉還清了黃山風景區在舊體制下多年積下的1.9億元債務，目前總資產達9.58億元，是上市前1995年的5.38倍；旅游主業收入2.9億元，是1995年的1.97倍；凈資產達7.16億元，是1995年的9.18倍。1998年聯合國教科文組織專家組考察后，對黃山風景區的接待管理、環境保護和生態建設給予極高的評價。同年11月底在日本京都舉行的世界遺產委員會主席團第二十二屆會議認定，黃山是一個管理很好的世界遺產景區，是亞洲地區一個接待大量游客的復雜的景區的優秀管理的模范。

2.秦始皇陵及兵馬俑坑：1999年5月陜西旅游集團公司成立，由原先屬于文物、旅游、外事等不同部門、行業的文博單位、旅行社、飯店、汽車公司、商店和唐樂宮等組成。兩年來，乾陵營業收入增長200%，華山營業收入增加91%，華清池營業收入當年增長300萬元，第二年又增長20.3%。集團公司從營業收入中向文物系統提供3000萬元的文物保護經費，是過去省政府提供的文物保護費的2倍。華清池原來每年由政府提供的文物保護費僅10萬元左右，集團公司則累計投入400萬元。

3.周口店“北京人”遺址：該遺址一直以純事業單位性質由中國科學院古脊椎動物與古人類研究所管理和接待。近年來年旅游接待人數僅在3萬～5萬人左右，遺址博物館陳設簡陋、游客稀零，難以為繼。世界遺產的桂冠沒有給當地的社會經濟帶來什么好處，周邊農民抱怨說，“要是沒有這個‘猴洞’，我們的日子可能比現在好”。

這些現象表明，對遺產的破壞不在于是否開發旅游，也不在于開發主體是行政機構還是企業單位，而在于如何處理資源保護與旅游開發的關系，在于保護與開發的法律、規劃、制度是否到位，在于主持保護與開發的單位及其主持人的素質、觀念與水平。只有科學開發、嚴格管理，旅游開發促進了遺產保護，遺產保護又保障了旅游的可持續發展，才能形成保護與開發良性互動的局面。

四、注意事項

“經營權相分離”應在堅持資源國家所有、嚴格保護、永續利用的前提下，要全面貫徹可持續發展思想；制定科學合理的規劃；建立和完善管理法律法規監督。在一個旅游景區內，經政府統一規劃(或政府審批規劃)后，把開發經營權剝離出來，通過政府與投資者簽訂保護開發、建設經營、管理協議，授權投資者依法有償取得一定期限內(一般是30年至50年)的開發建設權、經營管理權及其收益權。其核心是“國家所有、政府監管、企業經營、嚴格監督”這種模式，實現了國有資源與企業資本的優化組合，促進了資源的優化配置、有效利用，為充足的資本和現代企業管理手段打造旅游品牌創造了條件，從而找到了地方發展、企業創利、百姓致富的最佳結合點，使景區的經濟效益、社會效益和生態效益達到完美統一。

但是由于各類文物資源的價值、歷史沿革和隸屬關系各不相同， 不是“經營權一分就靈”，文物景區經營管理的模式只能因地因時制宜，萬不可一刀切、刮一陣風。有的繼續作為風景、文化事業單位進行管理和接待，但其內部應在人事勞動制度等方面深化改革，對外應加強宣傳促銷，融入國際國內旅游市場網絡。有的事業單位可實行企業化經營，有的可探索實行“一區兩制”或“一企兩制”等多種形式的管理模式。

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