后農(nóng)業(yè)稅時代農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展需重視的幾個問題

2005年12月29日，十屆全國人大常委會第十九次會議決定，從2006年1月1日起廢止《中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例》，并宣布國家不再針對農(nóng)業(yè)單獨開征稅種。從歷史的角度看，這標(biāo)志著在我國延續(xù)了2600年的農(nóng)業(yè)稅從此退出了歷史舞臺，我國農(nóng)村正式進入了后農(nóng)業(yè)稅時代；從現(xiàn)實的角度看，這意味著我國當(dāng)代社會已經(jīng)開啟了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的新時代。后農(nóng)業(yè)稅時代的到來，將打破我國農(nóng)村義務(wù)教育原有的投資責(zé)任體制和管理格局，使農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展既面臨新的機遇，也面臨新的挑戰(zhàn)。從后農(nóng)業(yè)稅時代的基本特征出發(fā)，結(jié)合目前過渡時期的現(xiàn)實狀況來考量，我們認為，在現(xiàn)階段我國農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)的發(fā)展急需重點解決好以下幾個問題。

一、明確各級政府責(zé)任。完善教育公共財政體系是后農(nóng)業(yè)稅時代農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的關(guān)鍵

后農(nóng)業(yè)稅時代農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費來源將發(fā)生根本性的變化，因此最為重要的是要認真落實《國務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革的通知》的精神，明確各級政府的教育投資責(zé)任，完善公共財政體系。

第一、明確中央和地方各級政府的教育財政支出責(zé)任。新的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制提出的“明確各級責(zé)任，中央地方共擔(dān)，加大財政投入，提高保障水平，分步組織實施”的基本原則，是對1985年以來長期實行的“基礎(chǔ)教育由地方負責(zé)，分級管理”的舊體制的重大改革和調(diào)整。這一改革非常正確，非常英明，也非常及時。目前關(guān)鍵是要認真貫徹落實好這一機制。首先，要落實好中央政府的教育財政支出責(zé)任。在這一點上新機制作出了很大的改進，不僅明確規(guī)定了中央與地方分項目按比例分擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的基本原則，而且還分地區(qū)分區(qū)域劃定了具體的分擔(dān)比例。例如關(guān)于農(nóng)村中小學(xué)免學(xué)雜費資金及公用經(jīng)費資金由中央政府和地方政府在西部地區(qū)按8：2的比例分擔(dān)，在中部地區(qū)按6:4比例分擔(dān)，在東部地區(qū)由地方政府承擔(dān)。又如關(guān)于建立農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)校舍維修改造長效機制所需的資金，在中西部地區(qū)由中央和地方按5:5分擔(dān)，在東部地區(qū)由地方政府自行承擔(dān)，中央給予適當(dāng)獎勵。這項措施必將極大地促進我國農(nóng)村尤其是貧困地區(qū)義務(wù)教育的健康發(fā)展。其次，應(yīng)落實好省、市(地)級政府的教育財政支出責(zé)任。應(yīng)當(dāng)承認在以往的體制下，省、市(地)政府對義務(wù)教育承擔(dān)的投資責(zé)任十分有限和薄弱，以致出現(xiàn)了“中央轉(zhuǎn)移支付、省市(地)不支不付、縣鄉(xiāng)難以應(yīng)付”的格局。這種狀況在新機制下必須予以扭轉(zhuǎn)和糾正。各省級政府應(yīng)按照中央提出的“共擔(dān)”原則和本省的財力狀況，明確制定出省級財政及所轄市(地)級財政的具體分擔(dān)辦法，切實加大教育財政轉(zhuǎn)移支付的力度。同時省級政府要按照中央的精神做好農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的統(tǒng)籌工作，確保中央和地方的各項教育資金落實到位。再次，應(yīng)注意繼續(xù)調(diào)動和發(fā)揮縣級政府在義務(wù)教育管理和投資中的作用。在新機制下，縣鄉(xiāng)政府的義務(wù)教育財政支出責(zé)任大大減輕了，但縣級政府對義務(wù)教育經(jīng)費的落實責(zé)任和管理責(zé)任十分重大。“上面干條線，下面一針穿。”因此在新機制下仍需要繼續(xù)重視調(diào)動和發(fā)揮縣鄉(xiāng)政府尤其是縣級政府在義務(wù)教育辦學(xué)和管理上的責(zé)任。具體來講，縣級政府應(yīng)在認真落實好對上級劃撥的各項義務(wù)教育經(jīng)費管理和使用的同時，繼續(xù)負責(zé)好農(nóng)村義務(wù)教育的常規(guī)管理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括人員管理、教學(xué)管理、校舍建設(shè)、設(shè)備管理、環(huán)境治理、危房改造等；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)按有關(guān)規(guī)定負責(zé)劃撥、新建擴建校舍必需的土地和提供必備的勞動力，負責(zé)當(dāng)?shù)刂行W(xué)校舍的維護修繕等。同時應(yīng)鼓勵縣鄉(xiāng)政府在財力許可的情況下積極地加大對農(nóng)村義務(wù)教育的投入。

第二、建立義務(wù)教育基準(zhǔn)，滿足辦學(xué)基本條件。新頒布的《中華人民共和國義務(wù)教育法》第四條規(guī)定：“凡具有中華人民共和國國籍的適齡兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利，并履行接受義務(wù)教育的義務(wù)?！比欢谝?guī)定的年限中，在什么條件下接受什么質(zhì)量的教育，則缺乏有關(guān)基本標(biāo)準(zhǔn)的強制性規(guī)定。由于義務(wù)教育缺乏辦學(xué)的底線標(biāo)準(zhǔn)，就無法統(tǒng)計處于底線標(biāo)準(zhǔn)以下的學(xué)校的數(shù)量，無法制定滿足最低辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的目標(biāo)和步驟，更不可能形成消除最低標(biāo)準(zhǔn)以下學(xué)校的政策和措施。因此，要像制定貧困人口生活標(biāo)準(zhǔn)那樣制定義務(wù)教育最低辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，以保證所有學(xué)校都能具備最基本的辦學(xué)條件。首先應(yīng)規(guī)定義務(wù)教育生均公用經(jīng)費、生師比、辦學(xué)條件等方面的最低標(biāo)準(zhǔn)；其次應(yīng)制定改造低于義務(wù)教育國家基準(zhǔn)辦學(xué)條件以下學(xué)校的時間表，明確責(zé)任主體；再次應(yīng)強化教育督導(dǎo)職能，建立國家義務(wù)教育基準(zhǔn)監(jiān)控體系。

第三、建立農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算管理制度。后農(nóng)業(yè)稅時代應(yīng)對農(nóng)村中小學(xué)經(jīng)費實行“學(xué)校和縣教育局共管”的原則，即將農(nóng)村中小學(xué)的一切收支由縣級教育行政部門匯總審定后統(tǒng)一編入財政總預(yù)算，總預(yù)算應(yīng)經(jīng)縣級人民代表大會批準(zhǔn)后執(zhí)行。同時應(yīng)注意建立健全落實預(yù)算資金的各項制度，確保預(yù)算資金能夠及時足額撥付給學(xué)校，讓預(yù)算不停留在紙上，資金不滯留在中間環(huán)節(jié)，學(xué)校不停止正常運轉(zhuǎn)。

第四、建立投入公示制度，完善經(jīng)費監(jiān)控機制。在新機制落實的過程中，應(yīng)注意建立各級政府對農(nóng)村義務(wù)教育投入的公示制度，接受民眾和社會的監(jiān)督；應(yīng)強化對農(nóng)村中小學(xué)經(jīng)費預(yù)算安排及經(jīng)費使用情況的監(jiān)督和審計，確保經(jīng)費能夠及時足額到位，規(guī)范使用；應(yīng)嚴禁擠占、截留、挪用教育經(jīng)費。

第五、多渠道籌措農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費。后農(nóng)業(yè)稅時代農(nóng)村義務(wù)教育需求與投入的矛盾仍將十分突出，僅靠政府財政撥款很難滿足農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的需要。因此應(yīng)按照“政府辦學(xué)為主，民辦教育為補充”的原則，繼續(xù)倡導(dǎo)多渠道籌措農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費。如可以繼續(xù)鼓勵捐資辦學(xué)、捐資助學(xué)；可以進行辦學(xué)體制和管理體制改革，優(yōu)化資源配置等?？傊?，在后農(nóng)業(yè)稅時代仍需多渠道吸納辦學(xué)資源。

二、制定教育均衡發(fā)展系數(shù)。促進城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展是后農(nóng)業(yè)稅時代農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的重要目標(biāo)

由于歷史和自然的原因，我國城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間在義務(wù)教育發(fā)展水平上的巨大差距仍會長期存在。因此如何縮小和消除這種差距，使農(nóng)村學(xué)校與城市學(xué)校之間，西部學(xué)校、中部學(xué)校與東部學(xué)校之間能夠均衡和諧地發(fā)展，便成為后農(nóng)業(yè)稅時代我國農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的重要目標(biāo)。需認識到實現(xiàn)教育公平不僅是實現(xiàn)社會公平的重要指標(biāo)和內(nèi)容，更是促進社會公平、構(gòu)建和諧社會的主要途徑。

第一，制定教育均衡發(fā)展系數(shù)，建立教育差距預(yù)報機制。參照基尼系數(shù)的原理和方法，可以定期制定出我國義務(wù)教育均衡發(fā)展的系數(shù)，即通過一系列重要而敏感的教育指標(biāo)信息(如生均經(jīng)費、師資力量、教學(xué)設(shè)施。升學(xué)率、畢業(yè)率、輟學(xué)率等)的統(tǒng)計、匯總和分析，建立起一個科學(xué)的數(shù)學(xué)模型，得出特定階段我國義務(wù)教育發(fā)展水平的一個基準(zhǔn)值。有了教育均衡發(fā)展系數(shù)，政府和社會便可以及時地洞悉和掌握城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間義務(wù)教育發(fā)展的實際狀況和差距，繼而起到預(yù)警和調(diào)控作用。同時，不同的地區(qū)、學(xué)校亦可以通過自身狀況與基準(zhǔn)值的對照來準(zhǔn)確地測定和識別自己發(fā)展的速度、位置，繼而作出自覺的反饋與努力。教育均衡發(fā)展系數(shù)應(yīng)由國家教育行政部門定期制定和發(fā)布，并根據(jù)我國教育事業(yè)情勢變化及時作出動態(tài)調(diào)整。政府可以對均衡發(fā)展指數(shù)的下限作出明確的規(guī)定，通過法律或行政的手段將均衡發(fā)展系數(shù)控制在一個規(guī)定的域值范圍內(nèi)。

第二，傾斜教育資源配置，加大對農(nóng)村中小學(xué)的投入。促進義務(wù)教育均衡發(fā)展，關(guān)鍵是要讓農(nóng)村學(xué)校有能力提供與城市學(xué)校同等水平的“產(chǎn)品”。在起跑線大大落后的情況下，農(nóng)村學(xué)校目前迫切需要的是追趕式發(fā)展。從這個意義上講，后農(nóng)業(yè)稅時代我國義務(wù)教育資源配置的重心應(yīng)大力向農(nóng)村中小學(xué)傾斜。需要指出的是，前些年在投資機制中頗為盛行的“效率優(yōu)先、兼顧公平”“優(yōu)質(zhì)資源向優(yōu)績?nèi)后w傾斜”“資源配置扶強不濟弱”等觀念的確到了需要反思的時候了。公平如同正義一樣是任何一個進步的社會所應(yīng)追求和恪守的至高無上的目標(biāo)與理念，故決不可將其置于“兼顧”的位置?？上驳氖?，對新建立的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制中共中央已作出了重大的調(diào)整，并且在中央本級財政支出中已充分體現(xiàn)了對農(nóng)村義務(wù)教育的大力傾斜，透射出建立以人為本的教育公共財政體系的堅定決心。各級地方政府應(yīng)該認真貫徹中央的這一指示精神，在教育投資上真正堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀，實行差別對待，關(guān)心弱勢群體和處境不利地區(qū)，促進義務(wù)教育均衡發(fā)展。總之，只有把農(nóng)村的校舍修得與城市學(xué)校一樣漂亮，讓農(nóng)村學(xué)校的教師擁有與城市教師一樣的教學(xué)水平和質(zhì)量，農(nóng)村的義務(wù)教育才能逐步向城市逼近和看齊，均衡化發(fā)展才會由夢想變?yōu)楝F(xiàn)實。

三、改進農(nóng)村教師制度，加強師資隊伍建設(shè)是提高后農(nóng)業(yè)稅時代農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量的保障

“要辦教育兩大難，一是教師二是錢?！睅熧Y問題如同經(jīng)費問題一樣始終是困擾我國農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的突出難題。因此，在后農(nóng)業(yè)稅時代如何采取有效措施加強農(nóng)村中小學(xué)師資隊伍建設(shè)，便成為提高農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量的關(guān)鍵。加強農(nóng)村教師隊伍建設(shè)涉及許多問題，我們認為在目前市場經(jīng)濟和法治社會的條件下，至關(guān)重要的是要推進農(nóng)村教師制度創(chuàng)新，以制度創(chuàng)新和制度建設(shè)來從根本上加強和保障農(nóng)村的教師隊伍建設(shè)。

第一，建立農(nóng)村教師特殊津貼制度。眾所周知，工資待遇低、工作和生活條件差是影響我國農(nóng)村教師隊伍建設(shè)的主要根源。農(nóng)村教師工資待遇低具體體現(xiàn)在兩個方面：一是正常的收入不能按時兌現(xiàn)，拖欠教師工資現(xiàn)象嚴重：二是整體收入與城市教師相比有很大的差距。前一種情況隨著近年來中央財政轉(zhuǎn)移支付力度的加強和“以縣為主”對教師工資統(tǒng)籌政策的實施已基本得到遏制，但后一種情況卻依然存在并日益凸顯。因此，要從根本上加強農(nóng)村教師隊伍建設(shè)，使農(nóng)村中小學(xué)教師隊伍能夠引得進、穩(wěn)得住，就必須提高農(nóng)村教師的待遇，縮小他們與城市教師在工資收入水平上的巨大差距。為此，我們建議實施農(nóng)村教師特殊津貼制度，即凡到農(nóng)村從教的教師都可以在原有國家工資的基礎(chǔ)上享受到一份額外的特殊津貼。并且這種特殊津貼的額度要較大，要具有足夠的吸引力和誘惑力。通過農(nóng)村教師特殊津貼制度的建立和實施，達到縮小城鄉(xiāng)教師收入差距，使農(nóng)村教師工資收入高于城市教師的目的。唯有如此，才能吸引更多的大學(xué)畢業(yè)生和優(yōu)秀人才積極到農(nóng)村或西部從教，才能穩(wěn)定現(xiàn)有農(nóng)村中小學(xué)的骨干教師，使農(nóng)村教師隊伍建設(shè)走上良性發(fā)展的軌道。

第二，修訂農(nóng)村教師編制制度。目前農(nóng)村教師隊伍建設(shè)普遍存在著編制過緊、崗位過少、人手不足的問題。根據(jù)我們對陜西、甘肅的調(diào)查，農(nóng)村中小學(xué)教師編制數(shù)普遍少于城市。造成這種狀況很重要的原因就是國家對城市學(xué)校和農(nóng)村學(xué)校使用不同的教師編制標(biāo)準(zhǔn)。2001年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的中央編制辦、教育部、財政部《關(guān)于制定中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的意見》規(guī)定，義務(wù)教育階段中小學(xué)教職工的編制標(biāo)準(zhǔn)為：農(nóng)村初中18.0：1，縣鎮(zhèn)初中16.0：1，城市初中13.5：1；農(nóng)村小學(xué)23.0：1，縣鎮(zhèn)小學(xué)21.0：1，城市小學(xué)19.0：1。我們認為這種把城市學(xué)校與農(nóng)村學(xué)校區(qū)別對待的做法，既缺乏科學(xué)性與合理性，更不符合實際。農(nóng)村人口居住分散，學(xué)校服務(wù)半徑大，學(xué)校規(guī)模不可能像城市那樣集中和龐大，在這種狀況下農(nóng)村教師編制標(biāo)準(zhǔn)本應(yīng)寬于城市學(xué)校才更符合實際需要。由于教師編制過緊，目前不少農(nóng)村中小學(xué)連基本的科目都開不齊，為此不得不聘請代課教師或者讓教師成為什么課都代的“萬能教師”。因此我們建議：重新修訂教師編制制度，適當(dāng)放寬農(nóng)村中小學(xué)教師編制標(biāo)準(zhǔn)。在制定教師編制的依據(jù)上要有多維考慮，不僅要考慮到師生比、員生比，還要考慮任課門數(shù)與教職工比、周課時量與教職工比等因素。

第三，妥善解決代課教師問題。繼上世紀80年代末我國農(nóng)村通過“關(guān)、轉(zhuǎn)、并、?！钡确绞饺∠嗣褶k教師之后，在上世紀90年代中后期又雨后春筍般地涌現(xiàn)出了大量的代課教師。我國目前存在的約50萬名代課教師大部分分布于中西部農(nóng)村地區(qū)。造成代課教師大量出現(xiàn)的原因，無疑是農(nóng)村教師隊伍資源短缺、供給不足所致。按照我國現(xiàn)行《教師法》的規(guī)定，代課教師的存在缺乏法律上的合理性，但由于農(nóng)村教育師資供求矛盾的客觀現(xiàn)實，這種現(xiàn)象在較短的時間內(nèi)難以消除。當(dāng)務(wù)之急是應(yīng)對代課教師實施嚴格規(guī)范的管理，做到最大限度地揚長避短，合理使用。建議有關(guān)省級政府制定出臺農(nóng)村中小學(xué)代課教師管理暫行辦法，對代課教師的聘任條件、聘任程序、使用方式、基本職責(zé)、相關(guān)待遇以及合同簽署等作出較為明確細致的規(guī)定，以便使有關(guān)代課教師的各項管理制度能夠規(guī)范起來。同時要根據(jù)教師來源狀況的不斷改善，逐步消除“代課教師”現(xiàn)象。在清退代課教師的過程中，要堅持“以人為本”的理念，給予他們一定的優(yōu)撫政策，因為他們畢竟為農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展作出了特殊的貢獻。

除上述措施外，我們認為還應(yīng)進一步建立健全農(nóng)村教師的定期培訓(xùn)制度、城市教師支持農(nóng)村教育的制度以及繼續(xù)落實好業(yè)已實施的“援疆計劃”“援藏計劃”等。

四、采取超常措施，清理償還農(nóng)村中小學(xué)債務(wù)是當(dāng)前急需解決的問題

債務(wù)問題是農(nóng)村中小學(xué)在前幾年“雙基”達標(biāo)過程中積累而成的，這一問題如不妥善解決，勢必造成農(nóng)村中小學(xué)在負債的狀況下運行，正常的教育教學(xué)秩序難以保障?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知》指出：“縣級人民政府要采取有效措施，清理核實農(nóng)村中小學(xué)‘普及九年義務(wù)教育’欠債，摸清債務(wù)來源和使用情況，并盡力償還?！睘榇?，建議縣級政府從農(nóng)村教育長遠發(fā)展的大局出發(fā)，把確實屬于建校所欠的債務(wù)納入化解農(nóng)村不良債務(wù)計劃，統(tǒng)一規(guī)劃，層層分解，有計劃地償還；建議全方位、多層次、多渠道籌措資金，尤其要加大中央和省、市(地)級政府的教育財政轉(zhuǎn)移支付力度，拿出部分資金償還債務(wù)；建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過發(fā)包、租賃和拍賣村里閑置資產(chǎn)等方式籌集資金，積極償還債務(wù)。同時，應(yīng)明確規(guī)定今后農(nóng)村中小學(xué)不得舉債建設(shè)，避免新的教育債務(wù)發(fā)生?？傊?，要確保農(nóng)村中小學(xué)在“零債務(wù)”的狀況下健康運行。

五、從嚴治教，規(guī)范管理，提高質(zhì)量。辦人民滿意的教育是后農(nóng)業(yè)稅時代農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的根本

人民滿意不滿意是衡量義務(wù)教育發(fā)展的根本所在。因此在后農(nóng)業(yè)稅時代，除了認真解決好上述問題外，還應(yīng)逐步把重心轉(zhuǎn)移到從嚴治教、規(guī)范管理、提高教育教學(xué)質(zhì)量上來。為此，我們認為：一要進一步深化農(nóng)村中小學(xué)內(nèi)部管理體制改革，完善校長負責(zé)制，積極推進教師聘任制，全面實行教職工崗位責(zé)任制。通過深化校內(nèi)管理體制改革使現(xiàn)有的辦學(xué)潛力得到充分發(fā)掘，辦學(xué)活力得到充分激發(fā)，學(xué)校管理水平顯著提高。二要規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育的行政管理行為，提高行政管理水平。各級政府對義務(wù)教育的行政管理必須堅持依法治教的原則，使教育行政行為嚴格地按照國家規(guī)定的法律法規(guī)運行，教育行政管理逐步向法制化邁進。同時應(yīng)采取措施，提高農(nóng)村教育行政干部的整體素質(zhì)和管理水平，改進管理作風(fēng)，增強服務(wù)意識，使他們真正成為農(nóng)村義務(wù)教育體系的構(gòu)建者、教育條件的保障者、教育服務(wù)的提供者、教育公平的維護者和教育質(zhì)量的監(jiān)督者。三要深化農(nóng)村中小學(xué)教育教學(xué)改革，努力提高教育教學(xué)質(zhì)量。要扎扎實實地推進素質(zhì)教育，廢除應(yīng)試教育；要繼續(xù)深化和完善新課程改革，鞏固新課程改革的成果和成效：要進一步完善農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量評價體系，切實保障農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量不斷提高。

(責(zé)編 子 君)