中國土地清查再卷風云

土地國有制決定了土地供應渠道的單一，國家是有計劃有步驟地供應土地，開發商只要把拿到的土地囤積起來，就能間接減少房地產用地的供應量，進而導致房屋供應量的減少，并最終導致房價上漲。

今年3月21日，國土資源部對外宣布，到年底，新疆喀什和海南三亞的兩座地面接收站正式建設完成，再加上北京密云的地面站，遙感網絡即可覆蓋全國。而在擁有了全面的遙感衛星技術支持后，國土資源部將開始一項摸清中國土地“家底”的專項行動，對全國90座主要城市的土地性狀進行普查。屆時，一場更為猛烈的土地清查風暴就會席卷全國。目前的種種跡象顯示，在全國的多數城市，大規模清查閑置土地的行動早已拉開序幕，這勢必對房地產業的發展產生重大影響。

大舉收地

繼2006年大力處置閑置土地之后，2007年新年伊始，廣州市政府高調宣布，又將展開規模巨大的土地清查行動。根據《廣州市閑置土地處理辦法》第十條規定，經原廣州市人民政府批準的用地，又有49宗、66公頃閑置土地將被收回。

據統計，自2005年底廣州大規模清理閑置土地以來，廣州市共收回閑置土地或注銷原用地批文229宗，面積達343.9公頃。而即將收回的這49宗地塊中，涉及住宅的用地約23公頃，占收回地塊面積的1/3；涉及商住樓的用地約11公頃，占總收地面積的1/6。收回的土地將納入城市的土地儲備，成為未來幾年廣州市商品房開發的資源保障。

緊接著，有媒體曝光：深圳閑置土地達20平方公里，開發商囤地嚴重。此消息一出，立即引起社會的廣泛關注。深圳的房價和開發商囤地問題再次成為媒體關注的焦點。一位具有官方背景的業內人士透露，如果將非計劃內隱性的閑置土地市場包括在內，深圳目前的閑置土地遠不止20平方公里，而是70平方公里……在各方的責難聲中，政府頓時成為千夫所指的對象。為了改變這一狀況，深圳市國土資源和房產管理局制定了《深圳市閑置土地處置工作方案》，初步認定了閑置土地25宗，面積74.78萬平方米。目前，各項土地清查工作正在緊鑼密鼓地進行。

幾乎就在同時，蘇州方面也傳出消息：2006年，蘇州市共收回233.9萬平方米閑置及批而未用的土地，有效盤活了土地資源，緩解了建設用地供需矛盾，提高了土地集約利用的水平。為進一步盤活存量用地，緩解建設用地供需矛盾，2007年，蘇州市將繼續加大土地清查力度，對非農建設用地的閑置土地開始全面清理……

事實上，早在2004年，全國各地就開始不斷掀起清查閑置土地的風暴。尤其是在2006年，土地清查行動在多數省市以前所未有的規模展開。但與以往不同的是，此次全國土地清查，國土資源部直接將矛頭指向了城市和省政府。這次土地執法專項行動中最能切中要害的就是嚴格實行“問責制”：土地違法清查的問責對象，從直指城市政府部門的一把手，延伸到了省部級官員……

土地囤積成為房價上漲最大誘因

從2004年開始，我國房地產領域的宏觀調控越來越嚴厲，但房價卻依然狂漲不止。這其中，城市人口激增、住房制度改革、土地政策的變化、建筑成本的上升、投資性需求過旺等都是房價猛漲的原因，但最根本的還是房屋供求失衡。而這種失衡，在很大程度上又是由開發商囤地造成的。

囤積土地不僅導致了我國土地調控的失控，更在很大程度上成為助推房價上漲的主要誘因。囤積土地的現象在國外很少發生，除了法律規定嚴格之外，土地所有制的區別和土地供給渠道的多樣化也是主要原因。比如，在美國、加拿大等西方國家，法律規定個人對私有土地擁有充分自由的支配權和繼承權，私有土地可以自由買賣，且任何個人都可以通過買賣和租賃的方式從政府手里獲得新的土地。相應的，政府使用私有土地也必須向私人購買。這樣，土地的供應基本上是靠市場化來解決的，一切遵循市場化的規律和法制軌道，由于土地供應渠道豐富，開發商根本沒有囤積土地的必要，也無法通過囤積土地來影響土地供應。

但在我國，情況則大大不同。土地國有制決定了土地供應渠道的單一，國家是有計劃有步驟地供應土地，開發商只要把拿到的土地囤積起來，就能間接減少房地產用地的供應量，進而導致房屋供應量的減少，并最終導致房價上漲。事實已經證明，哪個地方的房屋囤積情況最嚴重，哪個地方的房價上漲就最快。

最近幾年，深圳、廣州、北京、上海的房價輪流在全國扮演領頭羊的角色。以廣州為例，1998～2003年，廣州房價均價從5130元/平方米緩跌至4210元/平方米，下降了近20%。2003年后，廣州房價開始飆升，2004年、2005年每年均價都有大約400元/平方米的升幅，2006年的均價相比2005年底的均價，更是上漲了1400元/平方米。導致這種局面出現的原因，表面上看是由于土地供應緊張，但事實上呢？大量閑置土地的存在才是根本原因。有資料顯示，廣州在今年初收回的閑置地塊，大多為上世紀90年代的用地，最早是1993年獲得的用地批文，也就是說這些土地閑置的時間已經高達10年以上。

再看深圳地區，2006年10月，按照深圳市國土部門公布的數據，自2004年以來，深圳共批準房地產用地435宗，已開發完成及部分開發完成的用地只有92宗，其余土地全部處于閑置狀態中，這些閑而未用的土地難道不是當前深圳房價高漲的最好注解嗎？

反觀北京、上海等地，情況又是何等的相似！北京市國土資源局的數據顯示，2002～2005年已供土地但尚未形成實際住房供應的土地面積現在還有4000公頃，規劃建設面積8000萬平方米，占已出讓住宅用地面積總量的53%，相當于北京市近兩年的房地產用地總量。正因為如此，嚴厲打擊屯地行為，清查閑置土地，已經成為當務之急。

破除利益鏈是關鍵

長期以來，中央在土地調控政策上的態度是非常明確、堅決的。早在1999年，國務院頒布的《閑置土地管理辦法》中就規定了對于“開發商閑置兩年以上的土地必須予以收回”。近幾年來，中央為加強土地調控又出臺了多項措施，特別是2004年，中央連續下發了《關于深入開展土地市場治理整頓嚴格土地管理的緊急通知》和《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，明確我國要“實行最嚴格的土地管理制度”。2006年9月，國務院再次發布加強土地調控的通知，問責地方政府，提高土地出讓價格，調整土地收益分配。然而，令人驚異的是，中央的調控措施在大多數地方并未收到預期效果，相關的法令措施全部淪為一紙空文。

對此，業內專家指出，之所以出現這種現象，主要是因為：一方面，土地閑置本身存在多種復雜原因；另一方面，在開發商的使用時間認定上，由于取得相關規劃的批文時間長、程序多，再加上開發商資金等方面的原因，很少有開發商拿了地之后能夠在規定的年限內投入使用。但最關鍵的問題還在于“政府很難做到一碗水端平”。在土地管理過程中，政府一直扮演著雙重角色：一方面是土地資源的集中管理者，另一方面又是地方土地的運營商。政府這種既當裁判又當運動員的雙重角色，使其成為土地政策的最大既得利益者。在土地清查過程中，政府往往只是拿走那些“沒有任何背景與依靠”的小開發商的土地，而那些“有關系有背景”的企業則絲毫無損。況且，土地出讓金收入是地方政府重要的稅收來源之一，在有些地方甚至已經成為主要的財政收入來源。為了維護自身的利益，地方政府自然難以嚴格執行中央的有關決定。

在一些地方，政府、部門官員應付中央土地調控措施的手法之一，名曰“貓鼠”游戲。另一種手法名曰“太極推手”。比如，在廣東惠州土地案中，有關部門大耍“推”“拖”動作：廣東省國土資源廳說，此案責任不在省局，應由惠州市國土部門負責。當時，惠州市國土局承認“有錯”，表示將予以處理。可一個月后，該局的回答是“最近工作繁忙”，主要領導人“很難聚在一起”，所以難下定論，需再作“研究”……正是這種現象的普遍存在，導致土地案件頻發、查處阻力重重、調控難以取得預想效果。可見，“利益鏈”不破除，我國的“土地迷局”就自然難解。