十年來檔案學界對《檔案法》修改視點掃描

摘 要：本文對1996年我國《檔案法》修訂以來檔案學界對《檔案法》從學術角度提出的修改意見進行了匯集與分析，希望能對我國目前《檔案法》的重新修訂有所裨益。

關鍵詞：檔案學 檔案法檔案管理 修改意見

今年國家計劃對《檔案法》進行重新修訂，為此筆者對1996年《檔案法》修訂以來學者們所提出的意見進行了總結、匯總，希望能對《檔案法》的修訂起到一定的參考作用。

1 關于第一章“總則”的修改意見

《檔案法》總則是對檔案法基本問題的規定，共有五條，對其后各章都具有明確的指導意義。對《檔案法》總則所提出的修改意見主要有：

首先是對檔案的定義《也有的學者認為<檔案法》中對“本法所稱的檔案，是指……歷史記錄”，并不是檔案的定義，它只是對《檔案法》保護檔案范圍的確定——筆者注)的修改意見。有的學者認為其規定的范圍不夠明確，王少輝在《信息時代我國(檔案法)的修改設想》一文中指出大量出現的電子文件、電子檔案，大部分都對國家和社會具有重要保存價值，應在檔案定義“文字、圖表、聲像”后加上“電子數據”。以確立電子檔案的法律地位，使檔案的定義更符合實際工作的需要，曲正陽則從另一方面對檔案定義規定范圍不明確提出修改意見，他認為如果將“非國有檔案”納入檔案法律定義中，那么檔案法律定義與檔案行業標準定義和檔案學理論定義的內涵和外延基本相同，可以三者合一。為此，他提出修改檔案定義(原檔案法律定義、主要增加兩方面內容：一是在檔案價值上增加“社會組織或個人”的內容：二是在檔案本質特性上增加“或固化信息”的內容。同時他還提出檔案定義修改后，《檔案法》中相關條款應進行必要的修改或補充。

其二是對具體條款的修改意見，王英瑋在《修改檔案法的幾條建議》一文中提出四點意見：一是針對“第一條”中“利用檔案為社會主義現代化建設服務”只是檔案信息服務的一個重要方面，不能代表所有的利用服務方面，提出將第一條改為：“為加強對檔案的實體管理和信息管理，有效地保護和利用檔案，維護組織和公民利用檔案信息資源的合法權益，促進社會的進步和發展，制定本法”：二是針對在“總則”部分規定“一切國家機關、武裝力量、政黨、社會團體、企業事業單位和公民都有保護檔案的義務”，但卻沒有與這一條款相對應的授權性條款，提出在“第三條”的最后增加“和依法利用檔案信息的權利”：三是第四條中應增加：“國家要根據檔案事業的發展需要，按照財政收入增加的情況，加大對檔案事業的支持力度。國家用于發展檔案事業的經費，任何單位和個人不得侵占、挪用。國家鼓勵通過捐贈等方式設立檔案保護社會資金，專門用于具有國家和社會保存價值的重要檔案的保護，任何單位和個人不得侵占、挪用”：四是針對按照目前的法律條文的表述，人們可能只將“統一領導、分級管理”作為檔案工作的原則看待，而將后面的兩項內容不作為“原則”來遵守，提出第五條應修改為：“檔案工作實行統一領導、分級管理，維護檔案的完整與安全，便于社會各方面利用檔案信息資源的原則。”

2 關于第二章“檔案機構及其職責”的修改意見

第二章對各級檔案機構和檔案工作人員的職責進行規定，是檔案法中一個重要的部分。對于這一章所提出的修改意見主要有：

2．1 總體修改意見，王少輝認為該章應該從檔案館與社會、檔案館與公民個人關系的角度。對檔案館的社會作用加以明確規定，條文中要多考慮社會公民的需要，不僅要規定檔案管理者的權利，也要規定檔案所有者和利用者的權利，他還具體指出在《檔案法)第七條后可以增加一條規定：“國家各級檔案機構應保護檔案所有者和檔案利用者依法享有的各項權利，對于侵犯檔案所有者和檔案利用者合法權益的行為依法予以追究”等。

2．2 具體條款的修改意見。王英瑋提出：針對第七條沒有明確規定機構所要承擔的服務方面的要求，應將該條改為：“機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案機構或檔案人員，負責管理本單位的檔案，積極開展檔案信息的利用服務工作，并對所屬機構的檔案工作實行監督和指導”：針對第八條，應增加明確的檔案信息公開服務方面的職責要求，以便使國家檔案館真正成為社會的文化事業機構，建議將本條改為：“各級國家檔案館，是集中管理具有長遠保存價值檔案的文化事業機構，負責向國家機構、社會組織及公民個人提供檔案信息服務”：針對第九條規定的“檔案工作人員應當忠于職守，遵守紀律，具備專業知識”等未體現出對檔案工作人員的服務要求，提出在該條中增加“公平服務”或“有效服務”等內容。

3 關子第三章“檔案的管理”的修改意見

檔案管理包括檔案的收集、整理、鑒定、保管以及檔案信息資源的開發等。我國現行(檔案法》將檔案管理作為重點內容，在第三章中用九條規定了檔案的歸檔制度、移交制度、保管制度、保密制度、鑒定制度等。對于第三章的修改，王少輝、王英瑋、程訓方、馬素萍等都發表了自己的意見：

3．1 王少輝指出：針對電子檔案的廣泛應用，使得檔案管理發生了許多新的變化，提出第三章也應該隨之修改，增加關于實行文檔一體化管理的規定。如可以做出類似下述規定：“檔案工作者要參與文件的形成管理，文件工作者也要了解檔案的管理和開發利用，實行文檔一體化管理的具體辦法由國家檔案行政管理部門制定”；針對現行《檔案法)僅在第十三條所說的保護檔案的安全，主要是指保證檔案實體的安全，但隨著電子檔案的產生，對于檔案保護問題的關注不僅要注意檔案實體的安全，更重要的是要保證電子檔案信息內容的安全，提出在《檔案法》中應增加關于保護檔案信息內容安全的有關規定。

3．2 王英瑋指出：針對第十條中“材料”一詞范圍比較寬泛，且在實際操作中一些單位已取消“立卷歸檔”的做法，指出可將其修改為：“對國家規定應歸檔的文件材料，必須按照規定，向本單位檔案機構或者檔案人員移交，任何不具有檔案管理資格的內部機構或個人不得據為己有”；針對第十一條，認為法律條文沒必要加入“定期”移交的字樣以及一些地方部門已建立了文件中心或文檔信息中心等新型的檔案管理機構，提出應改為：“機關、團體、企業事業單位和其他組織必須按照國家規定，向文件中心或國家檔案館移交檔案”：針對第十五條的規定缺乏一定的可行性，建議將這一規定修改為：“國家檔案行政管理部門負責確定鑒定檔案保存價值的一般性原則、保管期限標準以及銷毀檔案的程序和辦法。”同時，建議在該條款中增加如下內容!“檔案行政管理部門有責任督促和協助有關社會組織和單位編制具體的檔案保管期限表或建立檔案鑒定標準數據庫，并作為檔案行政部門業績考核的一項內容：對考核不合格者，要追究主要領導者的責任。經過鑒定列入銷毀范圍的、已經失去保存價值的檔案，檔案管理部門要在2年之內予以處置。逾期不處置的，要追究有關單位主要領導者的責任?！?/p>

3．3 程訓方在《關于檔案行政管理部門對非國有檔案出賣批準權的思考》等文章中，集中對《檔案法》第三章進行了審視。特別對第十六條，他認為：第十六條第一款的規定對非國有檔案設置了多種監管措施，還規定非國有檔案的出賣需經檔案行政管理部門批準，這既違背社會公正，也不利于檔案行政管理部門對非國有檔案的監管。為此他建議：首先應取消檔案行政管理部門收購的規定，由檔案館和符合條件的購買者收購：其次把檔案行政管理部門的代管視為義務：再次把產生代管的必要條件取消，把代管擴大到《檔案法》所規范的所有非國有檔案。

3．4 馬素萍在《關于對非國家所有檔案實施管理的有關法律問題——對(中華人民共和國檔案法)第十六條的質疑》一文中，對第十六條的第一款提出了質疑，針對國家檔案行政管理部門不應是對非國家所有檔案實施直接管理的主體，建議第十六條第一款修改為：“集體所有的和個人所有的對國家和社會具有保存價值的或者應當保密的檔案，檔案所有者應當妥善保管。對于保管條件惡劣或者其他原因被認為可能導致檔案嚴重損毀和不安全的，經縣級以上人民政府檔案行政管理部門批準，可以由國家檔案館代為保管，必要時可以收購或者征購。”

4 關于第四章“檔案的利用和公布”的修改建議

第四章介紹了檔案的利用和公布，學者們對其所提修改建議主要集中在第十九條和第二十二條：

4．1 總體的修改意見。王少輝認為該章應增加以下兩方面內容：一是增加關于在檔案利用中保護公民隱私權的規定。如可以規定：“對于含有公民個人生活信息／關于健康、家庭和親屬關系、財產狀況`的檔案文件以及會對公民生命和住所安全造成威脅的檔案文件，規定自文件形成之日起期滿75年，如果法律沒有再作新的規定，才可提供利用。早于這個期限開放這類檔案，須由公民本人做出決定，而其死后由其繼承人做出決定”；二是增加關于公民在利用檔案時的權利和義務的規定，如寫明“檔案利用者要按有關規章制度利用檔案，并對檔案文件的使用和安全負責。檔案利用者可以對檔案事業行政管理機關和檔案館關于利用檔案的決定，向這些機關的上級機關提出申訴，直至依照法律程序提出訴訟”。這樣可明確檔案利用者在利用檔案時維護檔案完整與安全的義務以及依法享有申請行政復議和提起行政訴訟的權利，是依法行政、依法治檔的很好體現。

4．2 關于十九條的修改意見。王英瑋在文章中表明：我國加入WTO以后，“透明性原則”是每一個世貿組織成員都應遵守的一項基本行為準則，《檔案法》并未對保存在機關單位的檔案開放問題做出明確規定，建議在《檔案法》第十九條中增加如下內容：“機關、團體、企業事業單位檔案機構及其他中間性、過渡性檔案機構所管理的檔案，應當按照國家有關法律、法規的規定，向社會公開提供利用，但列入豁免范圍的檔案，應嚴格按照國家信息立法的規定控制使用?！绷硗猓局降仍瓌t，來自其他國家的用戶也應同我國的組織和公民一樣，享有利用開放檔案的權利，建議將第十九條中第三款修改為“中華人民共和國公民和組織及外國公民和組織持有合法證明?？梢岳靡呀涢_放或公開的檔案，”傅榮校在《關于檔案法中幾個值得探討的理論問題》一文也提出了自己的疑問，認為《檔案法》在第十九條規定的期限從實際開放的情形看，我國目前各級各類的檔案館，大都在檔案自形成之日起超過三十年甚至是四十年、五十年后才開放，檔案利用者的合法需求得不到滿足，且利用者缺乏正常的申訴途徑，應當增加關于具體開放期限方面的內容。

4．3 關于第二十二條的修改意見。程訓方認為第二十二條規定存在著以下問題：一是《檔案法》把機關檔案室檔案利用、公布的權力都授予保存檔案的行政機關是不合理的；二是《檔案法》對機關檔案利用和公布的規定是與政務信息公開相矛盾的；三是《檔案法》對機關檔案室檔案利用和公布的規定是與世貿組織的透明度原則相違背的；四是《檔案法》對機關檔案利用和公布的規定，容易造成行政機關對利用、公布權力的濫用；五是《檔案法》在機關檔案利用和公布方面的規定，也給檔案行政管理部門濫用職權提供了可能性，因此應當對本條款的一些內容進行修改。

5 關于第五章“法律責任”的修改建議

第五章是 “法律責任”的規定，學者們在探討中主要對第二十四條提出了修改意見：

5．1 張世林在《關于<檔案法>中“責令賠償損失”的法律性質認定探討》一文中，認為第二十四條對賠償損失的規定只是針對民事責任而言的。建議將第二十四條中“責令賠償損失”表述為“檔案所有人有權要求造成損失的一方予以賠償”，這樣可使復雜模糊的表述簡單清晰，成為民事法律責任真實意思的表示，實踐中也易于操作。另外，在檔案利用活動中，存在著多種法律關系，形成多種法律責任，《檔案法》過多側重行政法律責任的規范。對民事法律責任規范較少，建議修訂時予以考慮。

5．2 王少輝認為在“法律責任”中，《檔案法》的權利保護存在著失衡，本章只有關于對侵犯國有檔案的行為進行處罰而沒有關于非國有檔案保護的任何條款，在現實中，非國有檔案一旦受到了不法侵害，在法律上難以找到相應規定對其進行保護，建議對照第二十四條的規定，在第五章中增加專門條款，規定侵犯非國有檔案的法律責任。

5．3 苗斌、馬瑞杰、楊蘭在《<檔案法>設置的法律責任若干問題的探討》中認為第二十四條第一款第(一)、(二)、(三)項是假定的三類違法行為，而第二款只規定：“在利用檔案館的檔案中”有上述違法行為的，“由縣級以上人民政府檔案行政管理部門給予行政處分”，致使利用非檔案館的檔案即使有以上違法行為也無法給予行政處罰，大量存放于“檔案機構”內的檔案，即使被損毀、丟失、擅自提供、抄錄、公布、銷毀、涂改、偽造，因無法律依據也不能予以行政處罰，應當添加相關規定。

5．4 姚志成在《(檔案法)二十四條之缺陷及其修改》一文中，指出第二款規定中提出了“三項行為”，并對其作了一項明確限定，即限于“利用檔案館的檔案”。這種限制不僅明顯與《檔案法》立法宗旨相悖，而且有違檔案工作基本規律，把大量檔案違法行為排除在處罰范圍以外，給檔案行政執法活動帶來不良后果。應當刪除。

(作者單位：上海大學文學院檔案系)