檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)中“越俎代庖”現(xiàn)象的成因分析

摘 要：本文對檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)中“越俎代庖”現(xiàn)象的成因進(jìn)行了分析，認(rèn)為：一是由于檔案行政管理部門還抱著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的全能政府的思維和對社會管制的觀念，其工作方法沒有及時(shí)地由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)向適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的模式，從而速成這種現(xiàn)象；二是由于現(xiàn)實(shí)實(shí)行檔案局(館)一體的體制造成的：三是檔案行政管理部門法治意識的淡薄，也是造成業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作“越俎代庖”現(xiàn)象的原因。

關(guān)鍵詞：業(yè)務(wù)指導(dǎo) 越俎代庖 成因 分析

對檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作有所了解的人都知道，檔案行政管理部門在每年的檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)中，把很大的人力、精力和時(shí)間都放在對機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織文件歸檔和檔案整理上，檔案行政管理部門對這些單位的檔案工作雖然名義上說是指導(dǎo)，其實(shí)也就是檔案行政管理部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)人員幫助甚至代替這些單位的檔案員對零散的文件進(jìn)行整理或立卷，這種“越俎代庖”現(xiàn)象在檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)中帶有一定的普遍性。很多檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)人員對此都有切身的感受，對這種工作方式也很有看法。從一些檔案工作者在檔案期刊上發(fā)表的文章中，我們不難看出，他們對檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)人員這種“雇傭工”(絕大多數(shù)是義務(wù)，真正雇傭的很少)地位和業(yè)務(wù)指導(dǎo)中的這種“授之以魚”的做法是不滿意的，認(rèn)為檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)的這種工作現(xiàn)狀，不僅增加了檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)人員的勞動強(qiáng)度和工作難度，也會給檔案的接收與指導(dǎo)帶來矛盾，檔案的業(yè)務(wù)指導(dǎo)不應(yīng)這樣來開展。但在檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)的實(shí)際工作中，很多檔案行政管理部門仍在自覺或不自覺地按照這種方式來安排和布置業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作，檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)人員對這種指導(dǎo)方法也沒有棄之不用，這就不得不讓人深思，為什么對這種檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)人員認(rèn)為不應(yīng)該這樣做，而實(shí)際上卻還要自覺不自覺地按這種方式去工作呢?在這背后是否有什么深層次的原因?

1 檔案行政管理部門的社會管制情結(jié)作祟

我國的檔案管理體制建立、完善于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，依靠這種管理體制我國迅速建立起了從中央到地方、從機(jī)關(guān)到企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的完備的檔案工作網(wǎng)絡(luò)。正是由于我國的檔案工作建立于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，得益于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，所以，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的檔案管理手段對檔案行政管理部門還有著很大的吸引力。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期存在的全能政府、社會管制情結(jié)在檔案行政管理部門的工作人員中還有著根深蒂固的影響。一方面，檔案行政管理部門的一些工作人員，尤其是一些業(yè)務(wù)指導(dǎo)人員，在對機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案工作進(jìn)行指導(dǎo)時(shí)，還抱著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的全能政府的思維和對社會管制的觀念，沒有把這些單位當(dāng)作有獨(dú)立權(quán)利訴求的個體來看待，認(rèn)為幫助甚至代替這些單位進(jìn)行文件的整理、立卷就是指導(dǎo)工作的一部分，是理所當(dāng)然的，并沒有認(rèn)識到這種做法超越了自身的指導(dǎo)范圍，侵害了這些單位的機(jī)關(guān)管理權(quán)。按照行政管理學(xué)的要求，為提高行政管理的效率，便于行政管理工作的開展，行政管理組織應(yīng)分層級，每一層級的行政組織，尤其是每一層級的政府組織，為實(shí)現(xiàn)對紛繁復(fù)雜的社會事務(wù)進(jìn)行管理，又要根據(jù)業(yè)務(wù)的不同，按照分工明確，職責(zé)清晰，便于協(xié)作的要求把政府事務(wù)分給不同的政府部門，政府組織的效率能否提高，關(guān)鍵是看由政府組織劃分的政府部門能否各司其職、各安其位。如果一個政府部門與其他政府部門的分工不明、職責(zé)重疊，不僅會使本部門的行政效率低下，而且也會使整個行政組織的效率低下。檔案行政管理部門作為政府主管檔案事業(yè)的行政管理部門。在對機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案工作進(jìn)行指導(dǎo)時(shí)，應(yīng)把指導(dǎo)工作從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的微觀、宏觀并重轉(zhuǎn)為與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的以宏觀管理為主，把主要精力放在對本行政區(qū)域的檔案工作有根本性、全局性影響的事務(wù)上來，放在如何滿足行政區(qū)域內(nèi)的社會需要上來，放在制定行政區(qū)域內(nèi)的工作目標(biāo)、計(jì)劃、方針政策等宏觀性問題上來，至于機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案文件如何整理、怎樣分類應(yīng)由各單位自行決定。因?yàn)椋瑱n案文件如何整理、分類是這些單位自身工作的一個組成部分，是推動單位各項(xiàng)工作的基礎(chǔ)和保證，是機(jī)關(guān)團(tuán)體等單位的內(nèi)部管理事務(wù)之一，理應(yīng)由機(jī)關(guān)團(tuán)體等單位來做。行政管理學(xué)中的機(jī)關(guān)管理就包括機(jī)關(guān)文書、檔案管理。所以，檔案行政管理部門對機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案工作進(jìn)行指導(dǎo)時(shí)，代替這些單位進(jìn)行檔案文件立卷、整理無疑是超越了自身的職責(zé)范圍，侵害了這些單位的內(nèi)部管理權(quán)，這種做法不僅造成了檔案行政管理部門自身工作效率的下降，也會給機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的工作效率帶來不利的影響。所以，從行政管理的角度來說檔案行政管理部門這種“越俎代庖”的做法是不可取的。更何況，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立和完善。機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位的權(quán)利意識越來越強(qiáng)，檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)的傳統(tǒng)做法遇到了越來越多的挑戰(zhàn)，這種做法對檔案工作的促進(jìn)作用也變得越來越弱，改革的壓力越來越大。另一方面，在我國經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型過程中，檔案行政管理部門沒有及時(shí)修訂完善計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期制定的檔案方面的政策和標(biāo)準(zhǔn)，在這種情況下，即使一些檔案行政管理部門及其業(yè)務(wù)指導(dǎo)人員想改變檔案的業(yè)務(wù)指導(dǎo)方式也會由于勢單力薄，沒有政策和標(biāo)準(zhǔn)的支持而處處受制，從一時(shí)工作效果來看，甚至還不如采用老方法的效果來得快。在改變難以達(dá)到預(yù)期效果的情況下，他們的創(chuàng)新熱情也很難持久。這也就是多年來檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)中“越俎代庖”現(xiàn)象雖廣受詬病，但仍大行其道的根本原因。

2 檔案局(館)一體的現(xiàn)實(shí)使然

按照《中華人民共和國檔案法》(以下簡稱《檔案法》)第六條、第八條及《中華人民共和國檔案法實(shí)施辦法》(以下簡稱《實(shí)施辦法》)第七條、第八條、第十條的規(guī)定，我們可以看出，檔案行政管理部門與檔案館是性質(zhì)不同、作用不一樣的兩個檔案機(jī)構(gòu)。檔案行政管理部門是政府主管檔案事業(yè)、并對行政區(qū)域內(nèi)的檔案工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督的行政管理機(jī)構(gòu)，檔案館是集中管理檔案的文化事業(yè)機(jī)構(gòu)。作為一個行政區(qū)域內(nèi)的檔案機(jī)構(gòu)之一，檔案館理應(yīng)接受檔案行政管理部門的指導(dǎo)和監(jiān)督，這一點(diǎn)《檔案法》及其《實(shí)施辦法》的規(guī)定非常明確。而在檔案工作的實(shí)際中，由于國家檔案局與中央檔案館實(shí)行的是局、館合一的管理體制，我國絕大多數(shù)的地方檔案管理體制也實(shí)行檔案局(館)一體的管理體制，檔案局與檔案館是兩塊牌子一套人馬，對外是局，對內(nèi)是館。在這種檔案局(館)一體的現(xiàn)實(shí)情況下，檔案行政管理部門既要承擔(dān)起公正的社會檔案事務(wù)管理的角色，又要履行檔案館接收、管理的職責(zé)，檔案行政管理部門在檔案事務(wù)方面既是“運(yùn)動員”又是“裁判員”，在檔案行政管理部門既是“運(yùn)動員”又是“裁判員”的現(xiàn)實(shí)面前，一些工作的實(shí)際追求與設(shè)置這些工作的初衷相違就會不可避免。在這方面體現(xiàn)最明顯的就是檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作，檔案行政管理部門作為主管檔案事業(yè)的政府部門，檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)的重點(diǎn)無疑應(yīng)放在影響全局、帶有根本性的宏觀問題上，而不應(yīng)把重點(diǎn)放在指導(dǎo)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案文件整理、分類等技術(shù)操作方法的微觀方面，但在檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)的實(shí)際工作中，恰恰是把重點(diǎn)放在了不應(yīng)作為重點(diǎn)的微觀方面，檔案局(館)一體的體制不能不說是導(dǎo)致這種情況的一個原因。因?yàn)椋覀冎溃瑱n案館保管的檔案絕大多數(shù)都是從機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織接收過來的，這些單位檔案整理的情況如何、質(zhì)量高低，直接影響著檔案館的接收質(zhì)量及檔案館的日常整理工作。為減少檔案進(jìn)館后檔案館(實(shí)際上也是檔案局自身)的整理壓力，檔案行政管理部門最現(xiàn)實(shí)的考慮就是按照檔案館的整理標(biāo)準(zhǔn)對機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案整理工作進(jìn)行指導(dǎo)。

3 檔案行政管理部門法治意識的淡薄

檔案行政管理部門法治意識的淡薄，也是造成業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作“越俎代庖”現(xiàn)象的原因，按照《檔案法》第六條、第七條及《實(shí)施辦法》第七條、第八條、第九條的規(guī)定，我們可以看出，檔案的整個業(yè)務(wù)指導(dǎo)是有體系、分層次進(jìn)行的。具體來說，整個檔案的業(yè)務(wù)指導(dǎo)是分三個層次來進(jìn)行的：第一個層次是檔案行政管理部門對下級檔案行政管理部門及行政區(qū)域內(nèi)同一層級的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織檔案工作的指導(dǎo)。第二個層次是機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案機(jī)構(gòu)或檔案人員對本單位文件、資料形成、積累和歸檔工作及所屬機(jī)構(gòu)的檔案工作進(jìn)行指導(dǎo)。第三個層次是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府對所屬機(jī)構(gòu)檔案工作的指導(dǎo)。從《檔案法》及其《實(shí)施辦法》的規(guī)定，我們不難看出，立法的本意是把檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)當(dāng)作一個體系，按行政層次節(jié)制的原則分別劃定職責(zé)范圍的。按照立法者的設(shè)想，機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的文件整理無疑是這些單位文書、業(yè)務(wù)部門的工作范圍，這些單位的檔案機(jī)構(gòu)對此也僅僅是指導(dǎo)的關(guān)系。更不要說檔案行政管理部門了。所以，檔案行政管理部門在指導(dǎo)時(shí)直接代替指導(dǎo)單位進(jìn)行整理、立卷是一種違法的表現(xiàn)，這種做法違反了《檔案法》及其《實(shí)施辦法》對業(yè)務(wù)指導(dǎo)規(guī)定的層次節(jié)制原則，打亂了檔案的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，是非常不合適的。但多年來，檔案實(shí)際工作者對檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)中“越俎代庖”現(xiàn)象的反思，僅僅停留在這種方法對自身工作能否推動上，并沒有上升到違法的高度來認(rèn)識，這也是檔案行政管理部門多年來一方面感到“越俎代庖”的不便，另一方面又一直采用這種方法開展工作的一個原因，

綜上所述，筆者認(rèn)為，檔案行政管理部門的“越俎代庖”現(xiàn)象既違反行政管理的要求，也有違法治的原則。從根本上說，這種做法不僅加劇檔案行政管理部門內(nèi)部的一些矛盾，還會影響檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作的長期健康發(fā)展。

(作者單位：濮陽市檔案局)