對做好機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限表編制工作的認識

去年，國家檔案局以令的形式頒布了《機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規定》(以下簡稱《規定》)，要求各級機關做好文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限表的編制工作，如何做好這項工作呢?筆者從依法行政層面和業務操作層面，談點對做好機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限表編制工作的認識。

首先，從依法行政層面來說，全省各級機關要按照《規定》的要求，將其所編制的機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限表報同級檔案行政管理部門審批，批準后才可執行。以審批制代替備案制是檔案工作依法行政的一個重大改革，是檔案行政管理部門依法管理檔案事務的一個重大舉措，全省各級機關在編制本機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限表時，要突出本機關的職能特色，不能照抄照搬不同類型、不同行業、不同系統的機關文件歸檔范圍和文書檔案保管期限表；即便是參考同類型、同行業、同系統的機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限表，也要反映出大同小異中“異”的特點。各級機關編制文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限表，應堅持“宜細不宜粗”的原則，其條目越具體越詳細越好。這樣更便于檔案工作人員操作，能提高機關檔案整理工作、鑒定工作的效率和質量。

其次，從業務操作層面來說，我們在貫徹《規定》時，結合河南實際，提出幾條具體的文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限的補充規定，供全省各級機關在編制本機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限表時采用。下面，我談談對幾條補充規定的認識。

一是對工作簡報、情況反映、工作信息等材料保管期限長短的認識。按國家的《規定》，本機關編輯、編寫的工作簡報、情況反映、工作信息等，保管期限統統是10年。我們以為，一刀切是不妥的。對于本機關編輯、編寫的工作簡報、情況反映、工作信息等材料，因機關大小不同，形成工作簡報、工作信息的種類、數量也不一樣。小機關可能就形成一種工作簡報或工作信息，大機關可能形成幾種工作簡報、情況反映、工作信息等，有的一年出幾百期。現在有一個最實際的問題是，大多數機關為了減少發文數量，一些上級領導來本地區、本機關、本系統考察調研工作，本機關領導的一些講話不正式形成文件，而是在工作簡報或工作信息上刊出。像這樣的反映本機關重要工作活動的工作簡報或工作信息，我們以為應該劃為永久保管：一般的工作簡報或工作信息劃為10年。這樣做，我們以為是符合機關工作實際的，是恰當的。

二是對本機關財務年度決算材料歸入文書檔案的認識，按國家財政部、國家檔案局《會計檔案管理辦法》的規定，機關財務年度決算材料屬于會計檔案的范疇，并且在會計檔案中屬于永久保管的內容。我們為什么把它歸入文書檔案呢?這是我們河南機關檔案業務指導的一貫做法。把財務年度決算材料歸人文書檔案的好處是，它隨其他永久保管的文書檔案一起編號，一起進館保存，到銷毀會計檔案時，不再重新編號。否則，和其他會計檔案一起編號，這部分永久保管的財務年度決算材料在其他會計檔案到期銷毀時，要重新編號，即在文書檔案后面再增加一個案卷號(現在叫件號)，這樣做，打亂了原來的編號，非常麻煩，實踐證明，財務年度決算材料還是歸人文書檔案好。

三是對審計工作文件材料列入歸檔范圍的認識。國家的《規定》，并沒有列入歸檔范圍。我們河南為什么把它列入歸檔范圍呢?是基于這樣的認識，這項工作在全省各級機關普遍開展，不但是審計主管機關的一項主要工作，也是被審計機關的一項重要工作。對一些大的機關、企事業單位來說，審計工作又分為內部審計和外部審計。內部審計是單位內設的審計處(科)，對本單位財務管理進行的審計：外部審計是審計主管機關對本機關財務管理的審計。對某一個機關來說，審計又分為年度財務審計(按慣例進行)；專項財務審計，如重點檔案搶救補助費使用審計、農村義務教育兩免一補經費使用審計、農民種糧補貼經費使用審計、水利工程移民安置經費使用審計等：領導干部離任經濟責任審計，如《河南日報》2007年3月19日報道，2006年全省共有1187名領導干部接受經濟責任審計，共查出違規金額37.67億元。從廉政制度建設方面看，這是防腐倡廉的一個重要舉措。這些材料，我們以為是應該列入文書檔案歸檔范圍的。

四是對巡視工作文件材料列入文書檔案歸檔范圍的認識。上級黨的領導機關組成巡視組，對下級領導班子及其成員進行定期巡視，已成為黨內監督的一項經常性工作。據《河南日報》2007年4月報道，從2003年以來，我省已相繼開展了三批巡視工作，完成了對17個省轄市、1個直管市和158個縣(市區)第一輪的巡視任務(今年安排對安陽等8個省轄市進行第二輪巡視)，同時還對6個省直廳局進行了巡視(今年安排巡視省教育廳、省衛生廳、省農業廳、省交通廳4個廳局)。三年來，巡視組發現領導干部違紀違法線索90件，向被巡視地方和單位提出整改建議541條，向省委省政府提出建議38條，對全省經濟社會又好又快發展和加強黨風廉政建設起到了積極促進作用，就全省各級機關來說，這是一項新的工作，有的已被巡視過(有的已進行第二輪巡視)，有的正在被巡視，有的還沒有列入巡視范圍，無論巡視過的單位，還是沒有巡視的單位，都應該引起足夠的重視。把這項工作形成的文件材料列入文書檔案歸檔范圍。

五是對抄件列入文書檔案歸檔范圍的認識。按國家的《規定》，供工作參考的抄件不屬于歸檔范圍。我們為什么把它列入文書檔案歸檔范圍呢?這是從機關檔案工作業務指導實踐中得出的想法，況且列入文書檔案歸檔范圍是有條件的：必須是對本機關、本系統業務工作有針對性、借鑒性、操作性、指導性的抄件。如近幾年開展的“非典”、“禽流感”、“艾滋病”防治工作，某一地區發生了“非典”或“禽流感”或“艾滋病”，向上級機關報告或請示，上級機關針對某一地區如何開展防治工作作出的批示或批復，同時要抄送其他地區。我們以為，這種抄送其他地區的抄件，是應該列入文書檔案歸檔范圍的。其理由是，雖說上述現象在某一地區沒有發生，可視為暫時還沒有發生，不等于今后不會發生。如收到抄件后沒有發生，要認真做好防范工作：如收到抄件后發生了，就按抄件的要求做好本地區的應急處置工作。像商品進出口檢疫部門、食品藥品監督管理部門、質量技術監督管理部門、工商行政管理部門在查處假冒偽劣產品商品方面，經常會遇到這方面的抄件，我們以為，這些抄件應該列入文書檔案歸檔范圍，保管10年即可，在各級機關的業務工作中，類似這種抄件的種類還有很多，都可照此辦理。

六是對是上級機關普發的屬于本機關主管業務的文件材料保管期限長短的認識。按國家的《規定》，上級機關普發的屬于本機關主管業務的文件材料，重要的作為永久保管，我們以為保管期限太長了，它長久地擠占當地國家檔案館的館藏空間，以省檔案局為例，國家檔案局發給省檔案局的重要的業務文件，如《中華人民共和國檔案法》、《中華人民共和國檔案法實施辦法》，以及這次的國家檔案局8號令，這些文件雖說重要，我們以為保管30年就行了。像這樣的文件，我們印了幾次單行本，發給各單位。同時，自國家檔案局成立以來，截至目前。已編輯出版七集《檔案工作文件匯編》，國家檔案局的業務文件全部收入其中。據此，沒有必要再作永久保管。

七是對代同級黨政領導機關草擬并被采用的最后草稿和正式發文保管期限長短的認識。按國家的《規定》，代同級黨政領導機關草擬并被采用的最后草稿。保管30年。我們在業務指導中發現，有相當一部分單位，只存了同級黨政領導機關的正式發文，沒有存最后草稿(存在同級黨政領導機關)。為保持檔案業務工作的連續性，我們仍堅持代同級黨政領導機關草擬的最后草稿和正式發文作為永久保管。因為它反映了本機關最重要的工作，否則，不會以同級黨政領導機關的名義行文。試想，作為一個單位，一年能代同級黨政領導機關草擬幾次文件呢?

八是對本機關文件被上級機關轉發或本機關負責人在上級機關工作會議上的發言或上級機關工作信息(簡報)轉載本機關典型材料保管期限長短的認識，一般情況下，上級機關的工作信息(簡報)，作為長期或短期保管，但上級機關轉發本機關的文件，說明本機關的文件提出的工作思路、開展工作的具體做法，有學習借鑒價值；本機關負責人在上級機關工作會議上發言，說明本機關開展某一方面工作的做法有經驗價值；上級機關工作信息(簡報)轉載本機關典型材料，說明本機關某一方面的工作具有典型意義，值得推廣。上述三個方面都說明了上級機關對本機關工作的肯定，對本機關工作的有效宣傳。這樣的文件材料，我們以為作為永久保管是合適的。

九是對本機關轉發文件保管期限長短的認識。我們在業務指導中發現，各個機關都存在著大量的轉發文件。據統計，有的機關轉發文件占機關發文總數的30％～40％；有的機關轉發文件占機關發文總數的50％～60％。對這樣多的轉發文件，如何劃分它們的保管期限呢?我們提出了兩條原則：對根據本地區、本系統、本機關工作實際提出了若干條具體貫徹實施意見的，作為永久保管；對原文照轉的，沒有提出貫徹實施意見的，作為10年保管。這樣做，較好地解決了轉發文件保管期限的劃分問題，方便了檔案的整理。

以上認識，無論在依法行政層面，還是在業務操作層面，難免存在著偏差。這些偏差，將隨著檔案業務工作的發展和實踐的深化而得到不斷的修正。與此同時，這兩個層面的認識，也將隨之得到進一步的升華。

(作者單位：河南省檔案局)

(摘自《檔案界》網站)